河長制下陸水水庫保護與管理工作思考

孫長安 楊鹍

（長江水利委員會陸水試驗樞紐管理局，湖北赤壁437300）

2017年12月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，針對湖泊功能的重要性、生態(tài)的特殊性、問題的復雜性，系統提出加強湖泊管理保護的目標要求和任務措施，明確要求2018年底前在湖泊全面建立湖長制。陸水水庫是長江一級支流陸水河上的大型水庫，1958年作為三峽工程的試驗壩開建，承擔著防洪、灌溉、發(fā)電、供水、旅游和水利水電科學試驗等綜合任務，曾為興建三峽工程發(fā)揮了重要作用，對我國水利事業(yè)發(fā)展起到了積極推進作用。按照全面推進河長制工作要求，陸水水庫運行管理部門長江委陸水試驗樞紐管理局（以下簡稱“陸管局”），堅持以生態(tài)優(yōu)先、管理保護好水庫水資源為抓手，主動作為，積極探索水庫在推進河長制、實現河長治工作中的試點示范作用。

1 陸水水庫推進河長制工作中存在的難點

陸水水庫位于湖北省赤壁市城區(qū)東端的陸水河中段，是陸水河上的控制性樞紐工程，水庫總庫容7.42億m3，水面面積約60km2，是赤壁市唯一的城市集中式一級飲用水源地，國家風景名勝區(qū)，國家水利風景區(qū)。庫區(qū)風光秀美如畫，青山蔥郁，碧水清澈，島嶼星羅棋布，被譽為“楚天明珠”。隨著經濟社會的發(fā)展，水庫上下游各種資源開發(fā)利用活動日趨頻繁，水庫水環(huán)境、水生態(tài)日益退化，水庫保護與管理面臨的形勢越來越嚴峻。

1.1 水庫的水資源保護面臨巨大壓力

陸水水庫上游流經崇陽、通城兩個湖北省貧困縣，隨著經濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程加快，上游的工業(yè)廢水、生活污水超標排放，以及農業(yè)面源污染等問題日益嚴重。據監(jiān)測，上游來水中氮、磷的含量明顯高于庫區(qū)水體中氮、磷的含量，水庫水污染威脅呈加重趨勢。陸水水庫涉及赤壁市和崇陽縣，兩縣市交界處的管理還存在困難。庫區(qū)確權劃界工作尚未完成，群眾緊鄰庫岸居住，從事經營活動情況難以控制，管理難度大，棄渣填庫、筑壩圍庫等現象時有發(fā)生。庫區(qū)內亂扔垃圾，違規(guī)排放污水、過度養(yǎng)殖等導致水質污染、水體富營養(yǎng)化和水環(huán)境、水生態(tài)系統破壞的行為日益突出。特別是每逢汛期，上游“白色污染”、棄渣、污水、動物死尸等直接沖入水庫至壩前，水體污染嚴重。

1.2 地方政府管理權限與水管單位管理職責都有局限性

《水法》《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》等法律條文設立了環(huán)境影響評價、排污許可、取水許可等制度，規(guī)定了地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質量負責，規(guī)定了水利、環(huán)保、住建、國土等部門的水環(huán)境保護職責。但管理范圍僅是行政管轄區(qū)域內，而且由不同部門分別管理，各自為政。而水庫運行管理單位作為水庫的管理主體，主要承擔著樞紐工程的運行和維護，水庫防洪調度，確保樞紐工程安全。在水資源保護與管理方面，雖負有水庫水資源管理與保護的職責，但由于沒有法律授權，缺乏水資源的所有權、經營權、使用權，缺乏水行政執(zhí)法的處罰權，難以對水資源進行有效管理。水庫運行管理單位或水利部門既不能對水庫保護與管理這項復雜的系統工程負責，也無法牽頭解決現有部門難以解決的問題，更多的是承擔責任。

1.3 水庫水資源管理與保護缺乏統一協調機制

水庫保護與管理是“山水林田湖”的統籌保護與管理，涉及水庫上下游經濟社會發(fā)展的方方面面。陸水水庫及上下游涉及不同行政縣（市），各自為政的管理與保護體制是當前的現狀和難點。一是缺乏高位推動的水庫管理與區(qū)域管理的協調機制。陸水水庫的運行管理單位和地方政府及其職能部門雖在水環(huán)境保護與治理方面有不同的職責范圍，但缺乏具體的條文規(guī)定，難以具體實施。同時，流域與區(qū)域之間，部門與部門之間未建立信息交流與共享機制，缺乏協作機制，導致在應對水環(huán)境問題時無法形成合力。二是缺乏上下游協調機制。由于上游與下游之間沒有相互的權利與義務關系，跨縣水污染防治中的主體責任也沒有明確，流域內各級涉水管理機構更多地受本級政府發(fā)展經濟的影響，難以發(fā)揮監(jiān)督管理職能，一些排污行為管不住、管不到，導致水庫上游區(qū)域經濟社會發(fā)展與水庫水源地保護之間的矛盾比較突出。

2 河長制為推進陸水水庫水資源保護與管理提供了良好機遇

全面推行河長制以來，各地在保護水資源、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)、強化水域岸線管理保護等方面都取得了很大成績。水功能區(qū)水質標準穩(wěn)步提升，水環(huán)境較大改善，主要是河長制構建了強大的“責任機制”“協同機制”和“問責機制”。

2.1 推行河長制明確了地方政府負責的責任主體

河長制的核心是河長，《意見》明確提出：“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系”“形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局”。陸水水庫的各級河長、各段河長相應成為水庫保護與管理的直接責任人，河長制辦公室承擔具體組織實施工作，各有關部門和單位按職責分工，協同推進各項工作。由此，水庫形成了以“主體責任”為核心，以“分級定責”和“分段定責”為兩種主要形式的縱向水資源保護與管理責任體系。通過地方主管的“責任”，地方政府才能統籌相關部門、協調不同方面的利益，落實財政投入，加強水庫保護與管理。陸管局作為水庫管理部門同樣在河長的牽頭引領下，主動作為，協助地方政府將涉水部門職責分工進一步明晰、責任邊界進一步明確，按照水資源的自然規(guī)律，統一協調管理，避免出現條塊分割治水現象，有效確保陸水水庫河長制落到實處。

2.2 推行河長制實現制度管理和綜合治理

陸水水庫由于跨行政區(qū)域，特別是水資源的流域性質，河庫關系復雜，保護與管理工作涉及不同區(qū)域之間的利益沖突，往往難以協調。同時，水庫作為“山水林田湖”這個共同體的核心，通過河長制這個協調、議事平臺，整合資源、通盤考慮、統籌推進水治理工作，明確責任制，對庫面、庫底、庫岸、庫的上下游進行全方位、無死角的治理，對交接斷面的水量、水質進行考核，形成保證水庫保護與管理的成效和持久的制度化機制。陸水水庫作為赤壁市唯一的飲用水源地，政府通過制定陸水湖（陸水水庫）環(huán)境綜合整治工作目標責任考核辦法，明確了市陸管委、環(huán)保局、水利局、住建局、國土局等19家市職能部門和涉湖的1鎮(zhèn)、2辦事處、1林場的工作職責和考核標準，通過開展?jié)O政管理、水庫保潔、排污達標、取締采砂、查處違法用地等多種方式的整治行動，快速有效地實現了水庫水環(huán)境的改善。

2.3 推行河長制實現了考核問責機制的落實

河長制的保障是“考核問責機制”。陸水流域建立了不同層級的河長、庫長和湖長，建立了責任目標考核機制，通過將考核結果納入河長的政績考核指標體系，使其與各級黨政領導的評先表優(yōu)、職務任免、職級升降、交流任用、獎勵懲處直接掛鉤，督促河長認真履責，最終實現長效治理。通過河長制的考核，一方面可以進一步檢驗河長制的實施成效，查找河長制的不足，進一步提升水庫治理管護的效率；另一方面可以有效避免水庫治理管護庸政懶政，形成倒逼機制，確?！昂娱L制”不跑偏方向、不流于形式。同時，考核機構可吸納第三方專業(yè)評估機構、環(huán)境法專家、人大代表、政協委員、新聞媒體、普通群眾等參與，形成全民參與的監(jiān)督機制，社會輿論倒逼機制，從而增強相關部門水庫治理的責任心。

3 陸水水庫推進河長制工作的主要做法

陸水水庫推行河長制工作中，主動參與探索陸水水庫綜合管理體制機制改革，發(fā)揮自身在水資源監(jiān)測、水資源管理與保護、水生態(tài)修復和科技保障等方面的優(yōu)勢，不斷將河長制提檔升級，并整合多方資源，力爭將陸水河打造成全國綜合水利試驗示范基地。

3.1 超前謀劃，積極參與推進河長制工作

陸管局作為長江委推進河長制工作領導小組成員單位，在長江委的領導下，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，積極探索開展陸水水庫推行庫長制工作試點工作。一是主動參與，積極配合。經過與咸寧市政府有關部門的溝通協調，主動申請成為咸寧市河長制工作領導小組成員單位；同時加入赤壁市河湖庫長制工作領導小組，直接參與水庫落實河長制各項工作。二是超前謀劃、建言獻策。在推進河長制工作之初，陸管局借鑒長江流域其他省市推行河長制經驗和作法，主動為陸水河實施河長制提出詳細建議方案，為陸水河“一河（庫）一策”推進河長制打好基礎。同時積極創(chuàng)新工作體制機制，推動建立庫長制試點，促進水庫綜合管理與全面推行河長制工作深度融合。三是加強指導，協調推進。在推進河長制工作中定期不定期與咸寧市水利局溝通相關工作，提出意見和建議，直接參與赤壁市河長制工作。四是重視溝通協調，搭建信息交流平臺，交流成功做法和先進經驗，指導庫區(qū)及各支流相關責任單位編制完善河庫管理保護相關規(guī)劃，制定主要考核指標體系，開展河湖水生態(tài)修復等。五是主動擔當，落實責任。陸管局負責陸水水庫管理工作，按照職責要求，主動擔當，在加強宣傳、強化監(jiān)督監(jiān)測、制止違法行為等方面做了大量工作。

3.2 發(fā)揮技術優(yōu)勢，做好水資源調查評價和規(guī)劃整合

在推進河長制工作中，定期開展調查摸底、水資源調查評價和規(guī)劃編制，推動涉庫的各個職能部門依據生態(tài)功能區(qū)劃，科學劃定集中式飲用水水源地、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)、濕地公園等；編制水源地保護、水利風景區(qū)建設、入河排污口整治、生態(tài)保護與修復、生態(tài)隔離帶建設等專項規(guī)劃。推動劃定水庫的“三線一路”（水庫管理邊界線、水庫保護邊界線、水庫濱水建設控制線、環(huán)庫道路），確定生態(tài)服務功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。推動涉水規(guī)劃“多規(guī)合一”，建立水資源管理與保護的規(guī)劃體系，形成“一河一檔”“一庫一策”，用以指導流域與區(qū)域的經濟社會發(fā)展、水環(huán)境與水生態(tài)保護和日常監(jiān)督管理與應急響應等工作。

3.3 積極推進確權劃界工作，強化行政監(jiān)督管理

水庫的確權劃界是水庫安全運行的重要因素，是水庫保護與管理工作的基礎。陸水水庫創(chuàng)新確權劃界工作方法，按照“先易后難和先劃界后確權”的工作思路，分別公布了陸水水利樞紐工程保護范圍和陸水水庫庫區(qū)（赤壁區(qū)域）保護范圍，并繪制了保護范圍黃線圖。積極著手劃定陸水水庫庫區(qū)（崇陽區(qū)域）保護范圍，確權陸水水庫壩區(qū)和庫區(qū)的管理范圍。在此基礎上，開展水庫水流產權確權試點，進一步劃定水域、岸線等水生態(tài)空間的范圍，完成水域岸線登記；開展水資源使用權確權，解決所有權邊界模糊、使用權歸屬不清、水資源和水生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難等問題，為在全國開展水流產權確權積累經驗。同時，加強涉水活動的水行政管理，按照審查權限，嚴格執(zhí)行取水許可、水工程建設規(guī)劃同意書、入庫排污口設置審批等制度；推動實施退田還庫、退漁還庫，維護水庫自然岸線和天然消落區(qū)、泛洪漫灘，構建自然生態(tài)水庫；推動生態(tài)庫濱區(qū)和水源涵養(yǎng)林等生態(tài)隔離帶建設，構建水庫生態(tài)岸線。

3.4 推進綜合監(jiān)測站網建設，明確考核指標體系

水庫的保護與管理需要通過量化的數據、科學的評價來指引方向和體現成效。一是成立了長江流域水環(huán)境監(jiān)測中心陸水水庫分中心，完善陸水水庫水利綜合監(jiān)測站網體系，加大重要斷面、重點水域、入庫支流的監(jiān)控力度，定期開展水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等監(jiān)測；科學制定陸水水庫的健康評估、水污染防治控制、水源地達標建設、斷面水質目標等主要監(jiān)測、評估與考核指標體系，為河長制考核提供權威監(jiān)測數據。二是繼續(xù)開展水庫管理一體化信息系統建設，利用GIS平臺、移動互聯、三維實物全景等現代信息技術，對水庫各類分散信息資源整合、共享，研發(fā)WEB業(yè)務應用功能模塊以及水庫移動管理和移動巡檢APP，形成“水庫一張圖”。三是在“水庫一張圖”的基礎上，積極協商流域內水利、環(huán)保、國土等各個職能部門，利用大數據、云平臺，推進陸水流域河長制信息資源的整合與共享，形成“流域一張圖”，提升河長制信息化管理水平，提高保護與管理工作效能。

3.5 創(chuàng)新協同聯動執(zhí)法機制，維護水庫良好的水事秩序

積極發(fā)揮長江委水政監(jiān)察總隊陸水水庫支隊的作用，創(chuàng)新和完善與地方水利、環(huán)保、國土、公安、城管、風景區(qū)等涉水管理部門的聯合執(zhí)法機制，探索建立適應水庫、河流生態(tài)環(huán)境的綜合執(zhí)法體制。聯合開展執(zhí)法巡查，開展“清河行動”“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)迎春行動”，聯合打擊圍墾水庫、筑壩攔汊、傾倒廢渣、侵占水域、岸線，超標排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等涉河涉庫違法行為，堅決清理整治飲用水水源保護區(qū)非法排污、設障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦等破壞水環(huán)境行為。創(chuàng)造條件逐步拆除圍庫攔汊構筑物，恢復水系自然連通。落實庫面、支流管護責任，及時打撈漂浮物，保持庫區(qū)水環(huán)境潔凈。組織開展形式多樣的普法宣傳活動，提高公眾對水庫保護與管理的責任意識和參與意識，營造全社會關注水庫、珍愛水庫、保護水庫的良好氛圍。

3.6 整合資源優(yōu)勢，打造水利綜合試驗示范基地

陸水試驗樞紐作為毛澤東主席點將會商、周恩來總理批準動工的三峽試驗壩，歷來注重實踐與創(chuàng)新。陸管局利用三峽試驗壩工程文化價值高、社會影響大、功能獨特、壩型多樣、壩址交通便利，陸水流域“山水林天湖”資源完整等優(yōu)勢，借助長江委在水質水量監(jiān)測、水資源管理與保護、水生態(tài)環(huán)境保護與修復、科技保障等方面技術及項目扶持作用，編制了《陸水水利工程綜合試驗示范基地策劃方案》，努力筑好“試驗”與“示范”之“巢”，不斷引進和推廣應用水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復方面的新技術和新方法，為水庫水環(huán)境提升、全面推行河長制提供技術支撐和示范作用。努力探索在全面推行河長制方面的好經驗、好舉措，打造全國河長制試點水庫，爭取在創(chuàng)新、管理等方面走在前列，做出示范。

4 結論

水庫運行管理單位作為水庫的主要管理者，在推進河長制工作中既是參與者、執(zhí)行者也是受益者，必須利用好全面推行河長制契機，搶抓機遇，主動作為，創(chuàng)新水庫保護與管理的長效機制，統籌研究和協調解決水庫管理中的重大問題，系統推進水庫保護和水生態(tài)環(huán)境整體改善。

水庫運行管理單位要利用自身技術優(yōu)勢，突出重點，開拓創(chuàng)新，發(fā)揮好協調、指導、監(jiān)測和監(jiān)督等作用。要以問題為導向，因庫施策，提出科學、符合實際的“一庫一策”，積極配合協助地方政府推進河長制，確保河長制各項工作落地生根，實現河長治。

水庫運行管理單位要認真履行好水管單位水資源管理與保護工作職責，將水資源管理與保護工作與樞紐管理、防汛抗旱工作同部署，同檢查，同落實，同考核。同時將最嚴格的水資源管理制度、水生態(tài)文明建設、水土保持科技示范、水利風景區(qū)建設和國家水情教育基地等工作與推進河長制工作緊密結合，實現綜合效益最大化。

參考文獻：

[1]郝亞光.河長制設立背景下地方主官水治理的責任定位[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2017，(5):13-18.

[2]林必恒.構建科學的河長制考核機制[J].河北水利，2017，(10).

[3]姬晉廷.陸水水庫加快推進水生態(tài)文明建設初探.水利發(fā)展研究[J]，2015，15（11）：30-33.