建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng) 提升預(yù)算執(zhí)行效率

●王銀梅 耿銘堯 吳長琴

一、問題的提出

在全面深化公共預(yù)算改革進(jìn)程中，完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算管理體制的關(guān)鍵，也是構(gòu)建現(xiàn)代財政國庫管理體系的重要舉措。同時，適應(yīng)新《預(yù)算法》的基本要求，提升預(yù)算執(zhí)行效率是硬化支出約束、提高財政支出績效的重要手段。近年來，財政部出臺了系列文件，如《關(guān)于加快建立地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的指導(dǎo)意見》（財庫 〔2009〕70 號）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》（財庫〔2015〕73 號）和《地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作督導(dǎo)考核辦法》（財庫〔2017〕161 號）等文件，對加強和落實地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作提出了指導(dǎo)性意見和辦法。在這些文件的指導(dǎo)和各級財政部門共同努力下，地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作取得顯著成效。然而，在一些地區(qū)，一方面，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控存在進(jìn)展不均衡、工作機制不健全、信息技術(shù)手段應(yīng)用不合理等問題；另一方面，預(yù)算執(zhí)行效率較低，預(yù)算資金存在支出進(jìn)度較慢、盤活財政存量資金力度不夠、暫付款規(guī)模較大等問題。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景也為預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的完善提出了新的要求與挑戰(zhàn)。因而，在新時代背景下，為適應(yīng)時代和社會發(fā)展趨勢，如何在繼續(xù)鞏固預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控成果的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)，以促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度向縱深發(fā)展，是值得深入探討的重大課題。同時對于硬化預(yù)算約束、保障財政資金安全、推動政策措施落實、提高財政資金使用績效、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、預(yù)防腐敗等具有重要意義。

目前，國內(nèi)關(guān)于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控主題的文獻(xiàn)并不多，歸納起來主要集中在兩方面：一是預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控方面。主要基于財政部印發(fā)的指導(dǎo)意見，圍繞地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的推進(jìn)，展開理論和實踐的探討。如裘哲人、范志達(dá)（2013），趙長寶（2014），李元成（2014），韓珍（2016），郭定斌、李芹（2016），石景（2017）等基于財政部印發(fā)的關(guān)于預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的指導(dǎo)意見，結(jié)合現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代財政國庫管理體系建設(shè)的基本要求，圍繞實踐中地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的推進(jìn)，探究并得出實踐中預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控存在諸如法律法規(guī)缺失、監(jiān)控機制發(fā)展不平衡、內(nèi)容不充分、功能不健全、專業(yè)人員缺失、監(jiān)控范圍狹窄等問題。并結(jié)合相關(guān)公共預(yù)算管理理論，有針對性地提出了科學(xué)合理的政策建議和意見。二是人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方面。主要基于廣東省人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實踐，闡述其成功經(jīng)驗及重大意義。如何勇立 （2017）、王澤春（2017）等結(jié)合人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的基本含義，深入探討人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的特征優(yōu)勢，并圍繞廣東省人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的推進(jìn)，分別從其創(chuàng)立期、發(fā)展期、穩(wěn)定期三個階段進(jìn)行人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實踐闡述。與此同時，進(jìn)一步闡述其成功的經(jīng)驗及其重要意義。

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)和人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實踐成就及相關(guān)研究成果為建立完善的政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)，并提供了很好的思路。本文擬在已有實踐基礎(chǔ)和研究成果的基礎(chǔ)上，以提升預(yù)算執(zhí)行效率為目標(biāo)，研究建立覆蓋所有監(jiān)管機構(gòu)、預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算管理程序的全方位預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的思路。

二、預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控能有效提升預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及效率

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的實質(zhì)是充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)方法，以國庫集中支付系統(tǒng)為依托，將人大、財政、審計以及各收支執(zhí)行單位進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，整合與分析有關(guān)數(shù)據(jù)資源，以動態(tài)而非靜止的機制對財政預(yù)算資金進(jìn)行全方位監(jiān)控。按照現(xiàn)代預(yù)算管理體制和現(xiàn)代財政國庫管理體系的建設(shè)要求，以實現(xiàn)預(yù)算的完整性、科學(xué)性、透明性為主要目的，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控不僅能夠有效避免公眾看不懂的困境，而且還能有效促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提升預(yù)算執(zhí)行效率。

與其他預(yù)算監(jiān)督形式相比，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控具有明顯的優(yōu)勢：一是預(yù)警。通過有關(guān)數(shù)據(jù)資源的整合與分析，及時反饋相關(guān)分析結(jié)果，并對異常數(shù)據(jù)進(jìn)行早期預(yù)警，從而降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。二是實時。實時的數(shù)據(jù)整合與披露，對于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢、未按照新《預(yù)算法》規(guī)定的時間及時下達(dá)轉(zhuǎn)移支付等問題可以進(jìn)行實時播報與警醒，從而實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。三是時效。就人大對報表的監(jiān)督而言，由于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與時間進(jìn)度存在差異，代表們發(fā)現(xiàn)問題時，為時已晚。通過設(shè)定預(yù)警指標(biāo)及時發(fā)現(xiàn)問題，便可大大提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的時效性。四是聯(lián)網(wǎng)。人大、財政、審計以及各收支執(zhí)行單位“一張網(wǎng)”的監(jiān)控架構(gòu)，一方面，使得各部門組織之間能夠及時共享信息，互相監(jiān)督與制衡，從而發(fā)現(xiàn)錯誤，以降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險，提升預(yù)算資金的使用效益；另一方面，使得預(yù)算的審批、編制、執(zhí)行、決算暴露于公眾面前，有利于強化預(yù)算監(jiān)督，硬化預(yù)算約束，提升執(zhí)行效益。與此同時，該架構(gòu)集審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、財政內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督手段于一體，共同助力“陽光財政”建設(shè)的實時推進(jìn)。此外，預(yù)算支出的實時披露，增強了預(yù)算執(zhí)行的剛性，有效扭轉(zhuǎn)了以前年度部分單位年末突擊花錢的局面。

綜上，建立健全預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)是從根本上解決預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、執(zhí)行效率不高的關(guān)鍵所在。

三、政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)目標(biāo)模式

政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)是指利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)方法，以財政國庫集中支付系統(tǒng)為核心，將人大、財政、審計以及各收支執(zhí)行單位進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)建實時監(jiān)控軟件系統(tǒng)，并適當(dāng)對社會公眾開放相應(yīng)端口，實現(xiàn)全民、全過程、全口徑的政府預(yù)決算審查監(jiān)管網(wǎng)，形成政府預(yù)算監(jiān)管“一張網(wǎng)”的架構(gòu)體系。通過這套預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)，政府財政預(yù)算的每筆資金最終到了哪里，用到誰身上，效果怎么樣，都可一目了然。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的特點可以簡單概括為“三全”和“一張網(wǎng)”。具體而言，“三全”是指系統(tǒng)的覆蓋面做到三個“全”。一是全民。該系統(tǒng)向全民開放端口，既包括人大、審計、紀(jì)檢、司法等審查監(jiān)督部門，也包括財政、發(fā)改委、科技委等有財政資金管理權(quán)限的管理部門，還包括稅務(wù)、政府各部門和預(yù)算單位等預(yù)算收支執(zhí)行機構(gòu)，此外還包括社會公眾。同時，為避免系統(tǒng)的交錯繁雜，對不同的對象開放不同的端口。二是全過程。聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)包含預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)，即準(zhǔn)備、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行、決算編制審批與評價等環(huán)節(jié)。三是全口徑。將所有財政資金都納入聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控范圍，除了“四本”總預(yù)算、各部門和單位預(yù)算外，還把各項專項資金、稅務(wù)機構(gòu)收入征解等內(nèi)容均納入聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)?！耙粡埦W(wǎng)”是指預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)統(tǒng)一謀劃和架構(gòu)，并將所有相關(guān)機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來，形成一個統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。這張網(wǎng)的主導(dǎo)者應(yīng)由各級人大擔(dān)當(dāng)，掌握預(yù)算監(jiān)督的主導(dǎo)權(quán)。因為人大是人民的權(quán)力機構(gòu)，也是代表民意的代議機構(gòu)，而政府預(yù)算本身是體現(xiàn)民意的一種制度安排。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的功能主要包括查詢、統(tǒng)計、分析、對比、預(yù)警、質(zhì)詢、反饋等，其作用是在實現(xiàn)政府預(yù)算信息開放和共享的基礎(chǔ)上，通過對政府預(yù)算的有效監(jiān)控，達(dá)到建立現(xiàn)代預(yù)算制度的目的。（1）查詢功能。通過聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)，將各相關(guān)機構(gòu)的信息歸集起來，并按照軟件設(shè)計功能，根據(jù)查詢目的，提取相關(guān)信息，該信息根據(jù)查詢者的需要以不同的形式（圖表或文字）展示出來，既可體現(xiàn)一定程度的專業(yè)性，又可通俗易懂。（2）統(tǒng)計功能。根據(jù)信息使用者的需要按照不同的方式統(tǒng)計預(yù)算數(shù)據(jù)。（3）分析功能。對預(yù)算信息進(jìn)行規(guī)范化分析，為信息使用者分析問題提供專業(yè)化參考。（4）對比功能。聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)具有數(shù)據(jù)庫的功能，可以提供多年歷史數(shù)據(jù)，并設(shè)計一定的操作程序，使其按照信息使用者的要求自動提供歷史數(shù)據(jù)，以及類似部門、項目等可比性數(shù)據(jù)，并進(jìn)行對比，在對比中了解預(yù)算數(shù)據(jù)的合理性，從而發(fā)現(xiàn)問題。（5）預(yù)警功能。通過系統(tǒng)程序的設(shè)定定期進(jìn)行數(shù)據(jù)的篩查，對出現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)進(jìn)行早期預(yù)警。比如對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢于時間進(jìn)度、“三公”經(jīng)費支出超預(yù)算或超過上一年同期支出、轉(zhuǎn)移支付未按照預(yù)算法規(guī)定的時限下達(dá)、重點專項資金支出項目與預(yù)算安排項目不一致、政府采購項目支出超預(yù)算或采購項目未按規(guī)定招投標(biāo)等，都可以進(jìn)行預(yù)警、專項預(yù)報或提醒。這就把單純的財務(wù)報表性的監(jiān)督轉(zhuǎn)化成了實時的數(shù)據(jù)性監(jiān)督。（6）質(zhì)詢功能。系統(tǒng)通過開放信息，接受全社會的監(jiān)督，并設(shè)計質(zhì)疑功能，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)質(zhì)疑內(nèi)容，結(jié)合監(jiān)管工作的需要，組織相關(guān)機構(gòu)召開質(zhì)詢會，將線上與線下監(jiān)管結(jié)合起來，有效解決預(yù)算管理中存在的問題。（7）反饋功能。對于監(jiān)管者提出的問題、質(zhì)疑、建議等進(jìn)行有效處理后，及時反饋給對方，形成監(jiān)管工作的良性循環(huán)。

四、建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的現(xiàn)有基礎(chǔ)

現(xiàn)階段政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)已經(jīng)被中央及地方各級政府大力推動，而預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的成熟發(fā)展也依靠于現(xiàn)實中堅實的基礎(chǔ)，主要包括大數(shù)據(jù)技術(shù)、國庫集中收付制度、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控實踐、人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控成功經(jīng)驗等。

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)

所謂大數(shù)據(jù)技術(shù)，指的是對大規(guī)模、多樣化的數(shù)據(jù)集合進(jìn)行獲取并分析處理的專業(yè)化技術(shù)，并提供專業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)決策支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)越來越發(fā)達(dá)的今天，吸引了社會各領(lǐng)域的關(guān)注，得到了廣泛的應(yīng)用。在2015年，國務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，旨在進(jìn)一步推動大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，整合社會優(yōu)勢數(shù)據(jù)資源。

而大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢在于，大數(shù)據(jù)技術(shù)抓取的數(shù)據(jù)量往往是海量的，與云計算結(jié)合，整合一個領(lǐng)域的所有相關(guān)數(shù)據(jù)，對人們關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)化分析；大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新興的技術(shù)手段，不僅對機械操作、人工智能等高科技產(chǎn)業(yè)具有巨大的促進(jìn)作用，而且發(fā)展成為眾多科學(xué)技術(shù)可取得突破的一大助力；大數(shù)據(jù)技術(shù)絕不僅僅單指對數(shù)據(jù)的應(yīng)用，更多的是對大量活動與眾多參與者所形成的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的管理，通過對整體活動的架構(gòu)，高效地管理整體活動。

政府部門數(shù)據(jù)的共享在現(xiàn)階段離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持，包括共享互通平臺的構(gòu)建、不同信息系統(tǒng)的互聯(lián)和政府活動管理的監(jiān)管。政府可以充分地利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)，加強預(yù)算活動監(jiān)管，以促進(jìn)預(yù)算管理的規(guī)范化和科學(xué)化。大數(shù)據(jù)技術(shù)所帶來的預(yù)算信息數(shù)據(jù)的開放，增強了政府預(yù)算管理全程的透明度，有利于政府和公眾雙面的監(jiān)管，從而使政府資金在完整的預(yù)算資金鏈中運轉(zhuǎn)得更加健康、安全。所以，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，是完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)建的有力基礎(chǔ)，也是促進(jìn)先進(jìn)、完善的政府預(yù)算監(jiān)管新模式形成的重要保障。

（二）國庫集中收付制度改革成就

國庫集中收付制度改革是預(yù)算管理改革的重要實踐。自2001年起，按照《財政國庫管理制度改革試點方案》和相關(guān)配套制度，我國從中央到地方自上而下地穩(wěn)步推進(jìn)國庫集中收付制度改革。目前所有縣級以上預(yù)算單位及部分鄉(xiāng)級預(yù)算單位已實現(xiàn)國庫集中收付制度。

經(jīng)過不斷的改革實踐，預(yù)算資金集中管理取得了長足進(jìn)步，并對財政資金管理產(chǎn)生了重要影響。同時，建立了一個相對集中的預(yù)算管理框架，國庫集中收付制度所覆蓋的資金范圍越來越廣，預(yù)算管理效率也得到大大提高。在財政收入方面，稅收收入借助財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅，基本實現(xiàn)了直繳入庫。非稅收入也基本全部納入預(yù)算管理。在財政支出方面，財政支出撥付環(huán)節(jié)得到簡化，資金運行的效率和透明度得到提高。相應(yīng)的監(jiān)督管理運作機制愈加成熟，財政收入收繳、支出撥付的程序更加規(guī)范。

國庫集中收付制度的改革成果，是政府對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的充分利用，也為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的構(gòu)建打下了堅實的基礎(chǔ)。此外，與國庫集中收付系統(tǒng)的聯(lián)通，能夠?qū)ω斦A(yù)算資金實時支付情況進(jìn)行詳盡的監(jiān)管，進(jìn)而得以推動整個預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立。

（三）預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控實踐探索

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是財政部門應(yīng)用現(xiàn)代信息化技術(shù)，在國庫集中支付系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)平臺，對財政資金的支付進(jìn)行全程監(jiān)督，對于監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時進(jìn)行核實、處理，從而做到控制資金運行風(fēng)險，使資金管理活動更加規(guī)范有效。

從中央來看，1999年，政府開始構(gòu)建政府財政信息管理系統(tǒng)（“金財工程”），以記錄每個用款單位財政資金收支的來龍去脈。2001年，財政部發(fā)布《財政國庫管理制度改革試點方案》，開始研究建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控在預(yù)算監(jiān)督方面發(fā)揮了巨大的優(yōu)勢作用，對預(yù)算資金的支付實現(xiàn)全程監(jiān)控。同時，財政國庫部門通過監(jiān)控系統(tǒng)及時將過程中發(fā)現(xiàn)的疑點、問題與各預(yù)算單位進(jìn)行溝通，形成互通的工作機制，共同處理預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。通過周報、月報、年報和專項報告的形式，進(jìn)行綜合整理以提供相關(guān)決策參考。

從地方來看，全國各省在中央改革的指導(dǎo)下，對省級預(yù)算管理進(jìn)行大力改革，并加強預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管的建設(shè)。大力借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，做到對預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)控、迅速核查、整改，建立起了適合當(dāng)?shù)匦枰念A(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控運行機制。與此同時，在推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作中，政府部門做了大量有益的探索和實踐，取得了一定成效，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管水平得到大幅提升，執(zhí)行監(jiān)管的工作效率也得到了提高。

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的建立，大幅度提升了對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管水平。系統(tǒng)的運行，大幅減少了人工的使用，提高了監(jiān)管的可靠性。同時，有效地提高了預(yù)算單位的業(yè)務(wù)操作規(guī)范意識，使得財務(wù)管理工作更加順利，為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立營造了相對成熟的預(yù)算管理環(huán)境。

（四）地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控成功經(jīng)驗

在全國推行預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的大背景下，廣東、四川兩省于2004年開始了建立人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)的探索，走在了建設(shè)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的前列。其中又以廣東省最為典型，在全國首創(chuàng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，將政府財政預(yù)算的傳統(tǒng)監(jiān)督形式升級為在線全程監(jiān)督。經(jīng)過14年的運行和發(fā)展，廣東省的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)已趨于成熟，其成功經(jīng)驗對全國推行政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控具有重要的示范作用。

2004年，廣東省政府通過省政務(wù)內(nèi)網(wǎng)平臺，將省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)與省人大聯(lián)網(wǎng)。截至2017年8月，廣東全省121個縣（市、區(qū)）已全部實現(xiàn)本級人大與財政聯(lián)網(wǎng)。廣東人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實現(xiàn)省、市、縣三級全覆蓋。廣東省的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)體現(xiàn)了較大的優(yōu)勢：一是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的覆蓋面廣，“四本預(yù)算”全部被納入監(jiān)督之中。二是監(jiān)督主體整合齊全，在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的系統(tǒng)下，包括人大、審計部門、紀(jì)檢部門和社會公眾等監(jiān)督主體能夠?qū)φA(yù)算進(jìn)行高效、便捷的監(jiān)督。三是實現(xiàn)對預(yù)算全流程的監(jiān)督，從編制預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行到年終決算以及財政資金的安排、審批到撥付的全流程都顯示在人大預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)上，公開且透明，實現(xiàn)了“全面知情而又充分理解”。四是在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督體系中實現(xiàn)更規(guī)范的事前、事后監(jiān)督，例如提前介入預(yù)算編制監(jiān)督、開展預(yù)算支出績效第三方評估，等等。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)具備系統(tǒng)查詢、審查監(jiān)督、分析預(yù)警和代表服務(wù)等功能，是廣東加強財政預(yù)算監(jiān)督、提升監(jiān)督實效、打造陽光財政的積極創(chuàng)新。

廣東省的成功經(jīng)驗可歸納為：第一，政府部門要提高思想認(rèn)識。廣東省政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)走在所有省市前列，不斷改革自身的預(yù)算監(jiān)督方式，出發(fā)點就在于政府在為人民服務(wù)的過程中不斷提高自己的思想意識，回應(yīng)社會公眾對于政府加強政務(wù)公開透明的訴求，從而能夠在預(yù)算管理上取得顯著的成就。第二，整合優(yōu)勢資源，創(chuàng)新實踐。廣東省預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的推進(jìn)發(fā)展離不開對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運用，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，整合重要的財政相關(guān)數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)對政府預(yù)算情況的“歸集分析”。第三，統(tǒng)籌政府各部門，建立互聯(lián)機制。在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)過程中，廣東省政府積極處理人大、財政、審計、社保等多個政府部門的資源共享。同時，充分考慮各部門監(jiān)督管理的特點，在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控體系建立過程中做好不同部門的對接工作，建立起部門聯(lián)動機制。

五、建立完善的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的思路

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及政府活動的方方面面，跨立法、行政、司法、紀(jì)檢等各大領(lǐng)域，也關(guān)乎全民意志。雖然目前中央與地方比較全面地推進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，但與預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的目標(biāo)模式相比，仍有很大的差距。因此，建立完善的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，須從全局出發(fā)，以各級人大為中心，以意識理念和公民精神為基礎(chǔ)，以法律為支撐，以頂層設(shè)計為統(tǒng)領(lǐng)，整體漸進(jìn)式推進(jìn)。

（一）高度重視完善的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立會觸動一些部門的既得利益，也會改變傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)管工作方式和程序，因此，該系統(tǒng)的建立首先需要各個部門監(jiān)管人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念和管理理念，各方面各層次都要高度重視預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立。首先應(yīng)是人大的重視，然后由人大引導(dǎo)黨政及司法等部門的重視。最后，還應(yīng)在全民范圍內(nèi)進(jìn)行大力宣傳，引起社會公眾的重視，充分調(diào)動社會公眾自發(fā)自愿監(jiān)督政府預(yù)算的積極性，使政府預(yù)算監(jiān)管真正成為全民的活動，為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立及推廣奠定社會輿論基礎(chǔ)和公民社會環(huán)境。

（二）堅持法律優(yōu)先原則

政府預(yù)算制度本身蘊含法治特性，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立涉及面之廣、影響之大，更應(yīng)堅持法律優(yōu)先原則。堅持法律優(yōu)先至少應(yīng)做到兩點：一是應(yīng)建立健全法律法規(guī)體系。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立首先要“有法可依”。除了新《預(yù)算法》之外，還應(yīng)考慮設(shè)立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)專門法。雖然新《預(yù)算法》強化了人大對預(yù)算的全過程監(jiān)督，也增加了社會公眾監(jiān)督政府預(yù)算的相關(guān)條款，但對于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的建立及運行等鮮有提及，更談不上具體的指導(dǎo)性規(guī)定。此外，還應(yīng)盡快出臺新《預(yù)算法》的實施細(xì)則及辦法，為使新《預(yù)算法》與各地實際相符，應(yīng)在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)之上建立由省級統(tǒng)籌制定的配套法規(guī)體系。配套法規(guī)的制定應(yīng)以新《預(yù)算法》為基準(zhǔn)，由各省級政府從本省實際出發(fā)，制定、修正并完善相關(guān)具體辦法或細(xì)則。同時，應(yīng)注重提升由省級統(tǒng)籌的相關(guān)辦法或細(xì)則的可執(zhí)行性，細(xì)化其具體內(nèi)容，力求實現(xiàn)實務(wù)層面指導(dǎo)價值的升華。二是確保相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。法律法規(guī)體系再健全，如果不落實也等于是空中樓閣。首先，認(rèn)真學(xué)習(xí)各項法律法規(guī)，深刻領(lǐng)會其精神；其次，各項活動堅持以法律規(guī)定為準(zhǔn)繩，堅決貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)精神；最后，對于違反相關(guān)規(guī)定的行為堅決按法律規(guī)定嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，提高法律法規(guī)的震懾力。

（三）進(jìn)一步完善頂層設(shè)計

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的完善，是適應(yīng)新時代社會主義民主發(fā)展的新舉措，是新時代下加強人大預(yù)算監(jiān)督審查權(quán)的客觀要求。地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的成功經(jīng)驗，為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的完善奠定了堅實基礎(chǔ)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代背景下，在此成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善以人大為核心的頂層設(shè)計是完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的思路所在。

1、確立目標(biāo)。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)督系統(tǒng)以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為媒介，結(jié)合財政預(yù)算改革的新進(jìn)展，應(yīng)確立以下目標(biāo)：（1）爭取盡快實現(xiàn)全國各級政府預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)與同級人大聯(lián)網(wǎng)。（2）加大對預(yù)算決算的監(jiān)督力度，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控試點工作。（3）擴大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的覆蓋面。各省人大應(yīng)當(dāng)把預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控的范圍橫向延伸至本地的社?；鸨O(jiān)管等部門，縱向擴展到市、縣之間的聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建一個全民、全過程、全口徑的政府預(yù)算決算審查監(jiān)管網(wǎng)，最終形成政府預(yù)算監(jiān)督“一張網(wǎng)”的整體架構(gòu)。

2、統(tǒng)籌規(guī)劃。一是統(tǒng)籌開發(fā)系統(tǒng)平臺。在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)平臺的開發(fā)與維護(hù)中，應(yīng)堅持以省為單位統(tǒng)籌進(jìn)行，以改變之前各級政府各個部門重復(fù)開發(fā)、形成信息“孤島”的局面。系統(tǒng)平臺的統(tǒng)籌開發(fā)既可以避免重復(fù)建設(shè)帶來的資金浪費，又能保障各子系統(tǒng)之間的信息聯(lián)網(wǎng)與共享。二是推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，需要各方協(xié)調(diào)配合，整體聯(lián)動。廣東、天津等部分省市最先啟動了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，黑龍江全省市、縣兩級都實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，發(fā)揮了示范和帶頭作用。各地要以先進(jìn)為榜樣，迅速行動，確保聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)如期完成。各級人大常委會、各級政府及財政部門要協(xié)調(diào)一致，在人員、技術(shù)、設(shè)備和資金支持方面積極推進(jìn)。各級人大常委會要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擴大人大代表和社會公眾對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的參與，使預(yù)算監(jiān)管活動真正體現(xiàn)民意，以充分發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控平臺的監(jiān)督糾偏、分析預(yù)警和績效評價等功能，積極正確有效地發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)作用，確保人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建得成，用得上，用得好。

3、加快制度建設(shè)。完善規(guī)章制度，強化依法監(jiān)控。（1）建立健全國庫集中支付內(nèi)控制度。經(jīng)過近20年的改革，我國國庫集中支付制度雖然取得了長足的發(fā)展，但其在崗位制衡機制和內(nèi)控制度建設(shè)方面與預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的需要相比還有較大的差距，應(yīng)進(jìn)一步深化國庫集中支付制度改革，尤其是支付過程中各機構(gòu)及崗位之間的職責(zé)分工和權(quán)力制衡方面的建設(shè)再加強。（2）建立健全動態(tài)監(jiān)控分析報告制度。動態(tài)監(jiān)控分析報告制度使得監(jiān)控預(yù)警信息第一時間被送至信息接收方，以便對其中反映的問題作出及時處理，在提升部門預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性和真實性方面意義重大，有利于進(jìn)一步提升部門預(yù)算的編制效率，鞏固部門預(yù)算編制的信息基礎(chǔ)。

4、完善運行機制。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的運行機制至少應(yīng)包括系統(tǒng)運作、互動、報告和處理四大機制。系統(tǒng)運作是第一大機制，也是首要機制，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時動態(tài)監(jiān)控的目的就在于以動態(tài)監(jiān)控運作機制的有效運行，來實時關(guān)注財政資金的支付動向，及時發(fā)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)預(yù)警可能存在的疑點；第二是互動機制，互動體現(xiàn)在聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)之上，各子系統(tǒng)通過聯(lián)網(wǎng)互通的平臺實現(xiàn)及時和必要的互動；第三是報告機制，在前兩個機制運行的基礎(chǔ)上，對于發(fā)現(xiàn)的疑點進(jìn)行核實和比對后，以一種定期編寫專項報告的形式及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報監(jiān)控中存在的問題，以便于監(jiān)管部門及早作出相應(yīng)決策；第四是處理機制。對其涉及的相關(guān)重大事項或違規(guī)事件進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并實時跟進(jìn)處理結(jié)果，以達(dá)到實時監(jiān)控的終極目的。

（四）發(fā)揮人大的積極推進(jìn)作用

作為預(yù)算決策的代議機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)，各級人大應(yīng)該在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)中處于核心地位，發(fā)揮核心作用。

1、強化人大自身責(zé)任意識。人大應(yīng)充分認(rèn)識到其在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)中的核心地位和作用，在強化自身責(zé)任意識的基礎(chǔ)上，在貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)方面做好表率，并大力號召其他機構(gòu)和部門各負(fù)其責(zé)，推動建立公開透明的預(yù)算制度，有利于財政預(yù)算管理制度改革最新成果的實現(xiàn)，有利于回應(yīng)人民群眾關(guān)切的積極探索，創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督的方式和手段。為進(jìn)一步推進(jìn)這項工作，人大應(yīng)提高四方面的思想認(rèn)識：一是人大應(yīng)依法履行監(jiān)督職責(zé)，開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)督工作；二是增強人大依法監(jiān)督的預(yù)算執(zhí)行實效，使其符合時代要求；三是省委應(yīng)當(dāng)落實好自己的各項工作；四是人大應(yīng)明確增強財政預(yù)算管理科學(xué)性的重大意義。

2、不斷充實和完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的內(nèi)容和功能。在頂層設(shè)計時應(yīng)充分考慮到，隨著經(jīng)濟社會和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，以及預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控需求的變化，系統(tǒng)在內(nèi)容和功能方面也應(yīng)不斷地充實與完善。就目前來看應(yīng)主要包括以下功能：（1）人大端口的查詢功能。聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)首要的是要滿足人大在預(yù)算活動中的監(jiān)督需求，在研發(fā)人大查詢端軟件時，應(yīng)充分考慮人大對預(yù)算信息跟蹤與查詢的工作機制，根據(jù)財政信息數(shù)據(jù)以及法律法規(guī)的要求，將從軟件端取得的數(shù)據(jù)和預(yù)算資金的實際撥付數(shù)進(jìn)行對比。（2）人大與財政部門的協(xié)調(diào)溝通功能。為使后續(xù)工作開展順利，與財政部門的協(xié)調(diào)溝通是不可缺少的重要一環(huán)。新《預(yù)算法》對財政部門在完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控方面提出了新的要求。它要求監(jiān)控的范圍應(yīng)包含本級政府全口徑預(yù)算的全過程。除此之外，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)分別反映“四本預(yù)算”的財政資金支出狀況，使相關(guān)資金撥付與預(yù)算控制的聯(lián)系更加緊密。（3）人大對財政專項資金的監(jiān)控功能。人大應(yīng)在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)中專門、單獨反映省級財政專項資金的預(yù)算安排及資金撥付狀況，以形象直觀地刻畫各專項資金流動的全過程。（4）人大與社保部門的信息共享功能。各級政府應(yīng)盡可能地加快推動人大與社保部門聯(lián)網(wǎng)，使社保資金的各項具體情況（如參保情況、社?；鹗罩顩r、社?；鸾Y(jié)余狀況等）均能在監(jiān)控系統(tǒng)中查詢到，進(jìn)一步充實和完善省級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)與社保聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容和功能。

3、進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的使用管理。系統(tǒng)建立的目的在于有效、規(guī)范地使用，否則預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)只能是空中樓閣。系統(tǒng)的使用包括兩大方面：（1）監(jiān)控分析成果的應(yīng)用。在加強預(yù)算管理全程監(jiān)控的同時，重點關(guān)注分析成果的有效應(yīng)用，實現(xiàn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)使用效能的最大化。（2）對發(fā)現(xiàn)問題的通報與反饋。對于聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實時反饋的問題，應(yīng)及時將其反映給人大及相關(guān)政府部門，經(jīng)政府部門處理后，要再次把處理結(jié)果反饋回人大，人大根據(jù)處理實施狀況進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)工作，以實現(xiàn)財政預(yù)算資金的科學(xué)、規(guī)范管理。

4、加強預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控的隊伍建設(shè)。各省級人大在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控工作隊伍的作風(fēng)建設(shè)方面應(yīng)時刻保持警惕，充分意識到該項工作的重要性，要提高相關(guān)工作人員的責(zé)任心。首先，要在監(jiān)督隊伍中調(diào)入專業(yè)人員，以提高隊伍的監(jiān)督實力；其次，應(yīng)著重關(guān)注省級人大與各市人大的溝通合作，聯(lián)手做好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控工作；最后，要加強對骨干人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過短期培訓(xùn)深入學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》，了解相關(guān)制度，大幅度提升工作人員的業(yè)務(wù)監(jiān)督水平，以方便各級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控工作的進(jìn)一步開展。

（五）廣泛開展宣傳工作

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的目的在于調(diào)動全民預(yù)算監(jiān)督熱情，將政府及其機關(guān)的預(yù)算活動真正置于陽光之下，接受全民的監(jiān)督，充分體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。因此，該系統(tǒng)的建立與完善離不開全民的支持，但是受我國幾千年封建文化思想的影響，社會公眾還不具備對預(yù)算監(jiān)督的公民精神，再加上預(yù)算專業(yè)性非常強，系統(tǒng)的建立與完善還需要大量的宣傳工作。首先是法律法規(guī)宣傳。各級政府應(yīng)加強相關(guān)工作人員對新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)工作。新《預(yù)算法》是建立健全政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的統(tǒng)領(lǐng)性法律文件。為了加強各級政府、各部門、各單位負(fù)責(zé)預(yù)算工作的人員對新《預(yù)算法》的全面了解，促進(jìn)政府預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)控系統(tǒng)的進(jìn)一步完善，各級政府應(yīng)加大對于新《預(yù)算法》等法律法規(guī)的宣傳力度。其次是制度宣傳。人大應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，推動做好制度宣傳工作，使相關(guān)工作人員都能全方位地了解并掌握動態(tài)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的規(guī)定，鞏固預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，確保監(jiān)控工作效率突出，影響力顯著?！?/p>