土地三權(quán)分置對水利水電移民安置的影響機(jī)理探析

朱運(yùn)亮，何生兵，翟洪光

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

為了解決傳統(tǒng)農(nóng)地細(xì)碎化帶來的農(nóng)業(yè)低效、土地資源浪費(fèi)的問題[1]，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造發(fā)展條件。1987年1月，《中共中央關(guān)于把農(nóng)村改革引向深入的通知》首次認(rèn)可了農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在修改后的1988年憲法中得到確認(rèn)。20世紀(jì)90年代，各地自發(fā)地探索試點(diǎn)了代耕模式下的“承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”分離，自下而上的實(shí)踐探索為制度改革提供了地方性知識積累。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置。2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》要求“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，逐步形成三權(quán)分置格局”。

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，重新調(diào)整承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體、集體、國家之間的關(guān)系，使得權(quán)利主體增多造成互動對象及互動關(guān)系的多樣化[1]。各利益相關(guān)方之間權(quán)利體系得以重構(gòu)，利益需求更加多元，要求進(jìn)一步明確土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利屬性。

水利水電移民安置是一項(xiàng)在土地制度安排下的實(shí)踐活動，目前的移民安置基于“兩權(quán)分離”下的雙層經(jīng)營體制。面對土地經(jīng)營權(quán)自主流轉(zhuǎn)多年的實(shí)際現(xiàn)狀，移民安置規(guī)劃尚未對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體加以區(qū)分，通常交由承包權(quán)主體自行協(xié)商處理與經(jīng)營權(quán)主體之間的利益糾葛，容易引發(fā)經(jīng)營權(quán)主體的不滿。實(shí)行“三權(quán)分置”后，由于各權(quán)利主體間的權(quán)力譜系得以重構(gòu)，對實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民安置規(guī)劃、安置實(shí)施等具有顯著性影響。依托“三權(quán)分置”權(quán)利體系重構(gòu)框架，分析研究“三權(quán)分置”對水利水電移民安置實(shí)踐的影響，不僅是制度創(chuàng)新自上而下的必然要求，也是地方實(shí)踐自下而上的迫切需求，有助于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與地方實(shí)踐的契合。

2 土地權(quán)利體系的重構(gòu)

土地政策落實(shí)涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整，必須以土地三權(quán)權(quán)能配置明確為前提。尤其是當(dāng)涉及利益關(guān)系調(diào)整時，集體、承包戶、經(jīng)營者完全有可能因?yàn)閷ν恋刂贫取袄盒浴边\(yùn)用而發(fā)生沖突[1]；因此，需要科學(xué)界定三權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利屬性、權(quán)利權(quán)能及相互間的關(guān)系，維護(hù)和保障三權(quán)主體的權(quán)益，確保制度創(chuàng)新的功能發(fā)揮。

2.1 所有權(quán)是絕對權(quán)，具有根本性地位

土地的集體所有權(quán)屬性起源于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化，通過合作化將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制，后來雖歷經(jīng)人民公社制度、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，但土地集體所有權(quán)屬性未發(fā)生改變。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是通過集體組織發(fā)包土地給本集體成員來體現(xiàn)，權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。集體依據(jù)所有權(quán)對承包地可以行使發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用，可以控制和約束其他權(quán)利主體不規(guī)范行為。

當(dāng)集體土地被征收時，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。土地補(bǔ)償費(fèi)是對土地所有權(quán)主體失去土地做出的賠償，根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(承包權(quán)主體)的原則，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。經(jīng)營權(quán)主體對流轉(zhuǎn)土地的用益權(quán)是一種債權(quán)性權(quán)利，不屬于承包經(jīng)營權(quán)喪失的補(bǔ)償權(quán)利人，無權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)。

2.2 承包權(quán)是成員權(quán)，具有身份和資格屬性

農(nóng)村集體土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包經(jīng)營由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地的權(quán)利，依法享有占用、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)利。承包權(quán)獲得的關(guān)鍵在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定，通常有出生、婚姻、收養(yǎng)、政策性遷移等方式，具有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的封閉性、穩(wěn)定性和不可交易性，能夠保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。從承擔(dān)的功能角度分析，承包權(quán)的社會保障功能、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營收益表明其具有一定的物權(quán)特性。然而，所有物權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)都依附于承包權(quán)主體身份，該身份具有長久穩(wěn)定性，因此將其界定為具有身份和資格屬性的成員權(quán)更為適宜。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在承包期內(nèi)，承包戶可以通過交回、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承等方式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的調(diào)整或改變，但不會改變集體所有權(quán)性質(zhì)。

在承包土地被征收時，身份和資格屬性決定了能否獲得補(bǔ)償資格，獲得補(bǔ)償項(xiàng)目類型，根據(jù)承包權(quán)主體是否接受統(tǒng)一安置的區(qū)別，征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)交由所有權(quán)主體或承包權(quán)主體管理和使用。附屬的利益價值特性使得承包權(quán)成為一項(xiàng)稀缺資源。

2.3 經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，具有資產(chǎn)收益屬性

農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)初始由原承包戶自然取得，承包戶通過承包合同取得了土地承包經(jīng)營權(quán)，并依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)?；蛘咂渌绞搅鬓D(zhuǎn)。新型經(jīng)營主體通過簽訂流轉(zhuǎn)合同以契約方式取得經(jīng)營權(quán)，對接承包戶對經(jīng)營權(quán)的階段性轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)市場在配置農(nóng)地資源的作用，具有社會性、有償性、流動性等特點(diǎn)[2]。在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的情況下，經(jīng)營權(quán)主體享有土地使用、收益、抵押、優(yōu)先續(xù)租，以及改良土地，提高土地生產(chǎn)能力的權(quán)利。土地具有生產(chǎn)功能與收益特性，經(jīng)營權(quán)主體進(jìn)行實(shí)際耕種并獲益，具有資產(chǎn)收益屬性的經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，具有開放型、社會性特征，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

當(dāng)流轉(zhuǎn)的集體土地被征收時，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬，若未進(jìn)行約定，則根據(jù)資金和勞力的實(shí)際投入情況判定歸屬。在流轉(zhuǎn)經(jīng)營期間，經(jīng)承包權(quán)主體同意，經(jīng)營權(quán)主體通過增加投入而提高生產(chǎn)能力的，有權(quán)依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償。

3 重構(gòu)權(quán)力體系下的水利水電移民安置

3.1 需進(jìn)一步區(qū)分所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體

在土地制度改革、市場經(jīng)濟(jì)深化的新形勢、新政策背景下，三權(quán)分置后各個權(quán)利主體產(chǎn)權(quán)意識、權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，利益相關(guān)方主體及其需求更加多元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份已無法劃清權(quán)力邊界，要求對產(chǎn)權(quán)身份及權(quán)力邊界進(jìn)行重新劃定。

在“兩權(quán)分離”情況下，可研階段的土地調(diào)查與指標(biāo)分解工作中，通常以最小農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單元，在地方國土部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組干部配合基礎(chǔ)上，由專業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行測量調(diào)查，對個人承包的土地分解到戶，對集體所有的土地分解到最小集體經(jīng)濟(jì)組織。由于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)捆綁在一起，土地調(diào)查對象為所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)兩個主體，尚未區(qū)分承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

實(shí)行“三權(quán)分置”后，土地調(diào)查對象變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三個主體。由于土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體在移民補(bǔ)償安置工作中享有不同的權(quán)益，如若不能清晰界定各自的權(quán)利身份，則可能會引起利益糾葛，給后續(xù)安置規(guī)劃、安置實(shí)施等工作帶來不利影響。因此，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，需要對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體身份進(jìn)行明確區(qū)分。

3.2 頂層政策調(diào)整對移民安置規(guī)劃設(shè)計提出新要求

(1)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置對象資格界定與處理方式需調(diào)整。按照DL/T5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的規(guī)定，生產(chǎn)安置人口以其主要農(nóng)業(yè)收入來源受影響的程度為依據(jù)計算確定。在“兩權(quán)分離”時期，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定承包經(jīng)營權(quán)，將戶口遷出后由于失去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，就自動失去了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，不再享有被認(rèn)定為生產(chǎn)安置人口的資格。實(shí)行“三權(quán)分置”后，根據(jù)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定：“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！痹谕恋爻邪趦?nèi)，承包權(quán)身份實(shí)現(xiàn)“權(quán)隨人走”，不再受戶籍身份的改變而發(fā)生變化。因此，針對將戶口遷到城鎮(zhèn)但未改變土地承包權(quán)關(guān)系的移民，仍有資格被認(rèn)定為生產(chǎn)安置人口。在“兩權(quán)分離”時期，移民生產(chǎn)安置對象是享有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)一體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在“三權(quán)分置”后，移民生產(chǎn)安置處理對象變?yōu)槌邪鼨?quán)主體、經(jīng)營權(quán)主體。從二者的權(quán)利屬性來看，承包權(quán)是一項(xiàng)成員權(quán)，移民安置是對“人”的恢復(fù)處理，具有繼續(xù)成為生產(chǎn)安置人口的資格；經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，移民安置是對“物”的恢復(fù)處理，不具有成為生產(chǎn)安置人口的資格，可以通過資產(chǎn)評估進(jìn)行一次性補(bǔ)償處理，或通過創(chuàng)新設(shè)置“經(jīng)營安置人口補(bǔ)償項(xiàng)目”予以補(bǔ)償處理。

(2)規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在“兩權(quán)分離”時期，從土地承載的功能與農(nóng)民的利益關(guān)系分析，土地功能主要表現(xiàn)為生產(chǎn)功能與社會保障功能。移民安置規(guī)劃目標(biāo)主要根據(jù)移民原有生活水平及收入構(gòu)成，結(jié)合資源開發(fā)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃情況具體分析擬定，主要是對移民生產(chǎn)資料損失的補(bǔ)償，對土地生產(chǎn)功能、社會保障功能的恢復(fù)。規(guī)劃目標(biāo)對象為生產(chǎn)安置人口、搬遷安置人口，對應(yīng)的是承包經(jīng)營權(quán)主體。在“三權(quán)分置”后，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到政策層面的正式認(rèn)可與最大程度發(fā)揮，農(nóng)民將通過流轉(zhuǎn)活動獲得資產(chǎn)性收益，擴(kuò)大了收入來源。建設(shè)征地將造成移民無法繼續(xù)獲得資產(chǎn)性收益，作為生產(chǎn)安置人口的承包權(quán)主體理應(yīng)繼續(xù)納入規(guī)劃目標(biāo)范圍；經(jīng)營權(quán)主體由于建設(shè)征地喪失經(jīng)營收益需要予以補(bǔ)償處理，也應(yīng)納入到規(guī)劃目標(biāo)范圍。因此，三權(quán)分置后，規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，需從恢復(fù)資源配置向恢復(fù)、擴(kuò)大資源收益轉(zhuǎn)變。

(3)推動農(nóng)業(yè)安置從“資源配置安置”調(diào)整升級為“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃安置”。目前，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置主要通過開發(fā)土地、調(diào)整土地或配置土地的方式，將土地直接分配給移民家庭進(jìn)行自主耕種，基本上未開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的社會背景下，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式與社會發(fā)展需求現(xiàn)實(shí)間的矛盾表現(xiàn)為：農(nóng)村移民市民化過程與土地交由誰來經(jīng)營的矛盾，配置土地分散經(jīng)營的方式同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要連片規(guī)模經(jīng)營的矛盾，配置土地分散經(jīng)營的增值空間有限性同移民迫切要求實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的矛盾。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置重在配置生產(chǎn)資源，缺少增加資產(chǎn)性收益方面的規(guī)劃。土地三權(quán)分置積極支持創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織，加快培育新型經(jīng)營主體，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。為突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式的局限性，加快推進(jìn)安置區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、移民市民化發(fā)展，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策支持下，可以探索試行將安置土地采取集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方式進(jìn)行集中規(guī)?；?jīng)營，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置向新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化安置轉(zhuǎn)向，進(jìn)而獲得穩(wěn)定的資產(chǎn)性收益。這將提高生產(chǎn)安置資源的市場配置效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益率，推動農(nóng)業(yè)安置由“資源配置安置”升級為“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃安置”，為創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化復(fù)合安置，增加移民資產(chǎn)性收益創(chuàng)造條件。

(4)提高移民遠(yuǎn)遷安置意愿，有效解決移民遠(yuǎn)遷后線外資源處理的瓶頸制約。隨著水電開發(fā)向上游高山峽谷地區(qū)推進(jìn)，水庫建成后淹沒河谷地帶的耕園地，后備耕地資源十分匱乏，調(diào)劑、開發(fā)或改造耕地難度較大，傳統(tǒng)的后靠農(nóng)業(yè)安置已愈發(fā)不具備條件；為此，提倡進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置、自主安置等遠(yuǎn)遷安置方式。目前，對于移民遠(yuǎn)遷后的線外資源，通常對房屋及附屬設(shè)施進(jìn)行處理，對土地不予征收處理。由于遠(yuǎn)遷后的耕作半徑較遠(yuǎn)、耕作條件不便、成本較高，無法有效解決土地資源如何利用的困境，移民遠(yuǎn)遷安置意愿相對較低。推行三權(quán)分置后，承包權(quán)人作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份資格不受影響，土地承載的社會保障功能通過繼續(xù)享有承包權(quán)來保障；可以通過土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)獲得資產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得政策上的正式認(rèn)可后，遠(yuǎn)遷移民對線外資源如何利用的后顧之憂得以有效解決，可以選擇交通條件、經(jīng)濟(jì)條件、環(huán)境條件等條件更為優(yōu)越的地方進(jìn)行異地安置，有助于打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置的限制，安置途徑進(jìn)一步拓寬，安置滿意度得到進(jìn)一步提高，移民長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展更有保障，并從根本上解決了在傳統(tǒng)移民安置過程中，移民遠(yuǎn)遷后線外資源處理的瓶頸制約困境。

(5)不同權(quán)利主體的權(quán)利意識增強(qiáng)，對土地補(bǔ)償費(fèi)用、生產(chǎn)安置投資平衡等提出新要求?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。從土地補(bǔ)償費(fèi)與補(bǔ)償對象的關(guān)系分析，各地的政策規(guī)范與實(shí)踐做法都各具差異，目前尚未形成“補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目—權(quán)利主體”式邊界清晰的對應(yīng)關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的新型經(jīng)營主體通過資本、技術(shù)、設(shè)備的投入，能夠分享農(nóng)業(yè)規(guī)模種植、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高水平收益，與原有分散經(jīng)營模式形成“收益差”。在征地補(bǔ)償過程中，普通農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體之間所獲補(bǔ)償款的差距可能高達(dá)數(shù)倍，無疑會造成收入差距不斷擴(kuò)大[3]。在兩權(quán)分離時期，面對土地流轉(zhuǎn)情況下的補(bǔ)償款分配問題，經(jīng)驗(yàn)做法通常是交由承包經(jīng)營權(quán)主體與流轉(zhuǎn)對象自行協(xié)商，移民補(bǔ)償安置工作未直接面向?qū)嶋H經(jīng)營主體。在三權(quán)分置后，經(jīng)營權(quán)主體獲得“合法化”身份，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，土地增值收益如何在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體間進(jìn)行分配成為新時期移民安置工作面臨的新挑戰(zhàn)。不同省區(qū)對生產(chǎn)安置投資平衡分析方式各具差異，以四川省為例，四川省大型水利水電工程建設(shè)征地生產(chǎn)安置投資平衡分析是以最小集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行平衡，通常是行政村或村民小組，參與平衡的包括集體所有的耕地及其他農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和，主要用于土地調(diào)劑、生產(chǎn)開發(fā)等工程投資中。除采用逐年貨幣補(bǔ)償、自主安置等方式的，基本不會將土地補(bǔ)償費(fèi)兌付給移民個人[4]。土地三權(quán)分置構(gòu)建出愈發(fā)清晰的產(chǎn)權(quán)格局，為維護(hù)各權(quán)利主體權(quán)益，要求將土地補(bǔ)償費(fèi)平衡單位落實(shí)到最小集體經(jīng)濟(jì)組織；安置補(bǔ)助費(fèi)平衡單位落實(shí)到承包戶，與每戶的承包土地面積掛鉤；經(jīng)營權(quán)主體的收益則不能用來進(jìn)行平衡。

3.3 移民安置實(shí)施

(1)對移民的影響?！叭龣?quán)分置”之后，移民可以放心將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不會影響其成為生產(chǎn)安置人口所享有的權(quán)益，有助于促進(jìn)移民從農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)變，加快“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)放活，線外資源得到妥善處理后，移民可以選擇城鎮(zhèn)化安置、自主安置等多種安置方式，安置意愿進(jìn)一步提高，維護(hù)和保障了移民權(quán)益。

(2)對地方政府的影響。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化安置等安置方式創(chuàng)造了條件，有助于改善移民安置效果，移民安置難度將會有所減小。與此同時，可能會新增諸如調(diào)查人口如何界定區(qū)分、補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用如何分配等問題，工作內(nèi)容更復(fù)雜，需要銜接土地政策與移民政策，兼顧平衡所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、經(jīng)營權(quán)主體等各利益相關(guān)方的利益，在暫未獲得政策規(guī)范供給支持的情況下，實(shí)際操作難度較大。從工作組織上看，土地三權(quán)分置后的移民安置工作，對各級國土、移民部門間相互協(xié)作的要求更高，工作組織協(xié)調(diào)難度大。

(3)對項(xiàng)目法人的影響。由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將會新增資產(chǎn)性收益，移民安置需要對土地的資產(chǎn)性收益功能進(jìn)行補(bǔ)償，可能會在一定程度上增加項(xiàng)目法人的資金壓力。同時，農(nóng)業(yè)安置的土地統(tǒng)一采取經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，可以在一定程度上減少土地開發(fā)整理、種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃等工作，移民安置工作的實(shí)施進(jìn)度將會有所加快，有助于工程施工進(jìn)度安排。

4 水利水電移民安置的適應(yīng)策略

4.1 移民資格界定從集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份向產(chǎn)權(quán)身份轉(zhuǎn)變

在推行三權(quán)分置后，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體在建設(shè)征地移民安置中分別享有不同的權(quán)益。為清晰界定各個權(quán)利主體的權(quán)益邊界，維護(hù)保障其合法權(quán)益，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段需要對各個權(quán)利主體身份進(jìn)行明確區(qū)分，并依據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證分權(quán)利主體進(jìn)行分類登記，確立各個權(quán)利主體的產(chǎn)權(quán)身份，從而為后續(xù)安置方式選擇、安置方案擬定、安置實(shí)施等工作中潛在的利益糾葛劃清權(quán)利邊界。

土地三權(quán)分置要求不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，水利水電建設(shè)征地生產(chǎn)安置人口對接、認(rèn)定需對戶籍身份加以區(qū)分，對于戶口雖遷出但土地承包權(quán)關(guān)系未改變的農(nóng)戶，仍有資格成為生產(chǎn)安置對象。因此，建議在戶籍身份基礎(chǔ)上，結(jié)合承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)身份界定生產(chǎn)安置人口資格。

4.2 規(guī)劃設(shè)計創(chuàng)新與新政策、新形勢、新要求的有機(jī)銜接

(1)移民安置目標(biāo)，從恢復(fù)資源配置向增加資產(chǎn)性收益方向優(yōu)化升級，共享社會發(fā)展紅利。近年來，黨的十八大、十九大報告等從國家層面提出了土地制度改革的總體思路，要求“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”；“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”；“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”?？傮w來說，土地政策改革集中于推進(jìn)征地制度改革、完善產(chǎn)權(quán)制度改革等方面，對增加農(nóng)民資產(chǎn)性收益提出了新要求。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為增加農(nóng)民資產(chǎn)性收益創(chuàng)造了條件，土地征收造成移民的資產(chǎn)性收益來源中斷，移民安置需要予以恢復(fù)。對此，生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)擬定要考慮不同地區(qū)、不同條件地塊的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格差異，并考慮與接安地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃相銜接。同時，移民安置規(guī)劃目標(biāo)要與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相銜接，要符合全面實(shí)現(xiàn)小康社會，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的總體要求。從目前恢復(fù)移民生產(chǎn)生活資料，恢復(fù)或超過搬遷前的原有水平；全面向擴(kuò)大移民資產(chǎn)性收益，實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展紅利共享轉(zhuǎn)變。

(2)移民安置理念從“以人為對象”向“以權(quán)利主體為對象”轉(zhuǎn)變，從“恢復(fù)資源生產(chǎn)功能”向“恢復(fù)、擴(kuò)大資產(chǎn)增值功能”轉(zhuǎn)變，“以人為對象”的安置思路重視土地所有權(quán)平均化的安置[5]。隨著土地制度改革越來越強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)屬性，保障權(quán)利主體利益，要求移民安置“以權(quán)利主體為對象”，其思路表現(xiàn)為以權(quán)利主體為單位量化資源征收數(shù)量，界定享受移民補(bǔ)償安置的權(quán)利邊界，恢復(fù)各自享有資源的功能與收益。隨著《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的先后頒布實(shí)施，農(nóng)村土地確權(quán)工作的全面展開，國家越來越重視產(chǎn)權(quán)保護(hù)，土地正在從資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，從資源的生產(chǎn)功能向資產(chǎn)的保值增值功能轉(zhuǎn)變。對此，移民安置理念也應(yīng)從恢復(fù)土地資源的生產(chǎn)功能，逐步向恢復(fù)、擴(kuò)大土地用益物權(quán)的資產(chǎn)性收益功能轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值。

(3)創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化安置，構(gòu)建兼顧保障和發(fā)展的復(fù)合安置方式。放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵新型經(jīng)營主體帶來資金、技術(shù)、要素，為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)安置方式提供了適宜契機(jī)。面對增加資產(chǎn)性收益的規(guī)劃目標(biāo)，農(nóng)業(yè)安置應(yīng)從現(xiàn)有的資源配置安置逐步向產(chǎn)業(yè)規(guī)劃安置調(diào)整升級；同時，移民可以將配置的分散式土地通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，集中到產(chǎn)業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)基地等統(tǒng)一經(jīng)營，獲得流轉(zhuǎn)帶來的資產(chǎn)性收益；此外，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解放了移民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動力可從事其他第二、三產(chǎn)業(yè)，增加獲得其他收入來源的機(jī)會。新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化安置將成為一種復(fù)合安置方式，既能保障移民獲得生產(chǎn)資源，又能為提供更多發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造條件，有助于促進(jìn)移民生產(chǎn)生活可持續(xù)發(fā)展。

(4)構(gòu)建邊界清晰的“補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目—權(quán)利主體”式補(bǔ)償補(bǔ)助體系。各項(xiàng)政策規(guī)范與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目與權(quán)利主體之間總體上存在這樣一種交叉對應(yīng)關(guān)系：土地補(bǔ)償費(fèi)是對所有權(quán)主體的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)用于對承包經(jīng)營權(quán)主體的補(bǔ)償安置，附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是對經(jīng)營權(quán)主體的補(bǔ)償。建議結(jié)合土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)、政策規(guī)范，對“補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目—權(quán)利主體”之間的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)一步細(xì)化，并進(jìn)一步重新構(gòu)建移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助體系，使得與三權(quán)體系相對應(yīng)契合。

4.3 將“三權(quán)分置”納入法律范疇

目前，“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)尚屬于政策范疇，尚無明確的法律地位，對二者權(quán)利屬性、權(quán)能范圍及權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確且合理的界定應(yīng)當(dāng)納入到《農(nóng)村土地承包法》等法律范疇之中。

作為一項(xiàng)正在探索試行的土地管理新政策，與移民安置工作息息相關(guān)，現(xiàn)行的移民安置法規(guī)政策、規(guī)范條例、實(shí)踐做法等都要與“三權(quán)分置”下的新要求進(jìn)行匹配，移民、地方政府、項(xiàng)目法人等各相關(guān)方對新政策的認(rèn)識理解都需要一定時間，短期內(nèi)在認(rèn)知、實(shí)踐層面都有可能存在一定偏差。因此，需要做好新政策及其對移民安置工作影響的宣講和工作督導(dǎo)，確保移民安置工作有序推進(jìn)。

“三權(quán)分置”是一項(xiàng)涉及土地制度、管理制度、物權(quán)法等各項(xiàng)法規(guī)的新政策，對移民安置工作提出了新要求，需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃，建立完善的實(shí)施組織管理體制，以最大限度降低工作組織協(xié)調(diào)難度。建議在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，理清明確有關(guān)部門、項(xiàng)目法人等的職責(zé)分工。

5 結(jié) 語

土地三權(quán)分置構(gòu)建的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新格局逐漸清晰，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識逐步增強(qiáng)，將放活的土地經(jīng)營權(quán)推向市場后，為農(nóng)民帶來更多資產(chǎn)性收益。水利水電工程移民安置圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、土地生產(chǎn)功能與社會保障功能開展補(bǔ)償安置工作，無法與新形勢下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)身份、土地資產(chǎn)性收益功能的新要求相契合，要求在移民安置工作中重新調(diào)整、清晰界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)利屬性，明確相互間的權(quán)利關(guān)系。為使水利水電工程移民安置與土地三權(quán)分置達(dá)成契合，需要政策、實(shí)踐層面進(jìn)行突破創(chuàng)新。鑒于移民安置工作涉及利益相關(guān)方多，本文擬定的論述視角相對宏觀，暫無法窮盡各權(quán)利主體間潛在的利益博弈點(diǎn)，也未對三權(quán)分置對移民安置影響的細(xì)節(jié)問題展開闡述。隨著農(nóng)村土地制度與產(chǎn)權(quán)制度改革的有序推進(jìn)，權(quán)利譜系將會更加明晰，對水利水電工程移民安置的具體要求伴隨移民安置實(shí)踐浮出“水面”，這都將是筆者下一步研究的落腳點(diǎn)。