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    論社會(huì)治理新格局站位下的人民調(diào)解制度建設(shè)方略*

    2018-03-28 06:36:23李瑞昌
    關(guān)鍵詞:調(diào)解員糾紛矛盾

    李瑞昌

    (復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

    一、問題提出

    自1995以來,我國(guó)法院受理的一審民事案件數(shù)急劇上升(1995年約400萬件,2015年約800萬件),已經(jīng)接近于人民調(diào)解糾紛案件數(shù)(1995年約600萬件,2002年約300萬件,2015年約900萬件),法院不堪重負(fù)。與此同時(shí),自2002年以來上升的人民調(diào)解案件數(shù)在2015年后又呈現(xiàn)出回落的勢(shì)頭,人民調(diào)解組織解決矛盾糾紛的案件數(shù)下降。通過對(duì)“一漲一落”的兩勢(shì)頭比較,發(fā)現(xiàn)兩個(gè)基本趨勢(shì):一是法院的“訴累”現(xiàn)象嚴(yán)重,二是矛盾糾紛化解在基層的設(shè)想落空了。之所以可以作出上述判斷,一是因?yàn)槲覈?guó)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的數(shù)量數(shù)倍于法院組織及法官,應(yīng)可以承擔(dān)更多社會(huì)矛盾糾紛案;二是我國(guó)長(zhǎng)期形成的“息訴文化”并不鼓勵(lì)人們采用訴訟方式解決矛盾糾紛,更愿意支持人們采用人民調(diào)解方式定紛止?fàn)?。因此,法院受理民事案件?shù)上漲和人民調(diào)解案件數(shù)回落間接地表明了我國(guó)社會(huì)正在發(fā)生巨變,社會(huì)治理面臨著新形勢(shì)。

    從短期來看,人民法院受理一審民事案件數(shù)上漲和人民調(diào)解案件數(shù)下落可能出現(xiàn)兩種不利后果:一是不利于以審判為中心的訴訟制度的建成和成熟,盡管法院受理的一審民事案件數(shù)通過訴訟調(diào)解予以解決了,但一審民事訴訟案件數(shù)過多,耗費(fèi)法官大量精力和占據(jù)法院不少人力,不便于法院法官將注意力集中于案件審判;二是不利于矛盾糾紛化解制度依序運(yùn)行,根據(jù)我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛解決的 “(協(xié)商)自治——調(diào)解——裁決”方式遞進(jìn)安排,大量矛盾糾紛應(yīng)該通過自治和調(diào)解方式化解,而非通過法院裁決。因此,如果不能通過調(diào)解化解民事糾紛,那么,不僅法院“訴累”現(xiàn)象無法緩解,社會(huì)自治文化也將遭遇巨大沖擊。

    為了緩解法院“訴累”現(xiàn)象和避免經(jīng)年歷久的息訴文化傳統(tǒng)失落,營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍,政府需要引導(dǎo)民事糾紛當(dāng)事人選擇自治或調(diào)解方式解決糾紛,打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局。[1]49因此,本文提出的實(shí)踐問題是“如何讓民事糾紛當(dāng)事人更愿意選擇人民調(diào)解方式化解矛盾糾紛?”解答這個(gè)問題的關(guān)鍵是要理順人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解之間的關(guān)系,通過制度調(diào)整影響個(gè)體行為選擇。于是,也就需要在理論上回答“調(diào)整制度是如何影響個(gè)體行為選擇的?”這個(gè)重要理論問題。然而,要回答上述實(shí)踐問題及其背后的理論問題,就必須探索人民選擇訴訟而非人民調(diào)解的原因,并據(jù)此調(diào)整制度,助推當(dāng)事人選擇人民調(diào)解而非訴訟方式解決矛盾糾紛。

    二、理論模型構(gòu)建:個(gè)體選擇的制度情景

    制度是什么?根據(jù)制度主義理論的觀點(diǎn),制度可以被認(rèn)為是理念、規(guī)則和組織的合成[2]9,即制度是組織按照一定理念指導(dǎo)下的若干規(guī)則運(yùn)行以及形成的各種關(guān)系。因此,制度調(diào)整應(yīng)該包括三個(gè)部分:調(diào)整理念、調(diào)整規(guī)則和調(diào)整組織。制度調(diào)整的目的是改變組織內(nèi)部關(guān)系以及組織與環(huán)境之間的關(guān)系。對(duì)社會(huì)個(gè)體而言,個(gè)人的選擇都是在由制度構(gòu)成的情景下進(jìn)行的,而且制度直接決定了個(gè)體選擇的范圍。于是,制度不僅確定了個(gè)體選擇的情景,而且決定了個(gè)體選擇的行為。因此,一旦制度的理念變化、規(guī)則調(diào)整和組織變革,都會(huì)影響個(gè)人的行為選擇。

    不同類型的制度有不同功能區(qū)分,作用于人的行為的機(jī)制也就不同。例如,正式制度是通過公開的力量作用于個(gè)人行為選擇,人們會(huì)根據(jù)正式制度所確定的獎(jiǎng)懲措施調(diào)整自己的行為選擇,避免懲罰,獲得獎(jiǎng)勵(lì);而非正式制度則是通過隱蔽的力量作用于個(gè)人行為選擇,人們會(huì)依據(jù)自己對(duì)非正式制度所隱藏的聲譽(yù)、信任等影響力調(diào)整自己的行為選擇,避免人際關(guān)系惡化,贏得社會(huì)地位。又如,政治制度是通過權(quán)力機(jī)制作用于個(gè)體的,而經(jīng)濟(jì)制度則是借助市場(chǎng)機(jī)制影響個(gè)體行為選擇的。因此,制度類型不同的實(shí)質(zhì)是制度作用于個(gè)體行為選擇的機(jī)制不同。

    作為情景的社會(huì)制度是否存在一個(gè)共同的機(jī)制影響個(gè)體的行為選擇呢?有,那就是知識(shí)機(jī)制。人類學(xué)家克利福德·吉爾茲提出了地方知識(shí),用來指那些深植于地方文化情景中未被理性化和條理化的知識(shí),是一種社會(huì)觀念的反映。[3]18這些知識(shí)是影響當(dāng)?shù)厝嗽谏詈凸ぷ髦薪鉀Q問題的一種機(jī)制。另一位政治學(xué)家和人類學(xué)家詹姆斯·C.斯科特提出實(shí)踐知識(shí),指那些在日常生活中形成的用來解決實(shí)際問題的實(shí)踐技能。[4]425于是,國(guó)家重大項(xiàng)目在地方實(shí)施過程中因遭遇實(shí)踐知識(shí)沖突而失敗。與地方知識(shí)相對(duì)的是國(guó)家知識(shí),如法律法規(guī)、公共政策和科學(xué)專業(yè)知識(shí)等。地方知識(shí)和國(guó)家知識(shí)成為人們?nèi)粘I钚袆?dòng)的基礎(chǔ)。

    在一個(gè)法治社會(huì)和公民權(quán)利張顯的世界中,國(guó)家知識(shí)成為顯性知識(shí),直接決定了人們的日常行動(dòng)。因此,當(dāng)一個(gè)人遭遇矛盾糾紛時(shí),在國(guó)家法律法規(guī)和政策知識(shí)的指引下,個(gè)體選擇糾紛方式的影響因素包括:權(quán)利邊界、專業(yè)機(jī)理和綜合接受度。權(quán)利邊界是指當(dāng)事人知曉自己的選擇范圍,專業(yè)機(jī)理是指理解選擇原因,綜合接受度是指當(dāng)事人能夠平衡選擇各種結(jié)果。權(quán)利邊界是由法律確定的,在具體的社會(huì)矛盾糾紛案件中,當(dāng)事人的權(quán)利邊界往往由法律專業(yè)人才(律師或法官)幫助解析和界定。社會(huì)事務(wù)的專業(yè)機(jī)理是由公共政策予以明確的,在具體的社會(huì)矛盾糾紛案件中專業(yè)機(jī)理則是由專業(yè)行政部門所承擔(dān)。因此,權(quán)利邊界告知了矛盾糾紛當(dāng)事人的權(quán)利選擇范圍,而專業(yè)機(jī)理厘清案件事實(shí)的來龍去脈和因果關(guān)系。當(dāng)事人在明確自己權(quán)利邊界以及案件事實(shí)的專業(yè)機(jī)理之后會(huì)綜合權(quán)衡,作出最有利于自己的選擇,這就是綜合接受度。

    目前,我國(guó)人民內(nèi)部矛盾糾紛化解的組織主要有三類:人民法院、人民政府的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)自治組織。每樁矛盾糾紛案件的處理者是這些組織的人,如人民法院中的法官、人民政府中的行政人員和社會(huì)自治組織中的志愿者。他們是不同類型知識(shí)的攜帶者,法官精通法律知識(shí),行政人員嫻熟于專業(yè)知識(shí),而社會(huì)自治組織中的志愿者通達(dá)于當(dāng)?shù)厝饲槭拦实膶?shí)踐知識(shí)。法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)市場(chǎng)被劃定為國(guó)家知識(shí)范疇,而地方人情世故的實(shí)踐知識(shí)是典型的地方知識(shí)。法律知識(shí)、專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐知識(shí)分別通過法官、行政人員和解決糾紛的志愿者傳播影響矛盾糾紛當(dāng)事人,影響他們選擇不同的糾紛解決方式。于是,矛盾糾紛解決組織通過知識(shí)機(jī)制影響矛盾糾紛當(dāng)事人的選擇(見圖1)。

    三、中國(guó)調(diào)解制度運(yùn)行中的知識(shí)機(jī)制

    所謂調(diào)解,就是在第三方主持下,矛盾糾紛當(dāng)事人形成共識(shí)和達(dá)成解決問題方案的方式。關(guān)于調(diào)解,需要消除兩個(gè)誤解:一是調(diào)解只是化解矛盾糾紛的方式之一,并不是唯一的方式。這并不是要求人們必須選擇的調(diào)解方式,只是引導(dǎo)人們盡可能選擇的調(diào)解方式。因?yàn)樵诮鉀Q社會(huì)矛盾糾紛時(shí),不同的組織都可能在部分環(huán)節(jié)或全部過程中使用調(diào)解方式。二是人民調(diào)解只是調(diào)解的方式之一,而非調(diào)解方式的全部。根據(jù)主持調(diào)解的組織不同,我國(guó)調(diào)解制度總體可以劃分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解。人民調(diào)解由人民調(diào)解組織主持,是從事調(diào)解的專項(xiàng)工作組織。行政調(diào)解由行政機(jī)關(guān)主持,是行政職能部門依據(jù)自身職能受理相關(guān)行政復(fù)議或行政爭(zhēng)議案件并作出調(diào)解或裁決。訴訟調(diào)解是人民法院對(duì)受理的民事案件或輕微刑事案件審理之后判決之前,作為第三方依法調(diào)解原被告訴求,達(dá)成相互認(rèn)可的協(xié)議。

    從嚴(yán)格制度定義上看,我國(guó)目前只有人民調(diào)解方式建立了完整的人民調(diào)解制度。2010年出臺(tái)的《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解組織、人民調(diào)解規(guī)則和人民調(diào)解理念。行政調(diào)解方式和司法調(diào)解方式并未形成嚴(yán)格的調(diào)解制度。人民調(diào)解組織是專門從事調(diào)解工作、以調(diào)解作為主要工作職責(zé)的組織。人民調(diào)解制度也是由國(guó)家法律確定的社會(huì)制度。[5]534

    從三種調(diào)解方式的公信力來看,人民調(diào)解的公信力源自人民調(diào)解員所積累的經(jīng)驗(yàn)和威信,即實(shí)踐知識(shí)。人民調(diào)解員依托自身積累的生活經(jīng)驗(yàn)以及在人民群眾中樹立的威信幫助糾紛當(dāng)事人解惑紓困,從而在糾紛當(dāng)事人之間達(dá)成合情合理的和解。行政裁決和司法訴訟的公信力源自主持組織負(fù)載的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。在行政裁決過程中,行政人員因長(zhǎng)期從事專業(yè)管理活動(dòng),積累了大量的專業(yè)知識(shí),從而能夠?qū)γ芗m紛進(jìn)行專業(yè)性機(jī)理解析,判斷真?zhèn)?。而在法院審判過程中,法官和律師深諳法律條文,長(zhǎng)于析法明理,善于將法條與案件事實(shí)契合起來,從而作出公平、公正的審判。

    從三種調(diào)解方式的依據(jù)來看,社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解所運(yùn)用的依據(jù)無非是“情理法”。所謂的“情”是人情,即人的所有情感;所謂的“道”是道理,即事物本身所隱含的專業(yè)機(jī)理;所謂的“法”是法律,即由統(tǒng)治者所確立的法律規(guī)則。因此,人民調(diào)解是以情感人,行政調(diào)解是以理服人,而訴訟調(diào)解則是依法安人。所謂以情感人是指作為第三方的人民調(diào)解組織借助人情世故勸說矛盾糾紛當(dāng)事人相互體諒、相互禮讓,從而化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛。所謂以理服人則是指作為第三方的行政組織通過向矛盾糾紛當(dāng)事人明事透理、還原事實(shí),從而形成共識(shí)性方案。所謂依法安人是指作為第三方的法官通過對(duì)糾紛當(dāng)事人講清法理、明確事理,讓糾紛當(dāng)事人明白自己的權(quán)利界限,同時(shí)借助司法權(quán)威告知調(diào)解協(xié)議的可落實(shí)性,讓糾紛當(dāng)事人安下心來,接受某種結(jié)果。

    因此,因不同組織使用的調(diào)解方式,從而形成了事實(shí)上的三種調(diào)解制度,即人民調(diào)解制度、行政調(diào)解制度和司法調(diào)解制度。三種調(diào)解制度的差別在于調(diào)解過程中運(yùn)用的知識(shí)差異:人民調(diào)解多運(yùn)用社會(huì)知識(shí),以情感人;行政調(diào)解更偏向于用專業(yè)知識(shí),以理服人;司法調(diào)解傾斜于適用法律,依法曉人。于是,實(shí)踐中形成了個(gè)體選擇“司法訴訟、行政裁決和人民調(diào)解”的調(diào)解制度情景,即矛盾糾紛當(dāng)事人可以上法院或找政府或?qū)で笕嗣裾{(diào)解員解決矛盾糾紛。在法治社會(huì)中,人民之所以愿意選擇其中一種調(diào)解方式,其根本原因在于它們作用于矛盾糾紛解決的知識(shí)機(jī)制不同(見圖2)。

    那么,矛盾糾紛當(dāng)事人選擇上法院打官司的司法訴訟方式來解決糾紛,是否僅僅因?yàn)榉ü偕朴梅芍R(shí)呢?答案是未必,因?yàn)榉ㄔ翰粌H具有調(diào)解職能而且擁有審判職能。從解決矛盾糾紛的“自治、調(diào)解、裁決”三種方法的歸屬來看,不同矛盾糾紛化解組織有使用這三種不同方法的權(quán)力。人民調(diào)解組織只有調(diào)解功能,而行政機(jī)關(guān)和人民法院兼具調(diào)解和裁決兩項(xiàng)功能。人民調(diào)解失敗后可以繼續(xù)申請(qǐng)行政裁決或訴訟審判,因此,矛盾糾紛當(dāng)事人選擇行政裁決和司法訴訟往往具有“一石二鳥”的效果。

    但是,矛盾糾紛當(dāng)事人選擇行政裁決和司法訴訟也有弊端,具體表現(xiàn)為:一是這兩種方式解決糾紛過程耗時(shí)長(zhǎng),時(shí)間成本高;二是這兩種方式的結(jié)果傷害大,隱性成本高。由于這兩種方式受理案件數(shù)量多且審理程序復(fù)雜,糾紛當(dāng)事人可能要付出巨大的等待成本和精力,同時(shí),這兩種方式均不符合中國(guó)人所言的“撕破臉皮”的底線思維,一旦“告官”(無論是行政官員還是法官出面處理),也就意味著當(dāng)事人之間的關(guān)系徹底破裂,留下長(zhǎng)久隱患,“和氣生財(cái)”“遠(yuǎn)親不如近鄰”“一日夫妻百日恩”“兄弟姊妹血緣親情”和“父母子女恩情”等中國(guó)社會(huì)獨(dú)特的情感訴求就會(huì)遭遇沖擊。

    四、加強(qiáng)人民調(diào)解制度建設(shè)的方略

    引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人優(yōu)先選擇人民調(diào)解方式而非司法訴訟的途徑,不僅是緩解“訴累”現(xiàn)象的重要途徑,而且是營(yíng)造和諧社會(huì)的重要方式,更是打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局的基本方略。那么,如何影響糾紛當(dāng)事人選擇人民調(diào)解而非司法訴訟呢?尤其是在一個(gè)信奉法治的社會(huì),人們的訴訟興致正在高漲,要如何引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人通過人民調(diào)解的方式化解矛盾糾紛呢?

    要回答上述問題,首先必須明白人們?yōu)楹芜x擇司法訴訟而非人民調(diào)解的原因。除了選擇訴訟具有“一石二鳥”的效果之外,更重要的是,人們對(duì)法律的信任上升。人們?cè)絹碓叫湃畏?、相信法治,其?shí)是好事,并非壞事。因?yàn)榉ㄖ问悄壳鞍l(fā)現(xiàn)最為穩(wěn)定的治理模式,是社會(huì)成本最低的治理模式。因此,引導(dǎo)全社會(huì)相信法治,遵守法律和恪守責(zé)任,是建設(shè)美好社會(huì)的基本之路。

    進(jìn)一步講,糾紛當(dāng)事人之所以頂著時(shí)間成本和精力成本選擇司法訴訟,其基本的動(dòng)因是相信法律和追求自己權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋谒痉ㄔV訟中法官和律師攜帶著法律知識(shí),可以幫助當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利。事實(shí)上,任何知識(shí)都是由調(diào)解者所攜帶的。如法律知識(shí)時(shí)常被法官和律師所運(yùn)用,專業(yè)知識(shí)則由職能部門行政人員所掌控,而實(shí)踐知識(shí)由基層經(jīng)驗(yàn)豐富的人民調(diào)解員所攜帶。因此,要讓矛盾糾紛當(dāng)事人選擇人民調(diào)解而非走司法訴訟途徑的關(guān)鍵措施,就是改善人民調(diào)解員的知識(shí)結(jié)構(gòu)或者人員構(gòu)成。由于我國(guó)人民調(diào)解員都是兼職而非專職,因此,人民調(diào)解員多由社會(huì)賢達(dá)或離退休人員擔(dān)任,未接受過專業(yè)的法律知識(shí)訓(xùn)練,且他們年齡較大難以再次接受系統(tǒng)的法律知識(shí)訓(xùn)練。

    因此,本文認(rèn)為,采取“調(diào)整人民調(diào)解制度影響當(dāng)事人更加偏好、支持選擇人民調(diào)解方式解決糾紛” 的線路,加強(qiáng)社區(qū)人民調(diào)解組織建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基礎(chǔ)下移,充分發(fā)揮人民調(diào)解組織在社會(huì)矛盾糾紛化解和預(yù)防中的作用,引導(dǎo)矛盾糾紛當(dāng)事人相信人民調(diào)解、依靠社會(huì)自治和弘揚(yáng)人性善良。調(diào)整人民調(diào)解委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu),以此改變?nèi)嗣裾{(diào)解委員會(huì)內(nèi)部的知識(shí)結(jié)構(gòu),從而滿足當(dāng)事人一次性獲取案件所有知識(shí)的需要,最終引導(dǎo)當(dāng)事人更愿意選擇人民調(diào)解方式解決矛盾糾紛。同時(shí),鑒于下述事實(shí):人民調(diào)解化解矛盾糾紛是免費(fèi)的,并無贏利可言,且其行政經(jīng)費(fèi)由政府劃撥,招聘懂法律的人才的難度很大。因此,要調(diào)整人民調(diào)解委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu),要緩解“訴累”現(xiàn)象,要促進(jìn)人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展,還必須分步實(shí)施以下方略,逐步完善人民調(diào)解制度的運(yùn)行機(jī)制。

    首先,增派法官指導(dǎo)、參與人民調(diào)解工作,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織調(diào)整,增加法律知識(shí)供給,從而破解人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)不夠以及糾紛當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解員缺乏信任感的難題。

    其次,購(gòu)買律師法律服務(wù),邀請(qǐng)律師參與人民調(diào)解工作,繼續(xù)調(diào)整人民調(diào)解組織,增加法律知識(shí)供給,不僅可以解決人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)問題,而且可以解決人民調(diào)解中缺乏律師辯護(hù)和適用法律解釋不足的問題。

    再次,按照糾紛所涉及的行政部門主管業(yè)務(wù),邀請(qǐng)關(guān)涉部門的行政人員參與人民調(diào)解組織之中,實(shí)現(xiàn)專業(yè)知識(shí)供給。法律是確定人民權(quán)利邊界的規(guī)則,政策則能告知人民選擇的理由,因此,行政人員加入人民調(diào)解員兼職行列,有利于矛盾糾紛當(dāng)事人更清楚地知曉自己選擇的專業(yè)理由。

    最后,將人民調(diào)解設(shè)置為法院受理部分民事糾紛案件的前置程序,實(shí)施“先調(diào)解后訴訟”的定紛止?fàn)幠J健Mㄟ^調(diào)整矛盾糾紛化解的規(guī)則,實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛當(dāng)事人分流。因?yàn)橐獪p弱法院和行政機(jī)關(guān)具有調(diào)解和裁決的雙重功能,就必須要將人民調(diào)解設(shè)置為法院受理部分民事糾紛案件的前置程序,只有如此,才能讓大量矛盾糾紛化解在基層,降低社會(huì)成本。

    總體而言,要減緩人民法院的“訴累”現(xiàn)象,就需要在打造社會(huì)治理新格局的站位上,加強(qiáng)人民調(diào)解制度建設(shè),充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的前哨功能,逐步減少訴訟調(diào)解、行政調(diào)解活動(dòng),督促法院專注于審判本職,督促政府致力于服務(wù)本分,從而營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)氛圍。

    具體而言,可以先調(diào)整人民調(diào)解組織的成員結(jié)構(gòu),再調(diào)整矛盾糾紛解決方式選擇的先后規(guī)則,從而最終影響當(dāng)事人優(yōu)先選擇人民調(diào)解方式定紛止?fàn)?。?jiǎn)而言之,調(diào)整組織——調(diào)整規(guī)則——改變個(gè)體行為選擇。理論上,可以得出以下基本結(jié)論:一是調(diào)解制度是通過知識(shí)機(jī)制影響個(gè)體選擇糾紛解決方式的;二是完善人民調(diào)解制度可以先從調(diào)整組織構(gòu)成開始,再調(diào)整規(guī)則,無須直接變革理念。至于人民調(diào)解制度還有其他機(jī)制影響個(gè)體選擇糾紛解決方式等問題,本文認(rèn)為仍需要后續(xù)研究和討論。

    [1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017.

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    [5]強(qiáng)世功.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性: 中國(guó)調(diào)解制度研究[M].北京:中國(guó)法制出版社,2001.

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