我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策

PPP (Public-Private Partnership)，即公私合作伙伴關(guān)系。當(dāng)前，在國際層面上對PPP模式還未形成統(tǒng)一的定義，每個國家都有所不同。在我國，財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)經(jīng)[2014]76號)中給出了PPP模式的定義，即政府部門與社會資本就建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)項(xiàng)目達(dá)成一種長期合作關(guān)系。隨著社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，PPP模式將會迎來新一輪的發(fā)展浪潮。

一、我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀

自2014年以來，PPP在我國的市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)境治理等諸多領(lǐng)域得到應(yīng)用。財(cái)政部通過建立全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫，實(shí)現(xiàn)線上動態(tài)監(jiān)管和信息數(shù)據(jù)多元分享。我國PPP模式發(fā)展上還表現(xiàn)出如下特征：1.整體發(fā)展規(guī)模不斷拓展且落地速度快、落地投資高。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年上半年，我國入庫項(xiàng)目和示范項(xiàng)目分別為13554個和700個，總投資額為16.4億元和1.7億元，相較于2016年全國入庫項(xiàng)目和示范項(xiàng)目落地率都有所提升[1]。2.地域發(fā)展失衡。主要表現(xiàn)為東部地區(qū)項(xiàng)目落地情況較好，而西部地區(qū)需求量大。3.行業(yè)發(fā)展失衡。主要表現(xiàn)為市政工程等仍然是發(fā)展主流，而對綠色環(huán)保項(xiàng)目的重視度還有待提升。4.財(cái)政資金參與度較高。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年上半年，可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)以及使用者付費(fèi)分別占入庫項(xiàng)目總數(shù)的29.2%、34.4%和36.4%，占落地項(xiàng)目的比重分別為34.4%、42.9%和22.7%。由數(shù)據(jù)可見，可行性缺口補(bǔ)助與政府付費(fèi)類的項(xiàng)目資金比重上升，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目資金比重減少[2]。

二、我國PPP模式發(fā)展中的問題

就當(dāng)前我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然存在以下問題：1.對PPP模式存在認(rèn)知誤區(qū)。一些地方政府單純認(rèn)為PPP模式就是一種新型融資模式和投資刺激工具，忽略了其具備的社會融資效應(yīng)，進(jìn)而在實(shí)際運(yùn)用時(shí)不能充分發(fā)揮其價(jià)值。2.缺乏完善的法律體系支撐。PPP模式在我國現(xiàn)已處于高速推廣和發(fā)展階段，但針對PPP項(xiàng)目管理的配套法律法規(guī)卻呈現(xiàn)出滯后狀態(tài)，如政府與社會資本方的權(quán)利義務(wù)邊界、在項(xiàng)目具體實(shí)施時(shí)雙方應(yīng)各自承擔(dān)的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)等都缺乏科學(xué)、明確的界定。3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺乏科學(xué)性。每個PPP項(xiàng)目從最初設(shè)計(jì)到具體實(shí)施再到最后的運(yùn)行管理，每個環(huán)節(jié)都潛在各種風(fēng)險(xiǎn)問題，如政策變更風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)等。加之我國經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，這就意味著PPP項(xiàng)目將會面臨更加復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問題。但在實(shí)際項(xiàng)目中很多時(shí)候雙方都未充分認(rèn)識和論證項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題，在合同中也未能十分明確各自的責(zé)任義務(wù)，甚至有的地方政府還撇清責(zé)任，將項(xiàng)目全權(quán)交由社會資本方。這種不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制很容易增加項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。4.專業(yè)性有待提高。PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定了其在實(shí)施過程中將會面臨很多不確定性因素，故項(xiàng)目參與雙方必須具備較強(qiáng)的專業(yè)性，政府也要選擇專業(yè)管理強(qiáng)和控制能力好的合作方。但事實(shí)上一些地方政府把 PPP 模式當(dāng)作是融資平臺的替代品，并未真正了解PPP項(xiàng)目的理念、流程、各種模式等，在專業(yè)性方面還相距甚遠(yuǎn)。5.其他需要改進(jìn)的不足之處。PPP項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中政府應(yīng)做好參與者和監(jiān)督者的工作，而不是隨意干預(yù)，但事實(shí)上有的地方政府仍存在越位的行為，又做“運(yùn)動員”，又做“裁判員”，直接影響了市場在資源配置中的作用，也對項(xiàng)目整體質(zhì)量造成了一定影響。

三、我國PPP模式發(fā)展的對策

(一)積極轉(zhuǎn)變思想觀念

地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念，積極學(xué)習(xí)PPP模式相關(guān)理念和知識，轉(zhuǎn)變對PPP模式的認(rèn)知偏差，充分重視PPP模式的社會融資效應(yīng)。實(shí)際上，PPP模式能夠成功，關(guān)鍵還要看政府和社會資本方是否能建立其平等、合法的合作關(guān)系。要推動PPP模式在我國發(fā)展的良性反戰(zhàn)，政府首先要積極轉(zhuǎn)變職能。各地政府不能把PPP模式看作是投資替代品或是單純作為解決地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金獲取渠道，而是要深入、全面地認(rèn)識到PPP模式的重要價(jià)值，通過此模式為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)，地方政府也要將這種思想觀念傳遞給社會資本方，提高社會資本方對國家推行PPP項(xiàng)目意義的認(rèn)知。只有項(xiàng)目參與雙方都對PPP模式形成正確的認(rèn)知，才能順利高效地推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

(二)積極完善法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是PPP模式發(fā)展過程中必不可少的重要基礎(chǔ)，對強(qiáng)化投資者信心和減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有重要意義。PPP模式涵蓋稅收、合同、擔(dān)保、外匯等很多方面，文件多、內(nèi)容雜，政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，必須堅(jiān)定立場(即保護(hù)并推動公共利益)，創(chuàng)建一套完善、切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目操作流程，保證項(xiàng)目整個運(yùn)作過程的公開性、公正性與合法性。同時(shí)，國家在法律政策方面也要給予充分支持，明確界定PPP項(xiàng)目參與雙方的責(zé)任、義務(wù)以及應(yīng)分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，確保雙方的合法權(quán)益。此外，政府和社會資本方都要自我約束、相互監(jiān)督，確保操作流程和法律法規(guī)完善后能嚴(yán)格落實(shí)。

(三)合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

國家應(yīng)結(jié)合PPP模式特征和已有的PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，分析并總結(jié)項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中每個環(huán)節(jié)可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，制定出風(fēng)險(xiǎn)對照表，以便政府與社會資本方參考。就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配問題而言，通常政府應(yīng)承擔(dān)如法律變更、公共政策變更等風(fēng)險(xiǎn)，社會資本方應(yīng)承擔(dān)如項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，或是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目供應(yīng)商、承包商等。如果是不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，就要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況由政府與社會資本方一起承擔(dān)。此外，在PPP項(xiàng)目合同里合理分配風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任后，受項(xiàng)目本質(zhì)目的(提供高效的公共產(chǎn)品與服務(wù))影響，最終承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的必然還是政府自身，這一點(diǎn)是無法改變的。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督管理制度

在PPP項(xiàng)目具體實(shí)施過程中政府應(yīng)做好指導(dǎo)者和監(jiān)督者的工作，要改變以往項(xiàng)目主導(dǎo)者的思想，不能干預(yù)社會資本方。并且要積極改革公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，創(chuàng)新監(jiān)督管理制度，提高指導(dǎo)和監(jiān)督工作質(zhì)量。此外，還應(yīng)形成一套行之有效的監(jiān)管體系，通常來說一個PPP項(xiàng)目的投資需要一定周期才能收回，故政府也要結(jié)合項(xiàng)目情況創(chuàng)建配套的長期發(fā)展程序，并附上對應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。需要注意的是，在城市公共設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用PPP模式時(shí)，必須要監(jiān)管所有利益涉及方，尤其是項(xiàng)目具體實(shí)施階段的灰色地帶，必須嚴(yán)格管控，保證PPP模式運(yùn)行的健康、有效。

(五)落實(shí)專業(yè)人才培養(yǎng)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)以及“一帶一路”國際戰(zhàn)略的開展，PPP模式在我國的發(fā)展越發(fā)重要，為防止各地政府盲目上項(xiàng)目、有效規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就需要強(qiáng)化各地PPP工作機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建以及專業(yè)人才的培養(yǎng)[3]。具體而言，財(cái)政廳應(yīng)做好牽頭工作，推進(jìn)各省級政府和相關(guān)部門積極創(chuàng)建PPP專業(yè)工作機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、建設(shè)等工作，并全方位落實(shí)和政府采購部門以及預(yù)算部門的銜接工作。在專業(yè)人才培養(yǎng)方面，要理清培養(yǎng)對象，即財(cái)政部門相關(guān)工作人員和PPP工作機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員，明確培訓(xùn)內(nèi)容，即PPP的運(yùn)行模式、管理要點(diǎn)、相關(guān)概念等。在培訓(xùn)過程中還應(yīng)多介紹和分析國內(nèi)外成功的PPP項(xiàng)目，促使相關(guān)工作人員自覺樹立較強(qiáng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識，同時(shí)也強(qiáng)化他們的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

四、結(jié)語

PPP模式的發(fā)展在我國取得了良好成效，但不可否認(rèn)，在發(fā)展過程中仍暴露出很多問題。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，各級政府就必須正視存在的問題，并積極采取改進(jìn)措施，以便充分發(fā)揮PPP模式的價(jià)值。

[1]楊俊龍.PPP模式的效應(yīng)、問題及優(yōu)化對策研究[J].江淮論壇，2017(03)：40-46.

[2]馮建友，張紅亮.我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析[J].中國市場，2016(52)：54-58.

[3]孫學(xué)工，劉國艷，杜飛輪等.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015(02).