中國(guó)中小河道生態(tài)治理與修復(fù)策略

王壽兵,李百煉

(1.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系,上海 200433；2.加州大學(xué)河濱分校自然與農(nóng)業(yè)科學(xué)學(xué)院，美國(guó) 河濱市 92507)

過(guò)去幾十年，國(guó)家在水污染治理方面的投入大幅增長(zhǎng)，但治理效果不理想[1]。目前全國(guó)范圍內(nèi)的河道生態(tài)治理與修復(fù)工作正如火如荼推進(jìn)中，國(guó)家和地方投入的資金將數(shù)以萬(wàn)億計(jì)[2]，河長(zhǎng)制[3]、湖長(zhǎng)制等正推行實(shí)施中。如何更好地實(shí)現(xiàn)河道生態(tài)治理和修復(fù)目標(biāo)，同時(shí)提高資金使用效率，是人們廣泛關(guān)注的問(wèn)題。造成我國(guó)中小河道生態(tài)狀況總體不佳的因素有很多，既有宏觀政策方面的指導(dǎo)思想和理念問(wèn)題，也有中觀層面的制度設(shè)計(jì)和管理體制問(wèn)題，還有微觀層面的技術(shù)問(wèn)題等。本文僅針對(duì)其中一些筆者認(rèn)為亟待解決的問(wèn)題或有可能在近期即可采納和實(shí)施的對(duì)策進(jìn)行論述。

1 存在問(wèn)題

1.1 非法侵占河道、濕地及濱水區(qū)現(xiàn)象普遍存在

在中國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中，各種建設(shè)用地大幅度增加，侵占了大量具有污水凈化和滯洪功能的河道、湖泊、坑塘等濕地及其濱水區(qū)，使流域水體原有的污染自凈功能和污染物承載力嚴(yán)重削弱[4-5]。河道、湖泊濕地沼澤化，河道濕地轉(zhuǎn)為人工庫(kù)塘等情況也很突出，這嚴(yán)重影響了河道行洪安全和自凈能力[6-7]。值得特別指出的是，這種嚴(yán)重侵占河道、濕地及濱水區(qū)的行為，對(duì)我國(guó)防洪安全的不利影響[8]是不容忽視的。

1.2 生活垃圾和生豬養(yǎng)殖對(duì)河道污染嚴(yán)重

由于環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，監(jiān)管不到位和環(huán)保意識(shí)淡漠，中國(guó)許多城郊和鄉(xiāng)村居民或小型企業(yè)直接將生活垃圾傾倒在地邊、路邊、街邊、河邊，甚至河道內(nèi)?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，中國(guó)許多城郊河道和鄉(xiāng)村河道，生活垃圾已經(jīng)成為最嚴(yán)重的污染源。另外，城郊接合部和鄉(xiāng)村非規(guī)模化生豬養(yǎng)殖也是我國(guó)許多中小河道的主要污染源。由于缺乏有效監(jiān)管，許多養(yǎng)殖戶把養(yǎng)豬場(chǎng)設(shè)在河邊，且豬糞尿幾乎直排河道，中小河道本身來(lái)水較少，導(dǎo)致河道黑臭無(wú)比[9]。

1.3 河道治理治標(biāo)不治本

傳統(tǒng)以環(huán)境工程、水利工程為主的中小河道治理對(duì)點(diǎn)源污染治理或防洪安全等具有重要作用，但對(duì)河道生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)卻多是治標(biāo)不治本的工程，有的甚至因?yàn)樵O(shè)計(jì)和施工不當(dāng)還起副作用，如為了行洪安全對(duì)河道(段)護(hù)岸進(jìn)行了不必要的渠化[10-11]、硬化或固化，或?yàn)榱耸┕し奖?，?duì)河道底部進(jìn)行“平底化”的簡(jiǎn)化處理，對(duì)河道生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)極為不利。滿足生態(tài)學(xué)要求的河道往往需要有原生態(tài)彎彎曲曲的可透水河床，深淺和寬窄不一的河底結(jié)構(gòu)、滿足底棲生物生存的健康底泥，具有足夠?qū)挾群蛷?qiáng)大生態(tài)凈化、生物多樣性保育功能和景觀功能的河道濱水植被帶等，而這些在目前的河道整治中即使有一些體現(xiàn)，但受重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在實(shí)際工作中為了行洪安全，限制在河道內(nèi)和濱水區(qū)開展水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀建設(shè)的情況較多，沒有很好解決好水安全與水生態(tài)之間的矛盾。這其中既有部門利益矛盾的原因，也有設(shè)計(jì)和施工單位專業(yè)局限和河道侵占嚴(yán)重等原因，但最重要的還是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法規(guī)的強(qiáng)力約束。

1.4 條塊分割的中小河道管理體制

河道治理涉及水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水景觀等諸多領(lǐng)域，而我國(guó)長(zhǎng)期條塊分割的管理體制難以滿足河道生態(tài)治理的需要，不但造成農(nóng)村生活污水、生活垃圾和農(nóng)業(yè)污染管理的薄弱和缺位，而且造成河道管理缺乏系統(tǒng)性和責(zé)任追究機(jī)制。這種各部門“誰(shuí)都管一點(diǎn)，誰(shuí)都不全管”的條塊分割[12]格局不解決，即使投入再多的經(jīng)費(fèi)，中國(guó)河道治理的前景也將難以樂觀。

1.5 缺少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和科學(xué)的長(zhǎng)效考核方式

在目前仍然以政府投資為主的中小河道治理項(xiàng)目中，以靠關(guān)系、圍標(biāo)等不當(dāng)方式獲得工程項(xiàng)目的行為仍不少見，最后進(jìn)行河道生態(tài)治理的往往不是那些技術(shù)和性價(jià)比最好的公司，而是那些與某領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，或與發(fā)標(biāo)單位有利益鏈或輸送關(guān)系的公司。一條河道生態(tài)治理與修復(fù)工程結(jié)束后，有的當(dāng)年可見效并達(dá)到設(shè)計(jì)考核目標(biāo)，有的到第二年或第三年才能達(dá)到設(shè)計(jì)考核目標(biāo)，而有的河道在治理工程結(jié)束后，由于工程質(zhì)量和后續(xù)管理不善等原因，沒幾年又被污染了，甚至回到了治理前的狀態(tài)?，F(xiàn)有的考核驗(yàn)收方式基本上是一次性的，缺乏后續(xù)效果考核的約束，這就為那些僅做表面文章，偷工減料、不合理工程預(yù)算、治標(biāo)不治本等弊端的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。此外，在利益的驅(qū)使下，目前對(duì)河道進(jìn)行過(guò)度治理的情況并不少見。這種“過(guò)度”，既包括增加不必要的工程，也包括那些不必要的強(qiáng)化治理手段。由于考核目標(biāo)和指標(biāo)缺乏剛性約束，中國(guó)許多河道綜合治理工程都存在“重建輕管”的問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)過(guò)綜合整治的河道，由于疏于監(jiān)管和養(yǎng)護(hù)，沒幾年又回到了原來(lái)的老樣，然后下一屆政府或領(lǐng)導(dǎo)又重新開始新一輪的整治，不但耗費(fèi)了大量人力物力，還一定程度上影響了相關(guān)政府部門在群眾心中的形象和威信。

2 河道生態(tài)治理與修復(fù)對(duì)策探討

2.1 加強(qiáng)生態(tài)技術(shù)的應(yīng)用，改變條塊分割的中小河道管理體制

應(yīng)加快制定和實(shí)施有關(guān)河道生態(tài)治理和修復(fù)領(lǐng)域的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化生態(tài)理念和生態(tài)技術(shù)手段的應(yīng)用，完善生態(tài)目標(biāo)的考核方式，并切實(shí)改變條塊分割的中小河道管理體制，由一個(gè)依法授權(quán)的部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.2 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制定科學(xué)長(zhǎng)效考核方式

應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，尋找成本和生態(tài)環(huán)境效益最優(yōu)的生態(tài)治理方案及實(shí)施單位。對(duì)河道生態(tài)治理工程的考核驗(yàn)收，應(yīng)通過(guò)制訂相關(guān)法規(guī)的形式實(shí)行“終生考核制”，確保治理和修復(fù)效果。

2.3 分類施策以提高工作效率和資金使用效率

對(duì)于受污染和受損程度不同的中小河道，根據(jù)其實(shí)際情況采取不同的治理、修復(fù)和管理策略，以更好地提高工作效率和資金使用效率。對(duì)于目前仍然健康的河道生態(tài)系統(tǒng)，重點(diǎn)應(yīng)是預(yù)防，切實(shí)防止排放新的、更多的污染物進(jìn)入河道。對(duì)于那些水質(zhì)超標(biāo)不嚴(yán)重，受污染脅迫時(shí)間不長(zhǎng)，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)受損尚不嚴(yán)重的河道，重點(diǎn)是“減量”，采取各種措施減少進(jìn)入河道的污染量，使水質(zhì)得到改善并達(dá)標(biāo)，然后利用河道生態(tài)系統(tǒng)自身的恢復(fù)能力進(jìn)行自然修復(fù)。而對(duì)那些長(zhǎng)期污染物超負(fù)荷輸入、水質(zhì)嚴(yán)重惡化、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完全受損退化的河道，則應(yīng)重點(diǎn)采取“減量- 修復(fù)- 養(yǎng)護(hù)”的綜合治理措施，即，綜合施以多種人為手段，如清淤、曝氣、投加微生物、布放人工水草、換水補(bǔ)水，甚至引入旁側(cè)濕地進(jìn)行強(qiáng)化凈化治污，加快河道污染物減量化步伐，盡快為河流生物群落的恢復(fù)創(chuàng)造條件。對(duì)于流速極低的河道，首先修復(fù)高等植物群落，包括水邊的挺水植物以及護(hù)岸上的濕生植物等；其次修復(fù)浮游生物和底棲動(dòng)物，包括浮游動(dòng)物、水生昆蟲、螺、蚌類等；最后是修復(fù)各種淡水魚類，包括鯽魚、鰱魚、鳙魚等。對(duì)于流速較快的河道，重點(diǎn)應(yīng)放在岸邊挺水植物以及護(hù)岸植物的種植和恢復(fù)方面。這類河道在護(hù)岸的設(shè)計(jì)和建設(shè)方面需要綜合考慮行洪安全、護(hù)岸穩(wěn)定和生態(tài)功能等多種因素，防止片面化。對(duì)治污設(shè)施和重建的生物群落要進(jìn)行必要的管理和維護(hù)，其中如何確保建成的治污設(shè)施持續(xù)高效地發(fā)揮作用，如何提高重建的生物種群成活率和增殖率，是該階段工作的重點(diǎn)，也是目前中國(guó)河道綜合整治活動(dòng)中常被忽視的薄弱環(huán)節(jié)。

2.4 嚴(yán)厲查處非法侵占河道、濕地及濱水區(qū)的行為

必須進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，劃定足夠?qū)挼暮拥郎鷳B(tài)紅線，嚴(yán)禁非法填河、填湖、占用濱水區(qū)。侵占行為不但帶來(lái)物理空間的減少，造成流域納水能力、水體自凈能力以及環(huán)境容量的下降，而且因?yàn)殡x河道距離最近，這些污染源造成的污染往往不經(jīng)任何緩沖就直接入河，高濃度廢水對(duì)河道生態(tài)系統(tǒng)造成極大的沖擊。因此必須對(duì)非法侵占河道濕地的行為予以嚴(yán)管嚴(yán)懲。對(duì)原來(lái)非法占用的河道進(jìn)行清理整頓，能恢復(fù)原狀的盡量恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的征收足額的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于所在河道的生態(tài)治理和修復(fù)。

2.5 高度重視生活垃圾和生豬養(yǎng)殖對(duì)河道的污染

對(duì)于建成區(qū)生活垃圾，在保證100%垃圾清運(yùn)率的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)和監(jiān)管，切實(shí)減少垃圾滲濾液和垃圾收集與運(yùn)輸過(guò)程的撒漏對(duì)河道生態(tài)系統(tǒng)的污染。對(duì)于城郊接合部的生活垃圾，必須加強(qiáng)收集系統(tǒng)和轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)的建設(shè)。而對(duì)農(nóng)村連片的村莊以及交通方便的散居住戶的生活垃圾，需結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)配置垃圾收集箱并保證適時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)處置。對(duì)散居在河邊且交通不便的居民，有條件搬遷到居民村的，則鼓勵(lì)其搬遷；無(wú)條件搬遷的，則需為其專門配建容量足夠大的垃圾收集槽，嚴(yán)禁垃圾傾倒入河。另，關(guān)閉農(nóng)村分散生豬養(yǎng)殖場(chǎng)，可從根本上解決污染源問(wèn)題。

2.6 推進(jìn)水體污染物減排

水體污染負(fù)荷長(zhǎng)期超載是中國(guó)河道生態(tài)退化的主要根源，從源頭大幅削減污染物排放量仍然是當(dāng)前和今后幾年中國(guó)河道生態(tài)治理和修復(fù)最根本的路徑。國(guó)家有關(guān)部門前些年在污染物減排方面已開展了卓有成效的工作，目前已處于邊際效益遞減的態(tài)勢(shì)。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行系統(tǒng)梳理，找準(zhǔn)重點(diǎn)，找到漏點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)，防止懈怠。對(duì)于已送各類污水處理廠的廢水，在確保全面達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，應(yīng)從國(guó)家層面頒布和執(zhí)行更為嚴(yán)格的強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)，以便減少達(dá)標(biāo)排放的污染總量。對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中尚未納入污水管網(wǎng)排放的廢水，需加強(qiáng)市政污水管網(wǎng)和污水處理廠建設(shè)，盡可能將更多自行排放的企業(yè)廢水送污水處理廠處理后排放。因此，必須加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)決取締短期內(nèi)既不能納入污水管網(wǎng)集中處理，又不能保證做到達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，同時(shí)要切實(shí)防止產(chǎn)生新的類似污染源。第一產(chǎn)業(yè)中污染物的削減重點(diǎn)是如何利用經(jīng)濟(jì)手段和科技手段。加大農(nóng)村居民和畜禽糞尿在種植業(yè)中的最大化利用，最大限度地減少化肥和農(nóng)藥的施用量，既解決中國(guó)養(yǎng)殖業(yè)大規(guī)模增長(zhǎng)后帶來(lái)的糞尿污染問(wèn)題，又減少了種植業(yè)中化肥、農(nóng)藥施用后的大量流失及其污染問(wèn)題，還能增加土壤有機(jī)質(zhì)，改善土壤結(jié)構(gòu)。對(duì)于尚未集中處理的老舊城區(qū)或城郊接合部居民生活污水，重點(diǎn)應(yīng)結(jié)合舊城改造和新城區(qū)建設(shè)等，盡快建設(shè)好市政污水管網(wǎng)和規(guī)模適宜的污水處理設(shè)施，確保這部分污水盡快集中處理后排放或資源化利用。對(duì)于連片的農(nóng)村居民生活污水，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)或居民村建設(shè)，新建生活污水管網(wǎng)和集中處理設(shè)施，經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后循環(huán)利用或排放。對(duì)于那些離河道較近的散居居民，要求其建設(shè)滲濾系統(tǒng)或三隔式化糞池等將生活污水進(jìn)行處理后資源化利用或通過(guò)生態(tài)溝渠排放。

2.7 減少水資源消耗

減少水資源消耗，既是從源頭上減少?gòu)U水排放的最有效手段，也可在一定程度上減緩流域水資源量不足的矛盾，降低河道水生態(tài)系統(tǒng)的壓力。在前些年已在一些重要行業(yè)取得巨大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大范圍和推進(jìn)力度，降低全社會(huì)水資源消耗，重點(diǎn)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：①對(duì)工業(yè)系統(tǒng)，要大幅度削減耗水型產(chǎn)業(yè)(如造紙、紡織、化工等)規(guī)模。這些行業(yè)產(chǎn)能越大，產(chǎn)量越高，產(chǎn)品價(jià)格越低，消費(fèi)者用量越大，造成資源的極大浪費(fèi)和水環(huán)境污染的雙重?fù)p失。在控制產(chǎn)能的同時(shí)，要積極尋找更為節(jié)水的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)模式。②對(duì)服務(wù)業(yè)，要控制洗車、洗衣、公共浴室、公廁、餐飲等耗水較多的行業(yè)。這些行業(yè)企業(yè)數(shù)量多，分布廣，且多開設(shè)在鄰近河道的區(qū)域，影響更為直接。對(duì)于這些行業(yè)，工作重點(diǎn)應(yīng)是制訂和施行節(jié)水型行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施用水總量控制，對(duì)超標(biāo)用水收取更高的水費(fèi),以促進(jìn)企業(yè)節(jié)約用水或循環(huán)用水，減少?gòu)U水排放。③對(duì)農(nóng)業(yè)和綠化用水，應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)?shù)匦钏O(shè)施建設(shè)，增加雨水資源儲(chǔ)量，提高農(nóng)用灌溉水資源利用水平，減少水土流失，減少高品質(zhì)自來(lái)水用量。④對(duì)城市居民生活用水或集中供水的新農(nóng)村或居民村，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格供水定額指標(biāo)，大力推進(jìn)階梯水價(jià)，要求超標(biāo)準(zhǔn)用水的用戶支付更高的水價(jià)，以促進(jìn)居民形成節(jié)約用水、循環(huán)用水的習(xí)慣。

此外，對(duì)于新建城區(qū)或農(nóng)村居民村等，建議利用規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)公園或大型綠地等建設(shè)規(guī)模適宜的地下污水集中處理系統(tǒng)和以濕地公園等為主的生態(tài)化后續(xù)處理系統(tǒng)，不必再遠(yuǎn)距離接入原有的市政污水管網(wǎng)。這樣既可減少原有污水處理和管網(wǎng)系統(tǒng)擴(kuò)能改造等對(duì)已建城區(qū)的干擾，又便于處理后的尾水在當(dāng)?shù)氐馁Y源化利用，如園林綠化用水、公廁用水和附近中小河道補(bǔ)水等，真正起到污水減排、用水減耗和生態(tài)補(bǔ)水的多重功效。

3 結(jié) 語(yǔ)

要從根本上解決中國(guó)中小河道面臨的生態(tài)問(wèn)題，大的方向仍然是大幅度降低水污染物排放量、大幅度減少水資源消耗，嚴(yán)禁新占河道、濕地并恢復(fù)已侵占河道、濕地等水生生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)切實(shí)貫徹生態(tài)理念并加強(qiáng)生態(tài)技術(shù)手段的應(yīng)用，真正解決條塊分割的河道管理體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在河道治理中的作用，依法制定河道生態(tài)治理與修復(fù)工程質(zhì)量長(zhǎng)效考核方式，切實(shí)解決好生活垃圾和生豬養(yǎng)殖對(duì)河道的影響，分類施策以提高工作效率和資金使用效率。

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