行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的問題探討

■//孫小瞻

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施及執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行有效的防范和管控。財政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）文，并于2014年1月1日起實施。隨著中央大力徹底治理腐敗進一步深入，2015年財政部又印發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）文，要求行政事業(yè)單位全面建立內(nèi)部控制制度，有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務的全范圍，貫穿內(nèi)部權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。在這種形勢下，行政事業(yè)單位就需要加強從單位層面到業(yè)務層面，從制度建設到執(zhí)行監(jiān)督全員全過程的控制管理，不斷提高單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設水平，合理防范風險。筆者通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進行了相應的剖析，探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷的相應應對措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位內(nèi)部控制觀念意識不強，內(nèi)控制度建設不健全

一些行政事業(yè)單位負責人由于對內(nèi)部控制的知識了解不夠，意識淡薄，對本單位內(nèi)部控制的重要性認識不足，重業(yè)務、輕管理，造成單位內(nèi)控制度建立不全，或雖制定了內(nèi)控制度，但沒有根據(jù)本單位的實際制定一套符合本單位發(fā)展的內(nèi)控制度，操作性不強，形同虛設。

（二）內(nèi)部控制關鍵崗位責任制落實不夠，關鍵崗位人員配備不合理，崗位分工不明確，會計人員弱化

內(nèi)部控制關鍵崗位主要包括預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。對于關鍵崗位由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，存在一人多崗，不相容崗位沒有相互分離。一些財務領導內(nèi)控意識薄弱或考慮到某些財務人員業(yè)務水平較低，為了方便工作出現(xiàn)了本應由兩個崗位完成的業(yè)務卻交由一人完成等管理漏洞。資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，崗位劃分不清，采購人員，記賬人員和保管人員責任不明確，存在采購和保管一人兼任，保管和會計不能及時對賬，不能做到定期盤點資產(chǎn)，出現(xiàn)賬實不符，國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。

（三）一些單位僅將內(nèi)控建設局限在財務、審計、紀檢等部門內(nèi)部

內(nèi)部控制建設是一個全員、全過程的控制，需要全體員工共同參與才能將經(jīng)濟活動的風險防范于未然。目前，一些行政事業(yè)單位還僅僅將內(nèi)部控制局限在財務、審計、紀檢等部門，認為內(nèi)部控制就是一項行政工作和財務工作，與業(yè)務無關，業(yè)務人員也事不關己，高高掛起，使得單位內(nèi)部控制建設無法真正有效實施。

（四）內(nèi)部控制評價與監(jiān)督不夠

許多行政事業(yè)單位沒有獨立的內(nèi)審部門，即使設立內(nèi)審部門也是在紀檢監(jiān)察部門的領導下，缺乏獨立性，無法保障內(nèi)部控制發(fā)揮其應有的評價與監(jiān)督作用。在外部監(jiān)督上財政、審計等部門大多注重對單位資金使用的合法合規(guī)性進行監(jiān)督，很少對單位內(nèi)部控制建立健全及有效實施進行監(jiān)督檢查，在一定程度上使得行政單位內(nèi)部控制體系不夠健全，從而影響內(nèi)控的有效實施。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷的應對措施

（一）全體職工深入學習理解《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》

《規(guī)范》不是內(nèi)部會計控制規(guī)范，不但涉及財務部門，而且涉及單位所有部門和所有活動，貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，行政事業(yè)單位必須組織全體職工深入理解《規(guī)范》。同時，單位負責人是單位內(nèi)部控制建立健全和有效實施的責任人，有效的內(nèi)部控制體系可以合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。單位領導人更應加強內(nèi)部控制理論知識學習，提高內(nèi)控意識，建立并完善內(nèi)控制度。

（二）完善制度體系，建全議事決策機制

行政事業(yè)單位應建立一整套包括財務、人事、科研、資產(chǎn)、基建、后勤服務、檔案管理等各方面管理制度，將內(nèi)部控制鑲嵌于各個制度中去。同時建立健全議事決策機制，應當明確實行單位領導班子集體決策的重大經(jīng)濟事項的范圍，包括大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、基本建設項目、重大外包業(yè)務、對外投融資業(yè)務、重要資產(chǎn)處置、信息化建設以及預算調(diào)整等。建立健全一整套符合單位實際情況的內(nèi)部控制制度和議事機制，使內(nèi)部控制制度具有可操作性，加強對決策執(zhí)行的追蹤問效。

（三）建立不相容崗位分離制度、關鍵崗位輪崗制度以及崗位勝任能力選拔制度

不相容崗位一般包括授權批準與業(yè)務經(jīng)辦、業(yè)務經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務經(jīng)辦與稽核檢查等。在實際工作中這些不相容崗位，由于客觀和主觀原因未能做到完全分離，行政事業(yè)單位應當通過咨詢、集體討論等方式確定不相容業(yè)務，在崗位設置和業(yè)務安排時分離操作。對關鍵崗位員工定期進行崗位輪崗，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。行政事業(yè)單位往往不重視財務人員崗位勝任能力的選拔，認為財務工作技術含量不高，誰都能干，一般都是單位子女、親屬等照顧對象，業(yè)務水平較差，而單位財務負責人往往都是“會計盲”，不懂得財務知識，財務風險就太大了。因此，加強員工職業(yè)道德培訓和專業(yè)勝任能力選拔就顯得尤為重要。

（四）加強內(nèi)部控制評價與監(jiān)督

內(nèi)部控制評價包括單位內(nèi)部控制自我評價、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。行政事業(yè)單位加強對內(nèi)部控制的規(guī)范化建設離不開對經(jīng)濟活動的監(jiān)督檢查。單位應當指定專門機構和人員負責對內(nèi)部控制的有效性進行自我評價，并出具評價報告，指定內(nèi)審部門或崗位作為內(nèi)部監(jiān)督的實施主體，同時發(fā)揮紀檢監(jiān)察的作用。財政審計部門也應定期對單位內(nèi)控制度進行監(jiān)督檢查，提出意見并整改，實現(xiàn)內(nèi)外部門共同監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督效力和內(nèi)外部門制約作用，形成內(nèi)外部門共同監(jiān)督的長效機制。

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