城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及形成資產(chǎn)的使用管理
——以山東省臨沂市為例

史沛勇

內(nèi)容提要:為適應(yīng)政府會(huì)計(jì)制度的改革和國(guó)有產(chǎn)權(quán)的改革，需要盡快明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及形成資產(chǎn)的使用管理。配套費(fèi)具有非補(bǔ)償性特點(diǎn)，是典型的“準(zhǔn)稅收”，其投資形成的資產(chǎn)應(yīng)屬于國(guó)有資產(chǎn)。從實(shí)踐中看，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用存在一些問(wèn)題，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用及形成資產(chǎn)的管理。為此，需要加快改革，以完善對(duì)城市地下管網(wǎng)的使用管理。

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)其投資形成的地下管網(wǎng)作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系著人民群眾的生產(chǎn)和生活。多年來(lái)，配套費(fèi)形成的地下管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬性及使用管理一直是一個(gè)比較復(fù)雜、敏感的問(wèn)題，涉及相關(guān)各方利益。實(shí)際工作中存在許多疑點(diǎn)和難點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)歸屬是難點(diǎn)之一，相關(guān)的疑點(diǎn)是企業(yè)到底屬于產(chǎn)權(quán)所有者還是建設(shè)施工方?！墩畷?huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》將于2019年1月1日起施行。為適應(yīng)這一改革，需要盡快明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及形成資產(chǎn)的使用管理。

一、明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)形成資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)成為國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是指按城鎮(zhèn)規(guī)劃要求，由政府通過(guò)行政征收方式取得的對(duì)城市規(guī)劃區(qū)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的財(cái)政性資金。其按建設(shè)項(xiàng)目的建筑面積計(jì)征，專項(xiàng)用于規(guī)劃紅線外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃、測(cè)繪等。至于住宅小區(qū)內(nèi)水電暖氣等設(shè)施建設(shè)資金，如規(guī)劃紅線內(nèi)支管網(wǎng)、二級(jí)換熱（氣）站、二次加壓設(shè)備、分戶計(jì)量裝置及入戶端口以外的設(shè)施設(shè)備建設(shè)等，由業(yè)主承擔(dān)，政府不統(tǒng)一征收。

目前，山東省臨沂市的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)包括城市建設(shè)配套費(fèi)、城市義務(wù)教育建設(shè)配套費(fèi)、供水管網(wǎng)配套費(fèi)、供熱管網(wǎng)配套費(fèi)和供氣管網(wǎng)配套費(fèi)五部分組成。其中:城市建設(shè)配套費(fèi)和城市義務(wù)教育建設(shè)配套費(fèi)用于政府承擔(dān)的城市公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃測(cè)繪、市政排水工程及維修維護(hù)、城區(qū)中小學(xué)的改造及建設(shè)等支出，上述支出由政府主導(dǎo)，資產(chǎn)屬于政府毫無(wú)疑義。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中由于上述項(xiàng)目只有投入沒(méi)有產(chǎn)出，一些相關(guān)單位沒(méi)有動(dòng)力去爭(zhēng)項(xiàng)目投入形成資產(chǎn)的所有權(quán)。但同屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的供水、供熱和供氣配套費(fèi)卻與之不同，雖然也是由政府安排支出，但其形成的資產(chǎn)卻列示在企業(yè)賬上。這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)到底屬于企業(yè)還是國(guó)家呢？在國(guó)有企業(yè)把持這些公用事業(yè)的年代，屬于企業(yè)還是屬于國(guó)家，無(wú)人問(wèn)津，也不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，但隨著外資和民企的進(jìn)入，就使得產(chǎn)權(quán)界定變得更具現(xiàn)實(shí)意義。因此，隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是產(chǎn)權(quán)改革的深入推進(jìn)，進(jìn)一步明確并規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及其投資形成的地下管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成為一個(gè)重要的問(wèn)題，事關(guān)國(guó)有產(chǎn)權(quán)及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

二、城市配套費(fèi)及形成資產(chǎn)的性質(zhì)分析

（一）政策法規(guī)層面分析

財(cái)政部《關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)性質(zhì)的批復(fù)》（財(cái)綜函［2002］3號(hào)）規(guī)定:“取消與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)重復(fù)收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項(xiàng)配套費(fèi)，各地征收的市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)統(tǒng)一歸并為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是地方人民政府有關(guān)部門強(qiáng)制征收用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金，在性質(zhì)上屬于政府性基金?！逼湔魇罩黧w與被征收主體之間不存在直接的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，受益者與被征收對(duì)象也沒(méi)有必然的聯(lián)系。山東省《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定:“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)屬政府性基金，應(yīng)落實(shí)‘收支兩條線’規(guī)定，全額繳入財(cái)政，統(tǒng)一納入預(yù)算管理?！迸R沂市政府《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)使用管理暫行辦法》（臨政辦發(fā)［2008］32號(hào)）明確:“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是指由建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)單位和個(gè)人繳納的專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的財(cái)政性資金。”從中央、省、市三級(jí)出臺(tái)的政策文件上看，配套費(fèi)具有非補(bǔ)償性特點(diǎn)，是典型的“準(zhǔn)稅收”，是政府性基金，只是規(guī)定了特定用途，?？顚Ｓ谩０凑照l(shuí)投資、誰(shuí)支配、誰(shuí)受益的原則，其投資形成的資產(chǎn)應(yīng)屬于國(guó)有資產(chǎn)。

（二）實(shí)踐層面分析

臨沂市政府《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)使用管理暫行辦法》（臨政辦［2010］112號(hào)）第三條規(guī)定:“使用城市基礎(chǔ)配套費(fèi)應(yīng)適合臨沂市城市建設(shè)總體規(guī)劃的要求，遵循‘統(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ谩脑瓌t。”第五條第二款規(guī)定“供水、供熱和供氣管網(wǎng)建設(shè)配套費(fèi)由管網(wǎng)企業(yè)向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，并提供企業(yè)年度管網(wǎng)建設(shè)及擴(kuò)建、改造、維修維護(hù)計(jì)劃，項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)等審批文件及工程預(yù)算和建設(shè)合同等資料，由財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)或財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)審核后，依據(jù)財(cái)政撥款程序和制度，在年度征收額度內(nèi)按工程進(jìn)度撥付，必要時(shí)可由財(cái)政部門會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)。”而“統(tǒng)籌安排，專款專用”的使用原則，再一次說(shuō)明了配套費(fèi)屬政府所有，由政府統(tǒng)籌使用。從資金的撥付及項(xiàng)目管理上看，建設(shè)資金全部由政府出，并由財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)或財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)審核后按工程進(jìn)度撥付，企業(yè)只是施工方而已，建設(shè)成本、建設(shè)質(zhì)量及資金的撥付均由政府把控。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的民法原則，國(guó)家投資的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然歸國(guó)家所有。

2011年12月24日，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》，“城市人口50萬(wàn)以上的城市燃?xì)?、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)（中方控股）”列《目錄》中限制外商投資類第四款第三條，這表明外方控股的合資企業(yè)是不能建設(shè)和經(jīng)營(yíng)大中型城市的供排水等管網(wǎng)的。

臨沂市自來(lái)水公司在與外方簽訂的《中外合資經(jīng)營(yíng)“實(shí)康水務(wù)有限公司”補(bǔ)充協(xié)議》第五條第一款中規(guī)定:“根據(jù)中國(guó)有關(guān)法律關(guān)于城市供水管網(wǎng)不允許外方控股的規(guī)定，雙方同意……，新建輸水管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬臨沂市人民政府，合營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)租賃使用，合營(yíng)公司特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后與其他資產(chǎn)一并移交給臨沂市人民政府。”

2017年4月28日，財(cái)政部頒布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》，準(zhǔn)則明確了公共基礎(chǔ)設(shè)施主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施等，其中市政基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路、橋梁、隧道、公交場(chǎng)站、路燈、廣場(chǎng)、公園綠地、室外公共健身器材，以及環(huán)衛(wèi)、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統(tǒng)等。為政府確認(rèn)資產(chǎn)提供了政策和理論依據(jù)，便于下一步賬務(wù)處理。

2017年5月10日，新修訂的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——政府補(bǔ)助》出臺(tái)。該準(zhǔn)則明確政府補(bǔ)助具有無(wú)償性的特征。事實(shí)上，配套費(fèi)的撥付和使用是以企業(yè)提供勞務(wù)并交付管網(wǎng)為對(duì)價(jià)的，其配套費(fèi)的撥付依據(jù)財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)或財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)審核后的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，含有利潤(rùn)，撥付數(shù)要大于企業(yè)的實(shí)際投入，應(yīng)適用《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第14號(hào)——收入》。

2015年7月24日，青島市出臺(tái)了《青島市城市供熱條例》，條例明確城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)供熱設(shè)施建設(shè)、維護(hù)的管理工作。也就是說(shuō)，明確了供熱配套費(fèi)形成資產(chǎn)的國(guó)有屬性，配合特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府對(duì)供熱資產(chǎn)的調(diào)配權(quán)得以加強(qiáng)，在供熱單位不具備普遍服務(wù)能力、出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況等情況時(shí)，可以及時(shí)采取資產(chǎn)劃撥、整合等手段保障正常供熱。這樣從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明地下管網(wǎng)資產(chǎn)的國(guó)有屬性。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用現(xiàn)狀及分析

從實(shí)踐中看，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用存在一些問(wèn)題，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的使用及形成資產(chǎn)的管理。

（一）管理現(xiàn)狀

目前，臨沂市供水、供熱、供氣企業(yè)有9家，既有國(guó)有企業(yè)，也有合資企業(yè)，還有民營(yíng)企業(yè)。無(wú)一例外，所有企業(yè)均將紅線外建設(shè)的管網(wǎng)計(jì)入了企業(yè)固定資產(chǎn)，只是收到配套費(fèi)時(shí)，有的企業(yè)計(jì)入了遞延收益，分期計(jì)入企業(yè)當(dāng)期損益；有的企業(yè)計(jì)入了資本公積，由全體股東均享；還有的企業(yè)計(jì)入了資本公積，國(guó)有獨(dú)享。在折舊計(jì)提上，有的計(jì)提折舊進(jìn)入成本，有的不計(jì)提折舊，只是賬面列示為固定資產(chǎn)。各企業(yè)賬務(wù)處理不統(tǒng)一，五花八門，但有一點(diǎn)相同，企業(yè)大多都認(rèn)為管網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是歸企業(yè)所有。

（二）效果分析

這種情況，有以下幾方面后果:一是國(guó)有企業(yè)把持公用事業(yè)的年代，這部分移交資產(chǎn)作為政府投資，計(jì)入資本公積，不計(jì)入應(yīng)納稅所得額進(jìn)行調(diào)整，但其計(jì)提折舊進(jìn)入成本，抵減收入，就造成相當(dāng)于這部分資產(chǎn)利潤(rùn)的企業(yè)所得稅流失。二是外資和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域后，這部分資產(chǎn)不但被企業(yè)無(wú)償使用，還額外增加了其凈資產(chǎn)，在其未到使用年限轉(zhuǎn)讓股權(quán)或資產(chǎn)時(shí)，拿走了這部分本不應(yīng)屬于其的份額，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。前面提到的有的企業(yè)收到配套費(fèi)后計(jì)入資本公積，國(guó)有獨(dú)享，不計(jì)提折舊，就是因?yàn)橛型赓Y企業(yè)半途轉(zhuǎn)讓股權(quán)，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)上述問(wèn)題，才讓其進(jìn)行調(diào)整形成的。

（三）形成原因

造成目前這種局面的原因有三種，一是在政府收取配套費(fèi)前，公用事業(yè)投入全部由政府預(yù)算安排，由政府建設(shè)，建成后整體移交使用部門即各國(guó)有公用企業(yè)，由其使用并負(fù)責(zé)維護(hù)，所以他們認(rèn)為管網(wǎng)資產(chǎn)屬于企業(yè)，其他企業(yè)跟風(fēng)學(xué)習(xí)。二是上述企業(yè)認(rèn)為，從財(cái)政獲得的配套費(fèi)是對(duì)自身投資建設(shè)市政管網(wǎng)的一種補(bǔ)償，財(cái)政撥付的配套費(fèi)，用于補(bǔ)償企業(yè)以后期間管網(wǎng)資產(chǎn)的相關(guān)折舊費(fèi)用或其他損失，管網(wǎng)由他們施工建設(shè)，資產(chǎn)當(dāng)然屬于他們。區(qū)域壟斷使他們忽視了他們建設(shè)的并不一定是其資產(chǎn)的一面，就像建筑公司墊資為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建設(shè)的樓盤并不屬于建筑公司，他們只是施工方。三是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則頒布前，行政事業(yè)單位均按收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，政府部門只列支出，其形成資產(chǎn)不在賬面反映，移交企業(yè)后，作為對(duì)國(guó)有企業(yè)一種資本性投資處理，未考慮多種股權(quán)結(jié)構(gòu)的形式變化。政府賬上不記，企業(yè)會(huì)記，這是企業(yè)的行為邏輯。

另外，抵稅、加大資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)便于融資也是企業(yè)將這部分資產(chǎn)計(jì)入其資產(chǎn)的最大動(dòng)因。

四、相關(guān)建議

通過(guò)上述一系列分析，可以看出，城市地下管網(wǎng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和資金的撥付等，全部由政府掌控，供水、供氣、供暖價(jià)格仍由政府定價(jià)，并未放開(kāi)市場(chǎng)，其公益性顯著，所以配套費(fèi)形成的資產(chǎn)理應(yīng)屬于政府。在此基礎(chǔ)上，對(duì)城市地下管網(wǎng)的使用管理建議如下:

一是成立專門的管理和運(yùn)營(yíng)公司。由政府成立國(guó)有的管網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，根據(jù)管網(wǎng)的使用年限，適當(dāng)收取租金。建設(shè)資金不足時(shí)，可以采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。這是基于廠網(wǎng)分離的模式提出的一條建議，好處是引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，能提升服務(wù)質(zhì)量，壞處是遇到問(wèn)題時(shí)廠網(wǎng)之間可能會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

二是實(shí)行有針對(duì)性的管理和處置方式。為方便管理和維護(hù)，實(shí)行廠網(wǎng)一體化，管網(wǎng)建成后整體移交企業(yè)使用，作為企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行管理、維護(hù)，不收取費(fèi)用，不計(jì)提折舊，但處置時(shí)作為國(guó)有資產(chǎn)單獨(dú)處置。這種方式解決了廠網(wǎng)之間推諉扯皮現(xiàn)象，但不符合會(huì)計(jì)制度規(guī)定，不具備所有權(quán)的資產(chǎn)不能作為企業(yè)資產(chǎn)入賬。

三是明確權(quán)責(zé)，完善相關(guān)制度。為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要，政府制定了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，并于2019年1月1日起施行。下一步，政府財(cái)務(wù)報(bào)告上應(yīng)該體現(xiàn)這部分資產(chǎn)，企業(yè)將不能再作為資產(chǎn)處理，賬務(wù)處理會(huì)回到正規(guī)渠道上來(lái)，各相關(guān)利益方對(duì)地下管網(wǎng)的所有權(quán)、使用權(quán)將會(huì)得到明確。政府建設(shè)，企業(yè)使用并負(fù)責(zé)維護(hù)，水廠、熱力公司和燃?xì)夤究梢圆辉偈俏ㄒ坏氖┕し?，各方?zé)權(quán)利明晰，配合特許使用權(quán)，政府便于調(diào)配整合資源，提升服務(wù)的質(zhì)量和水平。