預算績效管理：問題與對策

陳 俊，丁 力（高級經(jīng)濟師）

預算績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結果。其是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，也是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理組成的綜合系統(tǒng)。

一、我國預算績效管理的發(fā)展歷程及成效

1.第一階段：績效評價試點（2003～2010年）[1]。黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系之后，財政部2004年印發(fā)《中央經(jīng)濟建設部門項目績效考評管理辦法（試行）》，鼓勵地方先行先試。河北、廣東和浙江等省走在全國前列；2004年地方第一部績效預算改革文件《河北省省級績效預算管理改革方案（試行）》出臺，同年廣東省財政廳、監(jiān)察廳、人社廳和審計廳聯(lián)合印發(fā)了《廣東省財政支出績效評價試行方案》；2005年浙江省財政廳制定了《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》。

2005年財政部印發(fā)《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預[2005]86號），組織中央部門開展績效評價試點；2006年財政部印發(fā)《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》，指導各地建立基于項目支出的公共財政預算績效評價體系；2009年出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號），隨后全國相繼開展績效評價試點。

2.第二階段：全過程預算績效管理理念確立（2011～2012年）[1]。2011年第一次全國預算績效管理工作會議首次正式提出全過程預算績效管理理念，會后印發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號），要求構建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。同年，北京市啟動全過程預算績效管理，選取多個市直部門（單位）實施為期3年的全過程閉環(huán)式績效管理，開展績效問責。2012年財政部制定《預算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財預[2012]396號），確立“績效目標逐步覆蓋、評價范圍明顯擴大、重點評價全面開展、結果應用實質(zhì)突破、支撐體系基本建立”的目標。自此，預算績效管理改革全面鋪開。

3.第三階段：預算績效管理全面推進（2012年以后）[1]。2013年黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革、改進預算管理制度的重大決策，為我國預算績效管理指明了發(fā)展方向。預算績效管理在歷經(jīng)十年的探索發(fā)展后，也取得了明顯成效。2013年，預算績效管理基本覆蓋了所有的中央一級預算部門，并逐步向二三級預算單位延伸，絕大部分省份的預算績效管理試點從省本級擴至市縣層面。同時，重點評價逐步推開，包括部門整體支出績效評價、縣級財政支出管理績效綜合評價、重大民生支出績效評價、財政政策績效評價等多種形式。

2014年修訂《預算法》，預算績效管理理念首次被正式寫進國家法典。在《預算法》中，“預算績效管理”一詞共出現(xiàn)六次之多，并且明確把“講求績效”列為預算原則之一，強調(diào)在預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、決算、信息公開等環(huán)節(jié)要體現(xiàn)預算績效管理理念和要求。財政部為推動預算績效管理改革、指導相關部門開展具體工作，又先后發(fā)布了《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預[2014]45號）、《2015年縣級財政管理績效綜合評價方案》（財預[2015]139號）。黨的十九大明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將“全面實施績效管理”提升到“國家戰(zhàn)略”高度——財政是國家治理的基礎和重要支柱，全面實施預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的關鍵一環(huán)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

4.小結：預算績效管理取得的成效。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國已從以財政支出績效評價為主的改革試點階段步入全過程的預算績效管理體系建設階段，其間中央和地方各級政府都進行了積極探索，積累了一定的經(jīng)驗。就全國而言，近幾年預算績效管理成效顯著。中央層面，績效目標管理已覆蓋所有中央部門的本級項目、對地方專項轉(zhuǎn)移支付及部分中央政府性基金和國有資本經(jīng)營預算項目。2018年，中央部門所有項目都將納入績效目標執(zhí)行監(jiān)控范圍，地方所有專項轉(zhuǎn)移支付資金也將納入中央部門績效自評范圍。地方層面，各省級財政部門均出臺了預算績效管理辦法，絕大多數(shù)省級財政部門細化了預算績效管理工作規(guī)范，青島等個別地區(qū)還出臺了相關地方性法規(guī)[2]。預算績效管理改革有效地提高了各級政府預算管理的規(guī)范化、科學化水平，促進政府強化績效理念與責任意識，提高了財政資金的使用效益。同時，也有助于進一步健全完善公共財政管理體系，政府效率和公眾滿意度得以提升。

二、預算績效管理存在的問題

1.現(xiàn)行預算績效管理的制度安排無法實現(xiàn)“結果導向”的初衷。在我國預算中，績效信息作為下級管理或使用預算資金的一種“報告”[3]，主要作用不是為預算決策提供參考。預算資金分配在較大程度上受政府政策偏好、黨政領導意見、部門間博弈等因素的影響，績效信息很少與部門預算支出掛鉤（甚至節(jié)省預算支出的部門不僅沒有獎勵，下一年的預算額度還會減少），預算績效管理被視為額外工作而不受重視，預算單位沒有動力真正開展績效管理，預算績效管理“以支出結果為導向”的初衷難以實現(xiàn)。

政府組織內(nèi)部的控制權分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度。下面結合全過程預算績效管理分析各階段的控制權分配。

在績效目標管理階段，盡管受到財政部門和人民代表大會的限制，但預算單位基本上能自主掌握績效目標設定，因為預算單位最清楚自身的職責和能力、項目支出情況、所處行業(yè)發(fā)展情況。這樣不失為一種最經(jīng)濟和現(xiàn)實的制度安排，但目標設定權下放也可能導致績效目標易于完成或浮于表面，對此財政部門不可能一一核查，只能被動接受，也影響到人民代表大會的預算審核，容易使之流于形式。

在績效運行跟蹤監(jiān)控階段和績效評價實施管理階段，檢查驗收權在較大程度上為預算單位所支配。預算部門可以根據(jù)部門職能和實際情況制定績效評價規(guī)則；在財政部門組織開展、預算部門具體實施的績效評價中，績效評價人員也可以由預算部門選擇，獨立性較差。預算單位向財政部門提供績效報告和自評報告，財政部門審核缺乏相應的人力和專業(yè)技術支持，報告通過的阻礙一般較小。綜上，預算績效管理體系中的控制權分配是有利于預算部門的。

激勵分配權是獨立于目標設定權和檢查驗收權的一種特定控制權?，F(xiàn)行激勵考核指標設計取向有誤，且存在人為操縱的可能。以財政部《部門支出管理績效綜合評價方案》為例，其中反映產(chǎn)出和結果的僅“評價率”一個指標，而“推進度”“申報率”“覆蓋率”“細化率”“管理創(chuàng)新”等其他指標反映的是績效管理推進落實情況和預算績效管理水平，并無直接的績效數(shù)據(jù)。在這樣的情況下，具備經(jīng)濟理性的預算部門自然不愿為績效管理體系的建設、運行和維護付出成本，而是做“文字功夫”來應對財政的審查監(jiān)督[3]。雖然北京、合肥、湖北、廣西等省市已經(jīng)將預算績效評價結果與給予專項項目獎金或更多地方債額度、優(yōu)先安排國庫資金調(diào)撥、安排預算績效管理激勵性專項資金等激勵措施掛鉤，但總體而言應用范圍較窄，激勵機制缺乏系統(tǒng)設計，且穩(wěn)定性、連續(xù)性不夠。

2.預算績效管理的立法層次普遍不高，相關規(guī)章制度不夠健全，法制建設方面仍然比較薄弱。2014年修訂《預算法》，從財政基本法的角度提出了“講求績效”的預算原則，同時要求對各級政府、部門以及單位的預算執(zhí)行情況進行績效評價。盡管如此，我國仍然沒有一部專門的預算績效管理立法。從中央到地方，近些年出臺了不少有關預算績效管理的規(guī)章制度，但是層級偏低，也沒有形成一整套完善的制度體系。另外，與預算績效管理密切相關的中期支出框架、權責發(fā)生制政府綜合財務報告、國家和地方資產(chǎn)負債表、績效審計等配套制度遠未完善。

3.于我國而言，以投入預算為主的預算體制不利于績效管理。大多數(shù)國家公共預算體制變革的發(fā)展規(guī)律表明，投入預算只是初級階段，之后將過渡到規(guī)劃預算階段，再從規(guī)劃預算轉(zhuǎn)向績效預算。投入預算按條目配置資源，其最大的優(yōu)點在于能夠?qū)Α罢l花錢”和“花在何處”進行有效控制。盡管投入預算符合傳統(tǒng)的財政受托責任觀，但其弊端也很突出，即只重視合規(guī)與否而非績效如何，激勵不相容，誘發(fā)支出膨脹，并且節(jié)約（投入）與績效的關聯(lián)度較弱[4]。

4.政府規(guī)劃與財政預算“兩張皮”，預算績效管理目標難以落實。一是財力與事權不匹配，一般體現(xiàn)為落實政府規(guī)劃所需財力大于政府可用財力，政府對公共產(chǎn)品供給的輕重緩急安排不當，造成財政赤字甚至政府債務危機。二是政府規(guī)劃中政府與私人投資邊界界定不清，部門預算重點要保障的支出不明確，預算審定沒有剛性尺度，只能是“部門平衡、結構調(diào)整”。三是財政支出標準一般低于行業(yè)規(guī)劃和重大專項規(guī)劃中的政府投入標準，因此預算審核時出現(xiàn)了一定的資金缺口，人為造成財政收支失衡。四是轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付項目與各級政府規(guī)劃銜接錯位，上級政府規(guī)劃過多考慮區(qū)域間的平衡，下級政府執(zhí)行時沒有很好地做到因地制宜，從而影響了基本公共服務供給結構調(diào)整宏觀目標的達成[5]。

5.預算績效管理層次欠深，各環(huán)節(jié)銜接不緊密，績效評價結果應用不足。各省市的預算績效管理一般針對部門預算的項目支出評價，只有少數(shù)開展了部門支出整體評價和轉(zhuǎn)移支付資金評價；評價主要針對財政資金使用情況，較少涉及預算績效目標實現(xiàn)程度的考評。并且績效評價為事后控制，與預算管理對接不緊，特別是年中追加專項資金，財政部門受時間限制甚至無法查實項目預算的某些要件。

在全過程預算績效管理的各個環(huán)節(jié)，財政部門尚未完全發(fā)揮作用。武漢市預算績效管理改革試點中就暴露出了幾個問題：一是項目績效目標申報與預算編制同步進行，時間緊迫，導致設定的績效目標籠統(tǒng)粗放，不便細化量化。二是績效目標審核工作沒做實，審核涉及立項可行性、績效目標科學性、資金需求合理性、業(yè)務管理規(guī)范性等方面，要求財政部門、預算單位和相關行業(yè)專家共同參與，結合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行綜合考評。與“北上廣”相比，武漢市在以上方面存在明顯差距。三是預算執(zhí)行監(jiān)控側重于支出進度考察和資金使用合規(guī)性審核，缺乏對項目基本信息資料（包括績效情況）的收集和分析。四是績效評價報告質(zhì)量參差不齊，評價結果的科學性、公正性有待提高?？冃гu價在引入專家和第三方評價方面凸顯不足，評價停留在較淺層面。部分中介機構承擔的重點項目績效評價，指標體系設計簡單，導致評價結果存在局限性。五是結果應用方式單一，評價結果與應用脫節(jié)。一方面懲戒問責和整改監(jiān)督不到位，對相關責任人員缺乏真正的約束力；另一方面，績效評價目標與預算安排、政策調(diào)整未有效掛鉤，激勵機制不夠，無法促成預算執(zhí)行單位自覺規(guī)范預算管理、提高財政資金使用效益。六是績效評價結果對外公開受到較多限制。和絕大部分省市一樣，武漢市績效評價信息（報告）僅在內(nèi)部公開或不完全公開，不利于公眾監(jiān)督。

6.預算績效管理技術規(guī)范存在評價范圍、指標口徑模糊等問題，評價體系有待完善。第一，預算績效評價側重于重點民生支出和社會公益性較強的項目，也有些省市規(guī)定僅對一定數(shù)額以上的財政資金項目進行績效評價，評價范圍有待拓寬。第二，各地區(qū)財政部門和預算部門按照財政部《預算績效評價共性指標體系框架》細化指標體系時出現(xiàn)了“走樣”，指標體系不夠完整，指標的全面綜合度、信度、有效性、可操作性欠佳，指標權重設定不夠科學合理。第三，各省市在制定預算管理制度和技術規(guī)范時，重復投入，導致資源浪費。預算管理指標及指標口徑存在差異，評價標準和方法不統(tǒng)一、不規(guī)范，導致績效數(shù)據(jù)（評價結果）不可比，影響社會認可度。第四，缺乏全國統(tǒng)一的預算績效管理信息系統(tǒng)和技術標準，財政業(yè)務系統(tǒng)與預算績效管理系統(tǒng)缺乏有效聯(lián)接，無法實現(xiàn)資源共享，工作效率不高。第五，存在測量技術難題。比如，如何準確測算和評估項目帶來的社會效益與經(jīng)濟效益，如何在合理控制成本的前提下對預算執(zhí)行進行跟蹤管理等。第六，績效評價方法單一，主要是橫向比較法、成本—效益分析法，較少運用因素分析法、問卷調(diào)查法等，方法綜合運用不足。

三、完善預算績效管理的對策

根據(jù)以上分析可知，我國預算績效管理改革缺乏良好的制度環(huán)境，面對的預算權力結構較為復雜。對此，本文提出如下建議：

1.改進預算權力結構：強化人民代表大會和社會第三方監(jiān)督。公共預算體現(xiàn)了不同部門的利益訴求，其本質(zhì)上是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。預算績效管理改革的最大阻力在于對相關政府部門利益的觸動或部門間的權力協(xié)調(diào)。預算權力結構主要有三個方面：一是財政部門與預算執(zhí)行單位之間的權力結構，二是對政府領導預算權的規(guī)制，三是人民代表大會的預算監(jiān)督權。因此，優(yōu)化預算權力結構和控制權分配主要涉及預算執(zhí)行單位、財政部門和人民代表大會三方。

首先要促使預算單位正確行使績效目標設定權和檢查驗收權。因為財政部門和全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會人手有限，他們也不可能在短時間內(nèi)成為各行各業(yè)的專家，所以現(xiàn)實的選擇是依賴第三方機構進行績效評價，這樣同時解決了預算單位或財政部門“既當運動員又當裁判員”的問題。第三方機構必須盡可能地做到“獨立”評價，這需要從經(jīng)費保障、人員資質(zhì)管理、業(yè)務質(zhì)量標準、職業(yè)道德和獎懲辦法等方面進行細致的制度安排。

規(guī)制政府領導預算權，關鍵在于對行政長官進行績效問責[6]。預算績效問責的重點在于：一是績效目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展的適應性，二是預算支出是否符合公眾利益，三是績效目標的實現(xiàn)程度。此外，提高政府門戶網(wǎng)站的信息透明度，借助社會輿論對行政行為監(jiān)督也是一個有效的手段。對于那些領導親自批示實施的“長官工程”，有必要引進獨立第三方評價機構，以保證績效目標預測和業(yè)績評價的公正性和客觀性，對政府領導預算權形成監(jiān)督。

強化人民代表大會監(jiān)督，是有效制約不當行政行為、增進預算績效的根本途徑。一是人民代表大會通過對預算決算的審議監(jiān)督來促進預算績效管理。財政部門應當就重大支出項目的績效目標編審等方面的問題與人民代表大會及時溝通，取得共識。提交年度預算草案時，財政要向本級人民代表大會報告上一年度政府預算績效管理情況和本年度部分重大、重點支出項目的績效目標。提交上一年度決算草案時，向本級人民代表大會常務委員會報告部分重大、重點支出項目績效評價報告。二是充實力量，創(chuàng)新機制，積極推動預算績效管理?？梢孕略O負責預算審查的專門機構（或與全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會有效整合），輔助和協(xié)調(diào)人民代表大會開展具體的預算審核事務，減少人民代表大會監(jiān)督在專業(yè)技術方面的劣勢；借鑒上海閔行區(qū)、廣州市的改革經(jīng)驗，由人民代表大會以購買服務方式委托第三方機構開展績效評價；創(chuàng)新和強化地方人民代表大會預算審查監(jiān)督的垂直指導和監(jiān)督，促進工作聯(lián)動，擴大工作半徑[7]。

2.預算績效管理的法制建設要統(tǒng)一部署，高位推動。要對《預算法》涉及績效管理的原則性內(nèi)容加以明確和細化。財政部亟須進一步完善預算績效管理的相關制度體系，出臺指導性文件，建立健全涵蓋預算績效管理全過程的制度框架，待條件成熟后出臺預算績效管理條例。并且要在預算績效管理條例中明確提出預算績效信息公開的要求，規(guī)范公開的時限與形式，逐步拓展公開的范圍與內(nèi)容，可以考慮提供績效報告的通用模板。

2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對“十三五”后三年和未來一段時期預算績效管理做出頂層設計。明確提出要樹立正確的政績觀，落實主體責任，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，這對于我國預算管理改革和政府績效管理改革具有里程碑意義。按照中央文件精神，財政部將研究出臺一系列配套制度辦法，包括分行業(yè)分領域的評價指標體系建設、第三方管理制度等。

3.引進規(guī)劃—計劃—預算系統(tǒng)和中期支出框架。規(guī)劃—計劃—預算系統(tǒng)（PPSB）由美國國防部委托蘭德公司研究開發(fā)，1965年用于民政部門和企業(yè)界，后在西歐和加拿大、日本等國得到廣泛應用。PPSB是基于公共政策、規(guī)劃結構和資源配置的決策系統(tǒng)，體現(xiàn)了績效導向。其打破了部門邊界，要求首先明確長期的總體發(fā)展目標，從中選擇最主要和最迫切的任務，利用系統(tǒng)分析衡量各項計劃方案的實施成效，進而確定能實現(xiàn)主要目標的最優(yōu)方案。整個過程中大量應用預算技術、系統(tǒng)分析、滾動計劃等系統(tǒng)工程方法。此外，PPSB不但要求制定長期費用計劃，還要做出年度預算，便于執(zhí)行和檢查。

相比嚴格意義上的績效預算，PPSB實施門檻較低，且資源配置無需與績效機械掛鉤。基于PPSB設計的項目預算申報表亦頗具特色：將申報表與復式預算結合起來，橫向列示各財政年度的預算總額及其來源，縱向列示撥款額（上年實際、本年概算、下年申請、下年審批）、經(jīng)常支出、資本支出和預算績效目標。諸多與規(guī)劃結構、規(guī)劃績效相關的基礎信息一目了然，易為公眾理解，也便于人民代表大會審查[4]。

我國預算績效管理工作普遍存在“唯指標論”的形式主義傾向，很少關注對于績效管理重要得多的規(guī)劃結構問題，這不僅存在邏輯錯誤，而且危害很大。因此，現(xiàn)階段很有必要引進和開發(fā)PPSB的方法與技術，特別是在中長期財政規(guī)劃制定上。

當前，地方財政普遍依據(jù)“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”編制三年滾動財政規(guī)劃，從長遠來看，待條件成熟時我國應當建立符合本國國情的真正意義上的中期支出框架（MTEF），為深入推進財政績效管理打牢基礎。其實，《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號文件）就提出了構建MTEF的設想。該文件指出：“中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制……中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進過渡到真正的中期預算。”我國實施MTEF的必要性集中體現(xiàn)為：一是METF要求預算總量和支出配置明確且嚴格地基于政府政策，從而解決傳統(tǒng)預算體制下嚴重的收入驅(qū)動（以收定支）和軟預算約束問題。二是METF下財政資金使用必須經(jīng)過細致的籌劃，不再偏離政府政策重點和戰(zhàn)略優(yōu)先性考慮，避免了預算資源浪費。三是有利于管理財政風險，METF要求決策者具有前瞻性，關注當前政策的長期可持續(xù)性，在早期就發(fā)現(xiàn)不利的支出趨勢，防患于未然。

4.將預算績效管理融入政府規(guī)劃。預算績效管理以政府規(guī)劃為依據(jù)，同時良好的預算績效管理也能夠比較經(jīng)濟地、及時有效地落實政府規(guī)劃。新常態(tài)下，政府深入推進供給側改革，實施積極的財政政策，預算績效管理的重要性凸顯。編制政府規(guī)劃總體目標體系時，先測算稅收收入、非稅收入和政府發(fā)債的增長空間，對比分析政府資產(chǎn)負債率、財政支出增長率，由此倒算出政府規(guī)劃目標值的范圍，以保證政府辦事在其財力范圍內(nèi)。充分考慮預算資源總量及結構對就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結構、貨幣供應量、經(jīng)濟增長率等宏觀經(jīng)濟因素的影響[5]。建立政府規(guī)劃編制與政府收入測算的協(xié)調(diào)機制，委托專業(yè)的第三方機構參與評估測算，提高公信力。預算支出方面，預算部門決策必須摒棄“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)思維，依據(jù)政府規(guī)劃目標下的部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃科學地編制年度預算。財政部門則要正確領會政府規(guī)劃意圖，調(diào)配出能夠靈活用于重大改革、重要政策的資金，建立滾動項目庫，所有入庫項目都要通過可行性論證，再根據(jù)輕重緩急要求，統(tǒng)籌安排項目實施。

5.點面結合，深化預算績效管理層次。首先，要做到預算績效管理范圍“全覆蓋”。研究顯示，四本預算支出規(guī)模有26萬億元，而納入預算績效評價的僅占10%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收支績效評價多為空白。因此，要拓展績效評價對象范圍，一般公共預算和四本預算均要進行績效評價；縱深推進績效評價，凡使用財政資金的單位和項目均要開展績效評價，各級政府財政都要實施績效管理。大力推行部門整體支出績效評價、地方財政運行績效評價及財政政策效益評估，并將考評情況納入機關行政效能考核。

其次，財政要堅持“社會福利最大化和公共風險最小化”的原則，緩解新時代“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。樹立從物到人的“共享發(fā)展”理念，從建設財政向高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展財政轉(zhuǎn)變，這對于預算績效管理提出了新的挑戰(zhàn)和要求。為此，要以落實供給側改革的積極財政政策、提升經(jīng)濟運行效率為根本，不斷深化預算績效管理，提高財政資金使用效益。同時，推廣地方財政運行整體評價、部門整體支出績效評價和財政政策效益評估，提升政府執(zhí)行力和公眾滿意度。

最后，預算績效管理要“突出重點”。黨的十九大報告指出，在全面建成小康社會決勝期要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。一方面，基于公共風險防控要求，在順應財政投資基金化改革和PPP改革發(fā)展趨勢的前提下，進一步拓展預算績效評價范圍，創(chuàng)新績效管理方式[8]，既充分發(fā)揮財政資金對社會資本的引導作用，又注重防范財政風險和金融風險的共生糾纏效應。另一方面，推進并完善“社會保障和就業(yè)”“節(jié)能環(huán)?！钡戎攸c支出項目的績效評估，綜合運用投入和產(chǎn)出指標、效率指標等，從“質(zhì)”和“量”兩方面進行項目考核，并針對績效評價結果制定靈活有效的調(diào)整機制和激勵辦法，優(yōu)化財政資金配置。

6.健全預算績效協(xié)同管理機制。一是按照財政部門組織指導、預算部門具體負責的原則，理順財政部門與預算部門在全過程預算績效管理各個環(huán)節(jié)中的職責，做到統(tǒng)分結合、各司其職。建立政府預算績效管理工作聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)預算部門與財政的有機聯(lián)動。二是將績效目標審核工作融入部門預算審核工作流程，以優(yōu)化預算編制。武漢市江漢區(qū)財政局的經(jīng)驗是，開展部門預算編制公開評審，借助評審團的專業(yè)知識和豐富的管理經(jīng)驗，對項目預算及績效目標進行研判。他們將部門預算編制公開評審工作切入部門預算“一上”申報和財政審核批復“一下”之間，使評審結果能在“一下”之前得到及時反饋和充分應用。三是上下級財政部門加強配合，開展跨級次和跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付項目績效評價，避免重復勞動。四是財政部門與紀檢監(jiān)察、審計機關等合作，與審計部門協(xié)同建立績效評價報告通報機制，與中央巡視、紀檢監(jiān)察等機構實現(xiàn)信息共享和工作聯(lián)動等。

7.預算績效管理各個環(huán)節(jié)有機銜接，強化績效評價結果應用。基于“結果導向”建立績效目標管理與績效評價互為印證參考的工作機制；預算申報以績效為基礎，預算一旦批準則自動導入績效評價監(jiān)控體系；強化預算支出績效跟蹤，事前、事中、事后控制無縫對接。武漢市財政投資評審在這方面起到了積極的作用：作為技術平臺，投資評審中心參與項目支出標準體系建設，強化項目支出預算編審和支出項目評審，擠掉項目預算中的“水分”，健全項目支出監(jiān)控，引入領導問責制，并且將項目是否評審及評審結論是否有效利用納入財政監(jiān)督檢查范疇，形成了從政策控制、過程控制到結果控制的整套機制。

強化績效評價結果應用的重點在于：一是完善和落實績效目標和績效評價結果與預算安排、政策調(diào)整掛鉤機制。二是根據(jù)績效評價結果進行項目整合，優(yōu)化資金使用方式，調(diào)整項目資金支出方向，提高財政資金的使用效益。三是關注重大項目支出結果和重要政策目標的實現(xiàn)程度，做到績效評價常態(tài)化，滾動開展跨年度的全周期支出審查和成本效益分析，利用績效評價結果改進預算編制和調(diào)整財政政策。四是提升預算績效管理信息透明度，實行重點項目績效評價結果定期公示制。

8.完善績效評價體系和預算績效管理信息系統(tǒng)?；诮Y果導向原則，在《預算績效評價共性指標體系框架》中增設直接反映財政支出績效的指標，進而指導相關個性指標的設計。按照項目分類管理原則建立績效評價指標庫，針對各行業(yè)領域中的各類項目，統(tǒng)一規(guī)定績效評價指標的分值、權重和級別層次、評價方式、取樣規(guī)則及社會調(diào)查方法等，并盡可能地與績效評價行業(yè)標準對接。通過層次化的指標架構，支持自動檢查與自動評分。在此基礎上，建立和完善預算績效管理“三個智庫”，即績效評價動態(tài)指標庫、預算績效管理專家?guī)旌偷谌綑C構備選庫，以提供良好的技術支撐。特別是要構建適合本地區(qū)的績效評價指標庫，比如采用改進型的SMART方法建立反映本地區(qū)人民生活水平的指標體系，以綜合評估財政政策功能的實現(xiàn)程度[9]。

開發(fā)和優(yōu)化預算績效管理智能化系統(tǒng)，包含績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效結果應用、基礎數(shù)據(jù)庫管理等。預算績效管理系統(tǒng)支持單獨閉環(huán)管理，與預算編制系統(tǒng)統(tǒng)一銜接、同步建設，兩者數(shù)據(jù)和流程深度整合[10]?？冃Ч芾硐到y(tǒng)還要與預算編審、國庫支付等財政核心業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通，一旦項目預算審批成功，就自動進入績效管理系統(tǒng)，做到在預算編制階段同步編制績效目標，在預算審批階段同步審批績效目標，提升績效目標的嚴肅性，并且主管部門可隨時跟蹤監(jiān)管項目績效運行情況。實行共享機制，將績效管理系統(tǒng)與金財工程、金稅工程、金審工程結合起來，利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)財政收支估測、預警分析等功能。并且一站式查詢各種預算績效考評信息，考核結果可用于下一步預算安排依據(jù)、項目立項參考、審計等監(jiān)督部門參考和外網(wǎng)公開公示，打造績效財政、陽光財政。