財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理初探
——基于四川省宜賓市的實踐探索

●四川省宜賓市財政局課題組

一、財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理的理論根源及指導思想

黨的十九大報告中提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，作為中國新時代改革和發(fā)展的綱領性文件，為財政管理改革工作擘畫了新藍圖、指明了新方向、提出了新要求。為深入貫徹落實《預算法》，確?！叭鎸嵤┛冃Ч芾怼钡木裨谒拇ㄊ∫速e市落地執(zhí)行，宜賓市財政局堅持“花錢必問效，無效必問責”的績效優(yōu)先理念，在多年積累的財政支出績效評價工作經(jīng)驗基礎上，以市級財政資金項目制為重要抓手，強力推進2018年財政預算績效管理工作,從績效目標動態(tài)監(jiān)控管理入手，分別向預算績效的前端（預算目標評估）和預算績效的后端（績效結果評價）拓展。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和公共財政的不斷完善，政府理財已進入以公共財政預算支出為重點的跟蹤問效新階段。財政績效管理是繼收支兩條線、政府采購、部門預算、國庫集中收支改革后的新內容、新舉措。如何建立科學的財政績效管理制度，進一步提高財政資源的配置效率，是全面深化改革進程中亟待解答的新時代命題。當前，迫切需要找準政府改革的突破口，沖破財稅體制改革藩籬，通過全面實施績效管理和政府績效考評，明晰政府目標，強化政府責任，進一步提高公共服務水平和財政資金使用效益。

為深入貫徹落實黨的十九大報告中“全面實施績效管理”的精神，宜賓市堅持以新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)攬，按照中央、省、市關于加強政府績效管理和財政預算績效管理的工作部署，堅持依法行政、依法理財，進一步建立健全市級財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作機制，及時跟蹤監(jiān)控預算績效目標實施情況，促進實現(xiàn)預算績效目標，努力提高財政資金使用績效。

二、組織開展財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理的基本規(guī)劃

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施

2018年宜賓市本級財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作選擇了社會關注度高、影響力大的12個市級部門及重點項目開展試點，實行統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施，點面結合、逐步推開，先易后難、全面推進，力爭到2020年全面實現(xiàn)財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理部門全覆蓋、資金全覆蓋。

（二）激勵約束，力求實效

以財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理為抓手，全面推動和促進全過程的績效管理工作，并對宜賓市市級部門和區(qū)縣財政部門實施績效管理工作考核，引導全市各級各部門強化績效理念，加大績效管理工作力度。一是對先進單位予以通報表彰，對連續(xù)兩年考核名次靠后的單位負責人進行約談；二是將市直各部門的預算績效管理工作組織開展情況納入市政府年度目標績效考核，對受到表彰的先進單位進行加分，對預算績效管理工作開展不力的單位實行扣分處理；三是建立完善績效結果運用機制，實行“花錢必問效，無效必問責”的倒逼機制，將績效執(zhí)行結果作為預算安排的重要依據(jù)，切實提高公共資源配置效率和財政資金使用效益。

（三）協(xié)調配合，合力推進

建立完善分工明確、各盡其責、協(xié)力推進的工作機制，充分發(fā)揮政府統(tǒng)一領導和財政部門組織、協(xié)調、指導作用。要求市直各部門對本部門的財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作承擔主體責任，并進一步強化自評體系；要求各項目實施單位嚴格按照項目標準，組織項目實施，對項目績效目標的動態(tài)推進工作承擔具體責任。將財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理與財政管理相關改革工作統(tǒng)籌安排、配套聯(lián)動，并借助其他各方力量合力推進。

三、主要做法

（一）做實機制建設

1、橫向機制。黨委、政府統(tǒng)攬，主要以市級項目主管部門為載體，相關市級部門根據(jù)具體項目實際情況組成項目績效考評小組，按照既定的項目績效目標，組織專家和第三方機構對項目績效目標階段性完成情況進行總體績效考評及督查。

2、縱向機制。一是市財政局實行主要領導親自抓，績效管理科及業(yè)務科室具體實施的聯(lián)動工作機制。二是市財政局、各市級部門實行財政績效監(jiān)管員、市直部門聯(lián)絡員、第三方機構協(xié)助參與的疊加動態(tài)監(jiān)控工作方式，對2018年市本級選定的市農(nóng)業(yè)局、市畜牧局、市經(jīng)信委、市民政局等12個試點部門進行疊加動態(tài)績效監(jiān)控管理。三是市、區(qū)（縣）聯(lián)動的工作機制，即我市采取市、區(qū)（縣）兩級財政專項分級管理與主管部門（系統(tǒng)）條塊管理相結合的方式，對財政專項整體績效目標實現(xiàn)全方位“網(wǎng)格化”管理。

3、點面結合。我市按照“以點帶面”的原則，在夯實部門試點工作機制的基礎上，以“市級財政性項目資金撥付使用情況動態(tài)監(jiān)控追蹤”為切入點，對未納入本年度試點的其他部門（單位）專項進行追蹤問效，為下一步推進財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理全覆蓋做好鋪墊。

4、專報機制。一是形成了市財政與市委、市政府督查室及目標辦的工作定期報送機制。重點圍繞市委、市政府重大決策部署，市財政將定期向市委、市政府督查室及目標辦報送市級重大項目績效目標推進情況；二是市財政呈報市委、市人大、市政府、市政協(xié)的財政績效管理專報工作機制。針對全市階段性財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作，市財政以財政專報的方式向市“四大班子”定期呈報工作開展情況，以供領導決策。

（二）健全制度保障

一是政府高度重視財政績效管理工作，由市政府辦公室制發(fā)了《關于強化財政績效評價管理工作的通知》、《關于實施市級專項資金項目制的通知》、《關于全面推進財政預算績效管理工作的實施意見》；二是市財政局強力推進預算績效管理建章立制，起草會商并正式出臺了 《宜賓市市級預算績效目標管理暫行辦法》、《宜賓市市級預算績效監(jiān)控管理暫行辦法》等規(guī)章制度。

（三）具體工作程序

1、引入智庫支撐。市財政局探索建立了宜賓市財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理智庫，夯實績效管理基礎。一是由各第三方機構向市財政局填報《宜賓市財政局財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理有償服務社會機構備選庫申報表》，二是市財政局對第三方機構上報表格進行審核，對機構資質進行實地考察，經(jīng)嚴格篩選后納入備選庫管理，并對入庫后的機構進行政策業(yè)務培訓及執(zhí)業(yè)能力跟蹤評估。第一批入庫機構有會計師事務所、會計代理記賬機構、財務咨詢公司等10家不同類別的第三方社會機構。

在2018年的財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理試點工作中，市財政局績效管理科將12個試點部門分為4個管理小組，由科內分別指定專人負責，對應的第三方機構參與并承擔1—2戶單位的相關工作，采用市財政帶隊、第三方機構輔助的方式開展績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作。

2、嚴格實行“財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理通知書”及“第三方機構工作證”制度。在開展現(xiàn)場監(jiān)控時，一是市財政局帶領第三方機構進入相關試點部門，會同試點部門召開績效動態(tài)監(jiān)控管理工作見面會，并向被監(jiān)控單位制發(fā)《財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理通知書》，做到監(jiān)控進場合法合規(guī)。二是規(guī)范管理第三方機構。財政部門為第三方機構專門制發(fā)“第三方機構工作證”，并要求第三方機構在單位開展績效監(jiān)控取證工作時，要主動出示工作證及有效身份證件，以利于被監(jiān)控單位能夠準確識別身份，能夠迅速配合績效動態(tài)監(jiān)控工作的深入開展。

3、績效動態(tài)監(jiān)控工作要點

（1）現(xiàn)場監(jiān)控。一是由各試點部門先向市財政局填報2018年一季度的《宜賓市2018年財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理情況分析表》（一個專項一張表）及 《宜賓市2018年市級財政專項項目情況匯總表》（所有專項的匯總情況），填報口徑是：單個資金為10萬元及以上的年初部門預算項目。市財政局根據(jù)財政各業(yè)務科室對各部門年初預算的批復情況來審核各部門提交表格的真實性及科學性。

二是在二季度開始之后，市本級預算中途追加及上級安排需二次分配的項目將被陸續(xù)批復。據(jù)此，市財政局要求各試點部門針對中途追加等項目情況進行 “拉網(wǎng)式”補充填報，財政績效管理科通過與財政內部業(yè)務科室共享追加數(shù)據(jù)的方式，對試點部門補充填報的項目數(shù)據(jù)進行核實，也就是建立和完善了包含年初部門預算項目、預算中途追加及二次分配項目的部門整體支出績效監(jiān)控表格框架體系。

三是每個月市財政將組織第三方社會機構根據(jù)試點部門填報、更新的監(jiān)控分析表及匯總表，深入試點部門（單位）及項目實施點，開展現(xiàn)場指標復核與監(jiān)控。主要監(jiān)控：①項目階段性完成的數(shù)量、質量、時效、成本等情況，相關指標是否正常合理，與預期目標契合程度、偏離程度；②項目預期的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性以及滿意度指標的實現(xiàn)程度及趨勢等；③項目需求的條件和環(huán)境是否發(fā)生實質性變化，項目設計或實施方案是否發(fā)生了調整，是否需對績效目標和指標值進行調整；④項目績效偏離的主要原因及采取的應對措施；⑤項目管理和預算績效管理制度是否建立健全、切實可行，是否落實執(zhí)行到位；⑥項目績效管理是否采取了一些創(chuàng)新措施，是否有值得借鑒和推廣的管理經(jīng)驗。

在現(xiàn)場監(jiān)控工作中，針對上述6項主要工作內容填列 《宜賓市2018年財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理情況分析表》、《財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理工作底稿》、《宜賓市市級財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理綜合意見反饋表》等工作資料，每月底前提交財政績效監(jiān)管員審核，審核通過后報宜賓市財政局績效管理科分類匯總。

（2）臺賬管理。按照“抓實基礎數(shù)據(jù)與提煉總體情況并重”的原則，每月底財政績效動態(tài)監(jiān)控工作組依托現(xiàn)場監(jiān)控工作基礎資料，將項目績效目標推進情況匯總錄入 《宜賓市財政局2018年財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理統(tǒng)計臺賬》并按部門進行分類管理，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)與統(tǒng)計臺賬的聯(lián)動勾稽，為匯總階段性監(jiān)控報告提供數(shù)據(jù)支撐。

（3）匯總報告。財政績效動態(tài)監(jiān)控工作組以部門為單位，對階段性現(xiàn)場監(jiān)控結果按季度進行分類匯報，撰寫《績效監(jiān)控報告征求意見稿》提交財政績效監(jiān)管員審核后報宜賓市財政局績效管理科，績效管理科征求部門意見后形成正式的《績效監(jiān)控報告》報局領導，再向被監(jiān)控單位（含項目實施點）制發(fā)《財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理整改事項通知書》，并抄送相關業(yè)務科室。被監(jiān)控單位在要求的時間內回復整改事項，市財政將會對相關整改情況進行復核。

四、初步成效

目前，宜賓市已在各試點部門全面建立涵蓋年初部門預算項目、市本級預算中途追加及二次分配項目的部門整體支出績效監(jiān)控框架體系，審核項目指標框架154套，修正不合理指標15類，深入相關項目實施單位126家，已納入績效目標動態(tài)監(jiān)控管理的市本級財政專項資金1.92億元。市財政局與試點部門、項目實施單位工作聯(lián)動、數(shù)據(jù)共享、適時修正的工作機制不斷夯實，市財政局與市委、市政府督查室及目標辦的工作定期報送機制完全建立，市財政局呈報市委、市人大、市政府、市政協(xié)的財政績效管理專報工作機制運行良好。

黨的十九大勝利召開，開啟了政府全面深化改革的新篇章，在財稅體制改革的新時代浪潮中，宜賓市財政部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)攬，嚴格按照黨的十九大作出的各項工作部署，堅定信心、砥礪前行，牢牢把握“全面實施績效管理”的歷史契機，以更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，堅持理論聯(lián)系實際的工作作風，夯實財政績效目標動態(tài)監(jiān)控管理的工作基礎，下大力氣向預算績效的前端（預算目標評估）和預算績效的后端（績效結果評價）深化拓展，切實走出一條符合宜賓實際、具有宜賓特點的財政全面績效管理之路。

參考文獻

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