打造新時代財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的“黃金組合”

●葉 青 呂 陽

一、監(jiān)督問題的提出及概括

（一）財政監(jiān)督大體系的精細(xì)化

我國財政監(jiān)督職能自革命戰(zhàn)爭時期就不斷發(fā)生變化，起初是遵循蘇聯(lián)的財政分配和財政監(jiān)督“兩大職能”。隨后在革命戰(zhàn)爭時期表現(xiàn)為內(nèi)生于財政收支實際的本質(zhì)固態(tài)監(jiān)督，那時還未能很系統(tǒng)地理論概述，財政大監(jiān)督體系與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督的分分合合在戰(zhàn)爭年代逐步變得清晰。1983年，審計署的成立徹底明確了兩種監(jiān)督職能的獨立性；1998年，《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔1998〕5號）對財政監(jiān)督和審計監(jiān)督進行了大致界定，監(jiān)督職能的重復(fù)和交叉卻在所難免，只是審計監(jiān)督從此蒙上“免疫系統(tǒng)”的神秘外紗；1994年，陳共教授編寫的《財政學(xué)》教材豐富了舶來“財政三職能”理論（資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定），一直延續(xù)至今，財政監(jiān)督也圍繞這些問題不斷向前發(fā)展，配置和分配其實就是分配之意，經(jīng)濟穩(wěn)定就是調(diào)節(jié)和監(jiān)督，無論財政職能概括為二元、三元或是多元，財政監(jiān)督自始至終都是財政體制變革的永動機，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督更是資金運轉(zhuǎn)的“三駕馬車”，財政資金的大監(jiān)管體系也在不斷完善。

（二）權(quán)力的邊界需要重新劃定

伴隨改革開放四十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，政策環(huán)境的改善，對外開放程度加大，社會主義市場經(jīng)濟日益豐富，財政蛋糕越做越大，財政監(jiān)督和審計監(jiān)督當(dāng)然也成為國家治理和治理能力現(xiàn)代化的突破點。特別是全口徑預(yù)算決算大監(jiān)督體系，中介、人大、稅務(wù)、審計、財政、國資、銀監(jiān)、證監(jiān)等權(quán)力分界有待理順，如人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督。筆者認(rèn)為：財政監(jiān)督和審計監(jiān)督是執(zhí)行經(jīng)濟領(lǐng)域當(dāng)中的重要環(huán)節(jié)，有利于實現(xiàn)預(yù)算管理資金縱向及橫向各個環(huán)節(jié)的資金安排、資金使用、資金評價全過程，對財政資金的統(tǒng)一安排、調(diào)節(jié)、控制、完善有著無可限量的監(jiān)督主導(dǎo)責(zé)任，能夠充分完成財政收支的信息化、精細(xì)化管理。

（三）財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的區(qū)分

雖說兩者的工作目標(biāo)、檢查流程、檢測要素內(nèi)容、檢查法規(guī)依據(jù)、處罰方式都存有相似及相同點，但財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的區(qū)別由來已久：囿于法律層次上的差異，審計監(jiān)督需要向各級人大提交推進財政工作的報告，直接為最高決策層出謀劃策作為重要依據(jù)，偏向于一種權(quán)力由外向內(nèi)的行使，具有向外的獨立性與獨特性，并且審計監(jiān)督自發(fā)展以來，就具有天然全局監(jiān)督的功能，屬動態(tài)的事后監(jiān)督，不過多強調(diào)生產(chǎn)進行當(dāng)中的監(jiān)督觀察，猶如財政圍墻外的禁衛(wèi)軍。財政監(jiān)督更偏向于具體財政收支業(yè)務(wù)的績效考核與日常內(nèi)查，具有向內(nèi)的相對獨立性和內(nèi)生性，屬事前、事中的靜態(tài)監(jiān)督，能夠根據(jù)工作的管理漏洞來彌補財政部門的職能偏失，只基于財政業(yè)務(wù)自發(fā)引起的自查與自咎，關(guān)聯(lián)社會再生產(chǎn)的經(jīng)濟活動，基于內(nèi)生監(jiān)督的完善，能夠更好應(yīng)對審計監(jiān)督的再監(jiān)督，利于讓人大監(jiān)督推進財政監(jiān)督，助推紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐與廉政建設(shè)，倒逼財政資金規(guī)范安排使用，并贏得群眾好評，提升財政資金造福民生和財政信息的公開和透明。

（四）財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的再組合

新的《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2018〕6號）出臺，結(jié)合《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，審計部門和財政部門的職能都發(fā)生了顯著變化，改革的目的也十分明顯，主要在于精簡政府部門的數(shù)量，提升行政職能的效率。對于審計部門和財政部門而言，兩者作為國家治理能力現(xiàn)代化和監(jiān)督體系的重要主體，即將發(fā)揮不可限量的監(jiān)督職能，改革完善過后的相應(yīng)職能得到了優(yōu)化升級，是契合“大部制”改革體制的需要，也是全面深化改革，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實要求。筆者先就審計部門和財政部門的變動職能進行梳理，以及對雙方職能演變過后的財政監(jiān)督職能進行一些思考，希望能夠促成經(jīng)濟監(jiān)督體系的“黃金組合”。

二、財政部門和審計部門的監(jiān)督職能變化

（一）財政部門的監(jiān)督職能變化

財政部作為被改革的諸多部門之一，在失去“中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查”職能的同時，也獲得“全國社會保障基金理事會”的管理權(quán)，職能的側(cè)重點開始轉(zhuǎn)向基金投資運營機構(gòu)的管理上來，與國地稅機構(gòu)合并改革當(dāng)中的“為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”形成了鋒利的雙翼。一方面，成全了審計監(jiān)督在大監(jiān)督體系當(dāng)中的獨立性，該權(quán)力邊界的設(shè)定及放手，給1995年7月19日國務(wù)院發(fā)布實施的《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》一個圓滿的結(jié)果，能夠不斷提升大監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管職能的再升級與再優(yōu)化，也為未來“地方預(yù)算執(zhí)行情況”的監(jiān)督改革做好了積極準(zhǔn)備，擴大審計監(jiān)督管理范圍，是經(jīng)濟建設(shè)和反腐倡廉的需要；另一方面，增加了對社保資金的投資運營職能，積極發(fā)揮財政投入、財政補貼、政府購買、PPP等組合措施，以帶動社會資本和慈善事業(yè)崛起，適應(yīng)了人口老齡化形勢，有助于走出老齡化、高齡化、失能化、孤獨化的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)社保資金的增值保值，彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要，實現(xiàn)“以政管財，以財行政”的民生所需，反饋社保費“取之于民，用之于民”的初衷，同時呼應(yīng)稅務(wù)部門的征管體制改革，推進財稅體制改革，實現(xiàn)預(yù)算管理制度、現(xiàn)代稅收制度、中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的“三元共進”，形成社會保障費“稅務(wù)征收、財政管理、社保服務(wù)、審計監(jiān)督”的管理格局，這完全是符合新時代“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的現(xiàn)實需要。

（二）審計部門的監(jiān)督職能變化

按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的總體要求，深化黨中央機構(gòu)改革部分第三項提到：“組建中央審計委員會”，作為中央層面的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)的辦公室設(shè)立在審計署，無疑審計機構(gòu)的完善能夠?qū)崿F(xiàn)中央形成“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的現(xiàn)實要求。審計領(lǐng)域職責(zé)要堅持并符合黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)要求，審計監(jiān)督重大事項的政策和方案調(diào)整也已提上了議事日程，財政監(jiān)督和審計監(jiān)督間的最大變化莫過于將“中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況”的職能由財政部門轉(zhuǎn)向?qū)徲嫴块T，與此同時，深化國務(wù)院機構(gòu)改革第三十三項提到：“保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容”，這句話十分重要，在增加審計監(jiān)督職能的同時，擴大審計監(jiān)督的職權(quán)是完善監(jiān)督責(zé)任的實際行動，正如國務(wù)委員王勇強調(diào)的那樣：能夠?qū)崿F(xiàn)“整合審計監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能”。

三、全預(yù)算決算監(jiān)督影響與挑戰(zhàn)的有關(guān)建議

（一）進一步健全完善監(jiān)督體系的法律法規(guī)

既然財政監(jiān)督和審計監(jiān)督已經(jīng)形成了“內(nèi)外有別、職責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)不一”的獨立監(jiān)督方式，那么就有必要進一步規(guī)范財政人員和審計人員的工作職責(zé)，界定工作專業(yè)任務(wù)，防范監(jiān)督領(lǐng)域風(fēng)險，制定處罰懲治標(biāo)準(zhǔn)，完善公告制度，鼓勵民眾參與，疏通警示、糾察、治理、反饋的全過程，實現(xiàn)監(jiān)督體系的法治化、制度化、規(guī)范化。

（二）財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的范圍需要擴大

財政監(jiān)督和審計監(jiān)督都應(yīng)該對橫向預(yù)算進行全范圍、多角度、強執(zhí)行的監(jiān)督管理，包括：一般公共性預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算，審計監(jiān)督職能不斷擴大，有利于倒逼財政監(jiān)督的內(nèi)生強化與外生變化；對縱向預(yù)算“以上率下”，在財政部將中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況的職能移交給審計部門以后，可考慮綜合形成中央、省、省以下三級政府、預(yù)算、監(jiān)督體系，進一步擴大審計監(jiān)督的外部獨立職能，反向推進財政監(jiān)督職能的合理、科學(xué)和高效。

（三）監(jiān)督范圍的重點對象必須明確

在監(jiān)督過程當(dāng)中一是要對財政預(yù)算內(nèi)外資金、政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移性支付資金、專項資金、財政購買服務(wù)資金、福利性公益金，具體到“三公”經(jīng)費、會議培訓(xùn)費、工會經(jīng)費等各項資金的全覆蓋，避免監(jiān)督的漏管、滴漏；二是要突出“公共性”財政資金的監(jiān)督，特別是近些年民生財政投入的提高，迫切需要加強對財政政策環(huán)境進行監(jiān)督改善；三是加強稅務(wù)、審計、財政部門的交流合作，強化預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全環(huán)節(jié)的資金使用與效率監(jiān)督，對財政資金的收支兩端實行監(jiān)督雙向“封鎖”。

（四）監(jiān)督方式是突破發(fā)展瓶頸的不竭動力

創(chuàng)新永遠(yuǎn)是監(jiān)督發(fā)展的核心，對于財政監(jiān)督和審計監(jiān)督而言，需要通過搭建豐富的財政監(jiān)督信息平臺和審計信息平臺來保證監(jiān)督數(shù)據(jù)和結(jié)果運營的充分、協(xié)調(diào)，并在兩個平臺中設(shè)置信息交叉共享數(shù)據(jù)中心，可以用于日常工作的交流與借鑒，實現(xiàn)財政資金監(jiān)控合作并保持獨立的常態(tài)化、機制化，夯實技術(shù)監(jiān)督基礎(chǔ)，與“金稅”、“金財”、“金統(tǒng)”等已建和預(yù)建系統(tǒng)共同發(fā)揮合力，形成“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+監(jiān)督”的多部門、多層級聯(lián)網(wǎng)協(xié)查模式，防范數(shù)據(jù)篡改，保證數(shù)據(jù)真實。

（五）加強監(jiān)督人才隊伍建設(shè)

第一，疏通審計系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)人才交流機制，培養(yǎng)綜合性交叉人才，多組織行業(yè)內(nèi)的干部教育業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可根據(jù)5年或10年的時間周期適當(dāng)進行崗位調(diào)整，如重回財政部的劉昆部長說：“原來是監(jiān)督財政，現(xiàn)在是接受監(jiān)督”。湖南長沙開福區(qū)自2015年就開始進行財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的聯(lián)動合作：共議計劃、共享信息和共用力量。

第二，完善遴選機制，實現(xiàn)公開合理的競爭環(huán)境，打破區(qū)域和年齡限制，凸顯遴選專業(yè)性，打通遴選崗位，不僅限于省級機關(guān)數(shù)量有限、競爭力大的崗位，可采取全省崗位空缺聯(lián)動劃撥機制，定時定點競爭上崗，改善人員流動，加快高級人才引進聘用制改革，最終降低財政供養(yǎng)成本，提高監(jiān)督檢查的綜合效率。

第三，理順執(zhí)法資格，目前行政事業(yè)單位里存在多種身份人員，包括：復(fù)退戰(zhàn)士、工人、事業(yè)編制、臨時人員等，涉及復(fù)雜和體量大的人員經(jīng)費開支和業(yè)務(wù)安排，上級單位缺人存在的“只借不調(diào)”現(xiàn)象普遍，造成原單位在人員編制已滿的情況下，實際勞動力人員銳減，增加剩余人員的工作負(fù)擔(dān)，年限周期長的勞動力又由于“職級并行”和或?qū)a(chǎn)生的延遲退休等政策無法提前退休，積極等待養(yǎng)老金增加，可采取彈性退休機制，考慮認(rèn)真梳理監(jiān)督資格人員審查，設(shè)定積極的獎懲制度，壯大專業(yè)監(jiān)督人才隊伍。

四、民生之所呼，監(jiān)督之所向

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！闭驹谥袊厣鐣髁x新時代，以新的歷史視角，為全面改革發(fā)展指明了新的方向，讓黨要管黨、從嚴(yán)治黨不斷向財經(jīng)領(lǐng)域延伸，由中央示范向地方落實，對于財經(jīng)大監(jiān)管體系而言，只有讓執(zhí)行者與監(jiān)督者相對分開，才能夠不斷提升監(jiān)督的效率，降低監(jiān)督的成本，以最小的成本獲得最大的監(jiān)督效益，以實現(xiàn)納稅人所納稅款之所值，審計部門受國務(wù)院委托向全國人大常委會提出中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告、審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正和處理結(jié)果報告，向國務(wù)院報告對其他事項的審計和專項審計調(diào)查情況及結(jié)果，依法向社會公布審計結(jié)果，向國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府通報審計情況和審計結(jié)果，間接表示給予地方財政更多的自治權(quán)，留出更多的改革試點時間，央地財政關(guān)系可以獲得新的生命。

理清黨的監(jiān)督、財政監(jiān)督和審計監(jiān)督是解決監(jiān)督體系運行不暢、力度不大、執(zhí)行不力、合力不強的現(xiàn)實要求，是亮出監(jiān)督利劍，保持監(jiān)督活力，做好監(jiān)督結(jié)果運用的現(xiàn)實需要，優(yōu)化財政監(jiān)督職能，就是優(yōu)化審計監(jiān)督職能，接下來財政監(jiān)督應(yīng)該接牢社?；鹜顿Y運營的新職能，管理中央財政撥入的資金、減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金；制定全國社會保障基金的投資經(jīng)營策略并組織實施；選擇并委托全國社會保障基金投資管理人、托管人，對全國社會保障基金資產(chǎn)進行投資運作和托管，對投資運作和托管情況進行檢查，在規(guī)定的范圍內(nèi)對全國社會保障基金資產(chǎn)進行直接投資運作；負(fù)責(zé)全國社會保障基金的財務(wù)管理與會計核算，定期編制財務(wù)會計報表，起草財務(wù)會計報告；定期向社會公布全國社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務(wù)情況等。

無論是財政監(jiān)督還是審計監(jiān)督，其出發(fā)點和落腳點都是為了人民幸福，為了維護最廣大人民的根本利益，維護國家重要的經(jīng)濟資源和規(guī)范經(jīng)濟活動，讓“民脂民膏”不流失，讓人民不流淚，堅決杜絕和打擊財經(jīng)腐敗，做到“監(jiān)督制度管人管靈魂”，切切實實地實現(xiàn)財政資金全部落入“監(jiān)督制度的鐵籠里”，走進“民生福利的盤子里”。只有兩者的結(jié)合，才能夠更好地強化公權(quán)力的硬性約束，彰顯監(jiān)督的磅礴力量，轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)職能。所以，打造新時代財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的“黃金組合”已時不我待。

參考文獻

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