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    財政監(jiān)督四十年:公共資金的“守護神”和“安全閥”

    2018-03-27 01:27:36馬國賢
    財政監(jiān)督 2018年10期
    關(guān)鍵詞:守護神財政監(jiān)督財政資金

    ●馬國賢

    我國財政監(jiān)督機構(gòu)自1978年恢復以來,經(jīng)歷了四十個春秋。古人云“三十而立,四十不惑”,對于個人來說四十年是漫長歲月,但對財政監(jiān)督事業(yè)來說,它只是彈指一揮間。

    監(jiān)督的本意指監(jiān)察事物運行,糾正偏差??梢?,監(jiān)督內(nèi)在于管理,“有管理必有監(jiān)督”。比如,如果你不想房屋坍塌,建造時就必須有監(jiān)工。如果你沒有時間,應當雇人當監(jiān)工?!氨O(jiān)工”就是負有監(jiān)督責任的人。當然,隨著組織規(guī)模的擴大,管理內(nèi)容的增加,監(jiān)督成為專門活動,于是產(chǎn)生了內(nèi)在于過程的監(jiān)督(內(nèi)部監(jiān)督)和脫離過程、專注于結(jié)果的監(jiān)督(稱外部監(jiān)督或社會監(jiān)督)兩種形式。財政監(jiān)督是內(nèi)在于財政管理的,監(jiān)督檢查財政資金運動過程的專門活動。

    財政監(jiān)督的意義還在于:它是一種以財政資金為對象,以資金的安全性、有效性為目標,監(jiān)督財政資金運動的活動。這是說,財政監(jiān)督對象是公共資金,目的是實現(xiàn)資金安全性、有效性。錢是經(jīng)濟活動的核心,也是政府的核心。美國國內(nèi)收入局有一句名言:“如果你能夠追蹤金錢的流動,就會找到真相”。也就是說,若不追蹤金錢的流動,你就永遠找不到真相。財政監(jiān)督是監(jiān)督公共資金的機構(gòu),具有保障資金安全、確保財政資金正常運動,防止資金流失和腐敗等功能。因而它是國之重器,是公共資金的“守護神”和“安全閥”。

    我國政府歷來重視財政監(jiān)督,早在1953年,國家為配合“一五計劃”的實施,財政部成立了財政監(jiān)察司,開展了對中央部委收支、國家重點工程的財政監(jiān)督。但受“文革”沖擊,這項工作被迫停頓。“文革”結(jié)束后,新的財政監(jiān)督發(fā)源于國務院財政紀律大檢查。國家正處于撥亂反正的經(jīng)濟恢復階段,財政極度困難,同時,受無政府主義思潮影響,財政紀律松弛,這就更加劇了財政困難。為了嚴肅財政紀律,制止財政資金浪費,1985年國務院成立“大檢辦”,開展全國財政紀律大檢查,查處了違規(guī)機構(gòu)、組織的領(lǐng)導人。為進一步加強財政監(jiān)督,國務院于1983年9月15日正式成立了國家審計署,并將財政監(jiān)察職能全部移交給審計機構(gòu)。1986年,適應財政經(jīng)濟發(fā)展形勢需要,財政部再次設(shè)立財政監(jiān)察司。由此,形成了我國財政監(jiān)督和審計并存的財政資金監(jiān)督體系。1998年,為適應財政監(jiān)督長期化要求,國務院決定撤銷“大檢辦”,并按省設(shè)立財政部駐各地專員辦。2000年,適應公共財政的要求,將財政監(jiān)督司更名為財政監(jiān)督檢查局??梢哉f,我國的財政監(jiān)督是在改革開放中成長起來的。四十年來,財政監(jiān)督機構(gòu)圍繞著保障財政資金安全,在監(jiān)督財政資金、嚴肅財政紀律方面做了大量工作,還在建設(shè)內(nèi)審體系,開展專項轉(zhuǎn)移支付資金跟蹤監(jiān)督,完善財政和預算管理,發(fā)現(xiàn)和查處貪腐案件等方面取得了不小成績,踐行了公共資金“守護神”和“安全閥”責任。

    歷史畢竟代表過去,反思四十年的財政監(jiān)督歷程,尤其是在中國特色社會主義建設(shè)進入新時代的今天,中國財政監(jiān)督之路該怎么走?有一些問題值得研究。

    什么是新時代?2018年4月,習近平總書記在接見印度總理時作了如下回答:“進入一個全面的由高速增長到高質(zhì)量發(fā)展階段,其中一個重大判斷就是人民群眾對美好生活的向往。過去,我們要解決的是‘有沒有’的問題,現(xiàn)在是要解決‘好不好’的問題?!睂Υ耍梢越庾x為,如果說過去的財政監(jiān)督只是回答 “做了沒有”,則今天的財政監(jiān)督要回答的是“好不好”問題。可見,做好財政監(jiān)督是新時代的要求,是人民的期望,也是廣大監(jiān)督人員的心愿。

    從“好不好”出發(fā),對當前財政監(jiān)督存在的問題,可以歸結(jié)為:一是它與審計業(yè)務交叉,導致“既重復,又遺漏”;二是財政監(jiān)督手段落后,覆蓋面不高,威懾力不大;三是財政監(jiān)督職能發(fā)揮不夠全面等。

    ——如何處理好與審計的關(guān)系?

    當前有一種觀點認為,既然審計和財政監(jiān)督的對象都是預算資金,且依據(jù)都是財政紀律,就沒有必要“既生瑜,何生亮”,從而既分散了監(jiān)督力量,又易產(chǎn)生對財政資金監(jiān)督的“既重復,又遺漏”,何不將它并入審計署呢?這一觀點不但在社會上,而且在財政內(nèi)部也存在。

    筆者認為,這一觀點不妥。之所以產(chǎn)生以上認識,與以下兩個原因有關(guān):一是財政監(jiān)督長期缺乏理論支撐,未厘清兩種監(jiān)督關(guān)系。前文指出,監(jiān)督產(chǎn)生于管理,是管理環(huán)節(jié)。過程越是按社會的規(guī)模進行,作為對過程的控制的監(jiān)督就越是必要,兩種監(jiān)督的分離就越是必要?!皟煞N監(jiān)督”指內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督,前者也稱為過程監(jiān)督,指對過程控制的監(jiān)督,屬于管理環(huán)節(jié),如企業(yè)質(zhì)檢科,一旦它判定某批產(chǎn)品質(zhì)量不合格,流程就中斷,產(chǎn)品就不得出廠。后者屬于結(jié)果監(jiān)督,是外在于管理過程,而對結(jié)果的監(jiān)督,也稱為社會監(jiān)督,如政府質(zhì)檢局。雖然質(zhì)檢科、質(zhì)檢局都以產(chǎn)品質(zhì)量為監(jiān)督對象,但沒有人說“既生瑜,何生亮”,更不會有人提出以質(zhì)檢局取代質(zhì)檢科。這是常理。在財政資金上,之所以產(chǎn)生審計局取代財政監(jiān)督局的觀點,是因為長期沒有講清這一道理。

    二是財政監(jiān)督機構(gòu)定位不準確。我們是目的與手段的統(tǒng)一論者。監(jiān)督需要相應手段,這涉及對“查賬”的認識。應當說,查賬是結(jié)果監(jiān)督的重要方式。如果說,在審計署成立前,財政監(jiān)督機構(gòu)因兼有內(nèi)部、外部監(jiān)督雙重職能,為此主要采用查賬方式是合適的,那么,在財政監(jiān)督與審計分離,財政監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向?qū)操Y金過程控制的四十年之后,仍然沿用查賬方式,顯然是不合適和過時的。且不說查賬是事后的,只能起對資金過程控制的間接作用,更由于它會造成財政、審計重復查賬,這就混淆了兩種監(jiān)督。但不幸的是,我國各級財政監(jiān)督機構(gòu)至今仍沿用這一方式。可見,財政監(jiān)督除非擺脫查賬,否則就不可能有自己的地位。

    ——是否應當提出“財政監(jiān)督全覆蓋”?

    筆者記得在小時候,大人經(jīng)常用 “離地三尺有神明”,來告誡我們做事要不欺暗室,堂堂正正,因為你若做了壞事,將受到神明責罰。財政監(jiān)督就是離地三尺的“神明”,它要求監(jiān)督財政資金運動過程就必須明察秋毫,而前提是實現(xiàn)對財政資金監(jiān)督的全覆蓋,即資金流在哪里,財政監(jiān)督就到哪里,而不留死角。可見,全覆蓋是財政監(jiān)督基本要求,也是條件。

    但是,現(xiàn)實卻非如此。據(jù)筆者調(diào)查,財政監(jiān)督較好的地區(qū),監(jiān)督覆蓋率為10%,差的市縣不足5%,于是,監(jiān)督就變成了“舉例說明”。其原因:一是財政部沒有財政監(jiān)督全覆蓋要求;二是財政監(jiān)督機構(gòu)人少事多,靠查賬難以全覆蓋。如,省級財政的預算項目達上萬個,且分布于全省各地,靠監(jiān)督局十來個人如何跟蹤每個項目?面對這些,只能采用“有舉報就查,其余抽查”的“舉例式監(jiān)督”。“舉例式監(jiān)督”使得財政監(jiān)督無法“明察秋毫”,抵消了威懾作用,其結(jié)果是財政紀律松弛,腐敗問題突出。

    ——如何實現(xiàn)有效監(jiān)督?

    與任何活動一樣,財政監(jiān)督也有投入產(chǎn)出問題,既然有投入產(chǎn)出,就有有效監(jiān)督問題。與四十年前相比,我國的財政盤子已十分龐大,如何管好、用好18.32萬億元資金?既是政府和財政部門的責任,更是財政監(jiān)督的責任。根據(jù)黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”要求,有效監(jiān)督應指:一是提高常規(guī)監(jiān)督的有效性,二是向績效監(jiān)督領(lǐng)域延伸。

    而在這方面,我國財政監(jiān)督存在兩個問題:一是常規(guī)監(jiān)督不計方法,不計效果,監(jiān)督人員業(yè)務水平偏低,手段落后,盡管某單位明明有問題,但“抓不住”,因而無法起到糾偏、威懾作用;二是多數(shù)機構(gòu)尚未參與績效監(jiān)督??冃ПO(jiān)督也稱績效評價,是政府績效管理環(huán)節(jié),也是財政有效監(jiān)督的重要內(nèi)容。當前,我國的部門預算存在著項目散多亂雜、漏洞多、浪費大等問題,與部門預算的缺乏立項制度有關(guān),也與對項目缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。如果監(jiān)督機構(gòu)作為一種責任,參與預算項目評價,或許會好得多。然而由于種種原因,各地財政監(jiān)督機構(gòu)大多未參與,即使參與,也是將評價放給中介機構(gòu),而未起到監(jiān)督作用。這種情況是非常危險的,中介機構(gòu)因存在既得利益,加上績效指標缺乏“三性”(科學性、可操作性和管理上的有用性),他們往往利用此弱點綁架財政,實施“績效尋租”。這應引起重視。

    針對以上三個問題,筆者提出如下建議:

    第一,重視財政監(jiān)督理論研究,厘清與審計的關(guān)系。“沒有科學的理論,就沒有科學的行動?!必斦O(jiān)督理論是財政監(jiān)督規(guī)律的總結(jié),也是指明前進方向的燈塔。在進入中國特色社會主義新階段,國家實施機構(gòu)改革的今天,更需要科學的財政監(jiān)督理論。為此,建議財政部組織專家,開展對現(xiàn)階段財政監(jiān)督理論和方法論研究,必要時可采用有獎方式,以鼓勵更多人投入研究。

    第二,回歸初心,轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式。“回歸初心”,指財政監(jiān)督應回歸公共資金“守護神”和“安全閥”地位,以此設(shè)計責任制度,拒絕外界誘惑?!稗D(zhuǎn)變監(jiān)督方式”指面對人少事多的現(xiàn)狀,財政監(jiān)督要脫離審計,實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督和有效監(jiān)督目標,就必須創(chuàng)新方法。要充分利用政府網(wǎng)和大數(shù)據(jù),引入智能化財政監(jiān)督,推進網(wǎng)上監(jiān)督。網(wǎng)上監(jiān)督也稱為監(jiān)控式監(jiān)督,指財政通過對部門和項目的資金流即時監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)問題,然后派人調(diào)查,及時制止的監(jiān)督方式。網(wǎng)上監(jiān)督符合監(jiān)控資金流量、流向的財政監(jiān)督初心,也是實現(xiàn)財政有效監(jiān)督的重要途徑。

    當前,我國開展財政網(wǎng)上監(jiān)督的條件已大體具備:一方面,各級已建設(shè)了政府網(wǎng)上辦公網(wǎng)絡,因而具備硬件條件;另一方面,各部門已配備會計電算化軟件。由于會計數(shù)據(jù)是財政網(wǎng)上監(jiān)督的依據(jù),因而會計電算化提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)條件。

    財政網(wǎng)上監(jiān)督的難點:一是尚缺乏一套實時跟蹤的財政監(jiān)督軟件,以將會計信息轉(zhuǎn)換成“問題”,并及時向監(jiān)控者發(fā)出警告。這一軟件需要由財政部監(jiān)督檢查局組織開發(fā);二是財政部需要按財政網(wǎng)上監(jiān)督的要求,對行政事業(yè)單位的會計制度、會計科目、會計事項的用語作出統(tǒng)一規(guī)范;三是建立公共會計信息聯(lián)網(wǎng)制度??傊斦W(wǎng)上監(jiān)督的基本條件已經(jīng)具備,關(guān)鍵是是否決心去做。

    第三,發(fā)揮財政監(jiān)督優(yōu)勢,以規(guī)范預算項目為重點,促進預算改革。這包括:一是針對我國部門預算中的項目預算散多亂雜、浪費突出的問題,通過調(diào)查研究,提出深化部門預算改革,實施按項目性質(zhì)分類管理、分類撥款的改革建議;二是監(jiān)督項目立項。獨立的目標、獨立的預算和專門人員是預算項目的三個基本條件,也是立項依據(jù)。就是說,凡是不符合這三個條件之一的就不是預算項目,至多是其他項目的子項目。在我國,由于缺乏立項制度,部門本來是100萬元的項目,會將它分拆成3個60萬元的項目,不僅造成資金浪費,而且加大了管理和監(jiān)督的工作量。在這方面,監(jiān)督機構(gòu)應參與項目立項審查,而且對不符合三個條件的項目,監(jiān)督部門應當按程序,提出停止撥款和實施的要求。

    第四,積極參與績效管理。雖然績效評價屬于績效監(jiān)督,但是筆者認為,從財政監(jiān)督初心出發(fā),其身份并非主持績效管理,而是從財政資金有效性出發(fā),監(jiān)督績效管理。這包括:一是監(jiān)督項目績效管理程序,尤其是前期、中期和后期評價的制度和指標建設(shè),監(jiān)督其實施;二是監(jiān)督績效評價過程,對評價中有不公正、不規(guī)范行為的,應當提出重評主張;三是加強對評價結(jié)果的應用監(jiān)督,對需要追查主體責任的,應當督促有關(guān)部門追責。

    總之,財政監(jiān)督四十年,既有成績,又有不足?,F(xiàn)在,不是談論撤銷財政監(jiān)督,而是如何適應新時代要求,承擔起時代責任,搞好財政監(jiān)督的時候了。

    參考文獻

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    [3]肖太壽.論財政監(jiān)督與監(jiān)督財政[J].地方財政研究,2009,(07).

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