提升基層財政運行質(zhì)量的路徑探析

●寇 杰

郡縣治，則天下安。市縣兩級財政平穩(wěn)運行直接關(guān)系民生福祉改善、基層政權(quán)穩(wěn)定，乃至國家的長治久安。多年來，中央財政高度重視地方財政，特別是市縣財政運行情況，通過建立縣級基本財力保障機制等措施，給予困難市縣多方面的支持和幫助，有力地促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。總體看，縣級政府運轉(zhuǎn)和基本民生兜底得到較好保障，但受宏觀經(jīng)濟波動影響，部分地區(qū)財政收入下滑，增支需求不斷增長，加之政府債務(wù)、養(yǎng)老金缺口等風(fēng)險向財政集聚，一些困難地區(qū)收支矛盾較為突出。堅持問題導(dǎo)向，加強對市縣財政運行困難和問題調(diào)查研究，是新時代建設(shè)中國特色社會主義的內(nèi)在要求，是加快現(xiàn)代財政制度建設(shè)的迫切需要，也是切實履行“三保”兜底責(zé)任的重要基礎(chǔ)，具有十分重要的意義。

一、基層財政運行存在的問題

近年來，中央高度重視緩解基層財政困難，不斷加大對保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的支持力度。特別是通過完善縣級基本財力保障機制建設(shè)，通過獎補政策充分調(diào)動各地加快發(fā)展、增收節(jié)支的積極性。與此同時，基層財政運行質(zhì)量不高，不均衡、不充分的問題也較為突出，特別是受宏觀經(jīng)濟形勢下行和“營改增”等稅制改革影響，市縣財政運行總體平穩(wěn)，但收支形勢較為嚴峻，多數(shù)縣處于緊平衡狀態(tài)。少數(shù)地區(qū)財力本就“捉襟見肘”，但為了政績考核需要，拆東墻補西墻，有的甚至不惜造假粉飾成績，干擾了正常的預(yù)算管理和財經(jīng)秩序。

（一）“空轉(zhuǎn)”（虛增）一般公共預(yù)算收入

從各級審計和紀檢部門公開通報的情況看，“虛收空轉(zhuǎn)”情況仍時有發(fā)生，特別是在“政府換屆”和“經(jīng)濟下行”雙重影響下，地方政府虛增收入動機更為強烈。歸納起來，主要有十種方式：一是通過融資平臺公司上繳不實利潤方式，“空轉(zhuǎn)”非稅收入。二是通過將銀行借款直接作為非稅收入上繳，虛增財政收入。三是將公立醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等事業(yè)單位經(jīng)營收入繳庫，空轉(zhuǎn)財政收入。四是通過挪用國庫資金先列支撥付非稅交款單位，再讓其繳庫“空轉(zhuǎn)”財政收入。五是通過將土地出讓金等政府性基金收入計入一般公共預(yù)算收入虛增財政收入。六是通過將收回歷年結(jié)余存量資金重復(fù)列收入虛增財政收入。七是通過超比例計提農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金方式虛增財政收入。八是通過虛假記賬多計防空地下室異地建設(shè)費虛增財政收入。九是通過多計調(diào)入資金虛增財政收入。十是通過給予稅收返還或補助方式買稅（拉稅），人為調(diào)節(jié)車船稅、交通運輸業(yè)改征增值稅等收入規(guī)模，虛增財政收入。此外，一些市縣未按照《預(yù)算法》規(guī)定將財政收入應(yīng)收盡收，而是通過財政過渡戶調(diào)節(jié)，延后入庫或少入庫。

（二）虛增（虛列）一般公共預(yù)算支出

財政支出是落實中央政策的主要形式，也是評價資金使用績效的重要環(huán)節(jié)。作為支出的“最后一公里”，縣級支出既有項目質(zhì)量不高、前期準備不足等造成的進度問題，也有少數(shù)地區(qū)為挪用庫款故意掛賬不支的遲滯問題，特別是近年來上級財政對支出進度考核越來越嚴，有的地區(qū)為了滿足進度要求，通過虛假列支方式，虛增財政收入或加快支出進度。主要有六種方式，一是為返還“空轉(zhuǎn)”收入虛列支出，通常通過稅收返還、獎勵資金等方式撥付上繳企業(yè)。二是通過財政專戶“以撥代支”虛列支出，有的縣市違規(guī)開設(shè)財政專戶，專項轉(zhuǎn)移支付資金撥付各預(yù)算單位后，再以代管資金名義收回財政局專戶。三是通過混列政府性基金支出，將土地收儲、拆遷補償?shù)然鹬С隽幸话愎差A(yù)算支出科目，虛增一般公共預(yù)算支出。四是通過暫存款掛賬虛列支出。五是通過直接上報不實支出數(shù)據(jù)虛增支出。六是濫用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，年底將不符合要求的未支出資金全部通過權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金管理使用漏洞多、績效低

上級轉(zhuǎn)移支付是財政運行困難地區(qū)可用財力的重要組成部分，但從資金管理、使用和監(jiān)管方面看，還存在一些不容忽視的問題，有的多報（重報）新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)保等補助人員數(shù)量，騙取專項轉(zhuǎn)移支付資金；有的通過簽訂虛假銷售合同騙取轉(zhuǎn)移支付資金，如在新能源汽車補貼檢查中發(fā)現(xiàn)有的企業(yè)在汽車缺少關(guān)鍵零部件情況下，違規(guī)提前銷售騙取財政補貼；有的專項轉(zhuǎn)移支付資金管理不規(guī)范，監(jiān)管不力，項目申報沒有嚴格執(zhí)行逐級申報制度，資金撥付“張冠李戴”，存在管理風(fēng)險點；有的項目執(zhí)行進度緩慢，資金使用效率低，未能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟效益和社會效益，特別是扶貧資金、大氣污染防治資金等中央重大民生政策相關(guān)資金支出進度整體較慢，嚴重影響財政資金發(fā)揮應(yīng)有效益；有的財政資金使用績效低；有的績效目標設(shè)定不規(guī)范，對市縣績效評價不到位；有的項目前期準備不足，甚至資金投向偏離政策設(shè)計；有的基礎(chǔ)管理工作薄弱，缺乏專項資金管理辦法，增加了財政資金支出風(fēng)險。

（四）預(yù)算管理基礎(chǔ)工作不規(guī)范

財稅體制改革關(guān)鍵是市縣，主戰(zhàn)場也在市縣。從調(diào)研情況看，中央部署的財稅體制改革在市縣得到了較好的落實，但是仍有部分市縣存在推動不夠、抓得不實、落地不穩(wěn)的問題。一是不按規(guī)定撥付預(yù)算資金。有的地區(qū)在沒有資金分配方案的情況下，為完成年底支出進度，將中央專項資金提前下達非項目單位，考核結(jié)束后再收回重新分解下達。二是超比例安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。有的縣（市）為控制結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金遠遠超過財政部5%的比例規(guī)定，最高達到15.9%。三是未經(jīng)批準保留財政專戶，有的縣（市）財政專戶清理規(guī)范不到位，仍保留各科股室實有資金賬戶，存管大額資金，致使財政資金脫離預(yù)算監(jiān)管。四是隨意擴大暫付款。按照《關(guān)于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫﹝2014﹞175號）規(guī)定，暫付款最遲應(yīng)于2017年底清理完畢，但有的縣（市）不減反增，財政大量對外借款既影響年初預(yù)算嚴肅性，使部分借款無法及時收回，又擠占其他預(yù)算資金。

二、問題的成因及危害

市縣財政運行存在的問題，既有外部因素影響，又有自身管理的問題，歸納起來有以下幾類：

（一）基層政府法治意識淡薄

盡管《預(yù)算法》已修訂頒布近兩年，但仍有部分市縣政府領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)法用法極不重視，預(yù)算法治觀念尚未樹立，有的停留在“培訓(xùn)聽、會上講”，自覺用法約束意識不強、自覺依法行政理財不夠，一些財政部門帶頭違紀違法，沒有很好地維護《預(yù)算法》權(quán)威；有的財經(jīng)紀律觀念淡薄，存在觀望心態(tài)、僥幸心理，明知故犯，缺乏財經(jīng)紀律紅線意識、底線思維。同時，市縣人大依法對預(yù)算的審查監(jiān)督不到位，往往出于本地區(qū)利益，執(zhí)法檢查流于形式。

（二）部分干部政績觀存在偏差

虛收空轉(zhuǎn)，表象為“財”的數(shù)據(jù)不實，實際為“政”的行為造假。市縣領(lǐng)導(dǎo)班子考核財政指標設(shè)置不科學(xué)，過于注重總量和增速考核，沒有考慮宏觀經(jīng)濟波動對財政的影響?！皵?shù)據(jù)出官、官出數(shù)據(jù)、以經(jīng)濟指標論英雄”等不合理現(xiàn)象仍然存在，少數(shù)地區(qū)盲目追求政績目標，脫離稅源基礎(chǔ)制定收入任務(wù)，通過買稅、引稅、空轉(zhuǎn)非稅收入等方式，虛增財政收入。以河北為例，盡管今年已將財政收入占GDP比例增幅指標納入考核，但GDP虛高和增長不理性仍會綁架財政收入增幅，刺激了地方人為組織收入的沖動。

（三）省以下財政體制不盡合理

省級財政為落實縣級基本財力保障機制建設(shè)，大多出臺了激勵性財政體制和縣級收入提升工程，加快了縣（市）財政收入增長，但也做大了支出盤子，特別是提高了硬性支出比例。但隨著經(jīng)濟形勢下行，省財政也捉襟見肘，相應(yīng)取消了對下激勵性返還政策?？h級原通過返還收入安排的支出已形成基數(shù)，導(dǎo)致部分市縣形成較大收支缺口，預(yù)算平衡難度加大。少數(shù)市級財政也存在集中財力過多的問題，如某市對市管縣“四稅”上劃比例超過90%，嚴重制約了縣級稅收收入增長。同時，支出責(zé)任劃分不合理，沿用多年前的政策標準，導(dǎo)致市縣配套壓力較大，轉(zhuǎn)移支付均衡財力差距效果不明顯。

（四）基層財政承接改革能力不足

基層普遍存在慣性思維嚴重、改革承接能力不足的問題。近兩年上級改革推進快、任務(wù)重、要求高，少數(shù)基層財政部門角色轉(zhuǎn)換不夠快、不夠準，仍定位于出納、會計的角色，存在跟進不及時、預(yù)算管理不規(guī)范等問題。對中央重大財稅改革把握不準、落地不穩(wěn)，有的甚至“穿新鞋、走老路”，埋下了違反《預(yù)算法》、政府隱性負債等隱患。同時，基層職能部門財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，重爭跑、輕管理、重審批撥付、輕跟蹤問效的慣性思維依然存在，也是財政資金管理使用存在問題的重要因素。

（五）監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)缺乏手段

缺乏相應(yīng)的制約與監(jiān)督機制，各地對財政收入的來源、入庫渠道、使用情況及收入的真實性、合法性缺乏有效的信息公開和監(jiān)督機制。省級財政部門受信息復(fù)雜程度影響，對財政收支質(zhì)量監(jiān)督乏力，特別是對招商引資稅收優(yōu)惠、PPP模式隱性舉債等較為模糊的政策難以定性和定責(zé)。同時，各地專員辦對地方政府預(yù)算收支、債務(wù)管理等違紀違法問題，缺乏執(zhí)紀問責(zé)手段，對發(fā)現(xiàn)的問題往往只是打打招呼、提提醒，處理手段和依據(jù)不足，難以有效發(fā)揮震懾作用。

市縣財政運行的問題若繼續(xù)發(fā)展下去，將對財政工作乃至地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極為不利的影響。一是擾亂財經(jīng)秩序。虛收空轉(zhuǎn)會造成財政收入基數(shù)虛高，“雪球”越滾越大，影響收入持續(xù)穩(wěn)定增長，也削弱了《預(yù)算法》權(quán)威性。二是影響政府形象。隨著社會監(jiān)督對政府財政管理關(guān)注度不斷加大，虛收空轉(zhuǎn)、資金效率低、違規(guī)舉借債務(wù)等，都會嚴重損害政府的形象和公信力。三是動搖經(jīng)濟基礎(chǔ)。人為調(diào)節(jié)財政收支，影響國家結(jié)構(gòu)性減稅、穩(wěn)增長等重大政策效果，財政對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用發(fā)揮不充分。四是掩蓋財政風(fēng)險。財政數(shù)據(jù)失真，影響了對轄區(qū)內(nèi)財政形勢的準確判斷和對市縣財力狀況的客觀評價，降低了宏觀調(diào)控措施的針對性和有效性，特別是降低了各級政府風(fēng)險防控敏感度和有效性。如遼寧、內(nèi)蒙古等地，縣級大幅虛增財政收入，不僅自身財力縮水，也影響了中央補助規(guī)模。由于中央對下財力性轉(zhuǎn)移支付均按標準收支缺口測算，虛增收入導(dǎo)致該縣不存在收支缺口。而實際該縣收支缺口較大，“三?！敝С鰢乐夭坏轿?，工資正常發(fā)放只能靠向銀行借款解決，已屬于嚴重風(fēng)險地區(qū)。

三、提高市縣財政運行質(zhì)量的政策建議

在宏觀經(jīng)濟形勢下滑、財政收入增速放緩的大背景下，解決好市縣財政運行的問題，要統(tǒng)籌平衡“穩(wěn)增長”和“擠水分”的關(guān)系，正確認識發(fā)展機遇和現(xiàn)實困難，貫徹落實好中央“五大發(fā)展”理念，把握好治理的力度和節(jié)奏，努力把積極向好的發(fā)展態(tài)勢轉(zhuǎn)化為跨越提升的強大動能。

（一）認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記系列講話精神，積極推動重大改革和政策落地

中央深改組第27次會議上，習(xí)近平總書記提出改革“要抓難點、補短板，尚未推出的改革要加快突破推進，已經(jīng)推出的改革要加快落實落地”。落實好財稅改革，是地方涵養(yǎng)基礎(chǔ)財源、培育經(jīng)濟增長點的重要保障。一是樹立正確政績觀，推進依法理財。牢固樹立依法治國觀念，依法理財治稅，完善財政工作考核指標，切實處理好當(dāng)前和長遠、數(shù)量和增量的關(guān)系，堅持收入預(yù)算編制與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與財政政策相銜接，追求更有質(zhì)量、更有效益的發(fā)展。二是推進積極財政政策落實，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。圍繞“三去一降一補”，引導(dǎo)各級政府減稅降費與財政支出并舉，破解區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)要素瓶頸制約，創(chuàng)造公平、統(tǒng)一的市場環(huán)境，培植新的經(jīng)濟增長點，切實降低企業(yè)成本，讓企業(yè)活起來，把財政收入蛋糕做大，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。三是推動京津冀協(xié)同發(fā)展。堅持按市場規(guī)律推動協(xié)同發(fā)展，研究落實好《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，促進三地產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移承接，引導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、成長性企業(yè)向河北轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)地區(qū)間優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。

（二）加強市縣預(yù)算監(jiān)管，關(guān)注財政運行風(fēng)險

一要關(guān)注部分資源型地區(qū)運行突出問題。要做好對資源型地區(qū)財政運行動態(tài)監(jiān)控，有針對性加大上級財政補助力度，尤其要關(guān)注“營改增”后收入可能出現(xiàn)大幅下滑的地區(qū)，提早制定風(fēng)險防控預(yù)案，及時調(diào)整預(yù)算、削減支出，確保不出現(xiàn)區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險。二要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高“三?！彼?。進一步完善縣級基本財力保障機制，加強對困難縣（市）年初“三?！鳖A(yù)算編制審核，督促省級完善市縣“三?！敝С霰Ｕ戏桨?，并通過調(diào)整體制推進財力下移，千方百計保障困難縣的基本支出需要。三是建立政府債務(wù)風(fēng)險防控機制。健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處理機制，制定風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。完善責(zé)任追究辦法，對違規(guī)使用資金、資金長期滯留等問題要追究責(zé)任，對變相舉債、“明股實債”、承諾保底收益等違法違規(guī)融資行為加大依法查辦力度。四是完善專員辦和省財政廳預(yù)算監(jiān)管聯(lián)合工作機制，推進雙方信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，推動專員辦同市縣財政的互動協(xié)作，建立全方位、多維度地方預(yù)算監(jiān)管體系。

（三）嚴格預(yù)算執(zhí)行，提升基層管理水平

一是加快支出進度。建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，進一步明確項目主管部門主體責(zé)任，督促其加快項目審核和資金支付，減少資金滯留。完善預(yù)算執(zhí)行的通報制度，推動將專項資金支出進度納入職能部門考核目標、強化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)與預(yù)算安排掛鉤等機制建立，調(diào)動各方積極性，切實加快預(yù)算執(zhí)行進度。二是全面清理地方財政暫存款、暫付款，加強庫款動態(tài)監(jiān)控，保障預(yù)算支出。嚴格控制縣（市）財政新增暫付款，積極清理財政暫付款，提高預(yù)算執(zhí)行嚴肅性和規(guī)范性。三是盤活用好財政存量資金，加快清理、壓縮財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，規(guī)范預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準備金管理，著力盤活存量資金，不斷提高財政資金使用效益。

（四）加強專項資金管理，提高資金使用績效

一是加強轉(zhuǎn)移支付資金申報審核。強化資金主管部門審核責(zé)任，不斷加大對申報材料真實性、合理性的審查力度，從源頭解決由于項目庫建設(shè)落后、預(yù)算編報不細等影響支出進度的問題。二是嚴格按規(guī)定使用轉(zhuǎn)移支付資金。建立健全申報、分配、管理、使用、評價等全鏈條環(huán)節(jié)控制，加強對大氣污染防治、地下水超采、扶貧攻堅等重點資金的管理，防止截留、擠占、挪用或擅自調(diào)整。三是不斷提升轉(zhuǎn)移支付資金績效。切實樹立績效管理理念、創(chuàng)新管理機制、完善資金管理辦法，強化主管部門項目預(yù)算編制、執(zhí)行的主體責(zé)任，積極推進財政內(nèi)控體系建設(shè)，建立起資金安全使用的長效機制。

（五）完善財稅體制，推進建立現(xiàn)代財政制度

一是推進事權(quán)和支出責(zé)任改革。結(jié)合河北實際，從事權(quán)比較明確的領(lǐng)域入手，逐步理清支出責(zé)任，探索開展省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究。特別是立足京津冀協(xié)同發(fā)展，對外溢性較強的生態(tài)保護、社會治理等領(lǐng)域開展深入研究。二是完善省以下財政體制。結(jié)合中央稅制改革進程，推進省以下收入劃分體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度和縣級基本財力保障機制，改革轉(zhuǎn)移支付分配方式，促進基本公共服務(wù)均等化。穩(wěn)妥推進省財政直管縣改革，理順體制管理機制，縮短管理鏈條，提高管理效率。三是推進中期財政規(guī)劃管理。嚴格按照《預(yù)算法》規(guī)定編制全口徑預(yù)算，政府收支全部納入預(yù)算，分清四本預(yù)算界限，加強相互銜接，實現(xiàn)財政資金統(tǒng)籌使用。充分利用河北省作為全國改革試點打下的基礎(chǔ)和取得的經(jīng)驗，加強現(xiàn)行政策及收支測算，增強中期規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，推動規(guī)范政府行為和轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高財政管理的可持續(xù)性。四是加強基層財政建設(shè)。按照適應(yīng)新形勢下財政改革發(fā)展的需要，進一步理順基層財政職能，合理界定財政部門和其他部門的職責(zé)分工。進一步規(guī)范縣級財政管理，提升縣級財政管理信息化水平，建立一套標準化、易掌握、可操作的縣級財政業(yè)務(wù)管理規(guī)程，提高運行效率，解決好財政改革落地“最后一公里”的問題。

（六）嚴肅財經(jīng)紀律，嚴格追責(zé)問責(zé)

一是加大《預(yù)算法》執(zhí)法檢查力度。對社會較為關(guān)注、日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)異常和有具體線索的問題，開展重點監(jiān)督檢查。對各種違反財經(jīng)紀律的行為始終保持高壓態(tài)勢，“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、曝光一起”，充分發(fā)揮警示、威懾和教育作用。二是加大監(jiān)督檢查整改落實力度。發(fā)揮專員辦與省財政廳預(yù)算聯(lián)合監(jiān)管機制作用，及時將日常監(jiān)管、專項核查發(fā)現(xiàn)的問題通報地方財政部門，逐一明確整改責(zé)任人，逐項建立整改落實臺賬，強化跟蹤督導(dǎo)，對整改不達標、不到位的絕不“銷號”。同時，將問題整改情況作為年度例行核查的重點內(nèi)容。三是加大責(zé)任追究力度。動員千遍，不如問責(zé)一遍。研究賦予專員辦發(fā)現(xiàn)問題、處理處罰權(quán)限。探索建立程序化、規(guī)范化的問責(zé)機制，對問題較為突出的縣（市）要聯(lián)合省級財政部門進行約談，對整改不到位或拒不落實的要建議省級財政減少補助資金。對發(fā)生違法違紀問題的，要嚴格依法進行處理處罰，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。■