政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展的“諾斯悖論”問題探析

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300350）

隨著行政體制改革的深化與政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為政府工具箱中的重要工具，也成為推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。社會(huì)組織作為一種重要的公共服務(wù)提供主體，具有公益性、志愿性、靈活高效等優(yōu)勢(shì)，從而成為現(xiàn)代公共服務(wù)體系中政府部門的重要合作對(duì)象。早在1995年，上海市浦東新區(qū)開展了向上海基督教青年會(huì)購(gòu)買服務(wù)的工作，是我國(guó)最早的政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的探索。[1]事實(shí)上，作為一種政府行為，政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了重要而復(fù)雜的影響。如何認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展間的關(guān)系成為一種新的理論與實(shí)踐命題，而經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中“諾斯悖論”的概念和理論架構(gòu)為我們更好地理解這一命題提供了解釋性的基礎(chǔ)。

一、“諾斯悖論”：理論溯源與一種引申

“諾斯悖論”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)重要概念。在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾斯（以下簡(jiǎn)稱諾斯）提出了“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[2]（P20）這一論斷，其核心觀點(diǎn)在于描述了國(guó)家與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系、相互矛盾的關(guān)系形態(tài)?！爸Z斯悖論”問題的根源在于國(guó)家的雙重目標(biāo)：一方面，國(guó)家試圖降低交易費(fèi)用以推動(dòng)社會(huì)產(chǎn)出的最大化，從而獲取更多的稅收；另一方面，國(guó)家又向不同的利益集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，以尋求更多的租金。然而這兩種目標(biāo)之間存在難以調(diào)和的矛盾，使國(guó)家行為產(chǎn)生的弊病在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展過程中凸顯，從而引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衰退。

有學(xué)者認(rèn)為，如果不做苛刻的要求，不一定要按照概念提出者賦予的既定意義去使用概念，而是在某種相近的意義上展開分析，并用于新的分析對(duì)象，這或許會(huì)延長(zhǎng)該概念的分析鏈條，并使這一概念有更寬廣的意義。[3]“諾斯悖論”緣起于對(duì)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間關(guān)系的分析，而通過延展其應(yīng)用場(chǎng)景，可能對(duì)于其他近似問題的解釋和理論自身的發(fā)展都是有裨益的。當(dāng)前已有學(xué)者拓展了“諾斯悖論”的分析框架，將其延伸至對(duì)多種社會(huì)問題與現(xiàn)象的討論。如丁煌等將“諾斯悖論”的概念應(yīng)用到對(duì)海上救援領(lǐng)域多元主體參與效用問題的解釋，[4]黃曉俊等將“諾斯悖論”的概念引入對(duì)競(jìng)技體育職業(yè)化領(lǐng)域政府介入影響問題的分析。[5]研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的行為與社會(huì)組織發(fā)展之間同樣呈現(xiàn)為一種復(fù)雜且矛盾關(guān)系：一方面，政府購(gòu)買服務(wù)是推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和成長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?；另一方面，政府?gòu)買服務(wù)也可能對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。以此為基礎(chǔ)，本文嘗試將“諾斯悖論”的概念引入對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展間關(guān)系問題的描述，并對(duì)這一問題的發(fā)生機(jī)理以及紓解路徑進(jìn)行探討。

二、政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展“諾斯悖論”問題的表征

（一）政府購(gòu)買服務(wù)是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的重要?jiǎng)恿?/h3>

首先，政府購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)組織提供了資金支持?？巳R默（Kramer）認(rèn)為，借助政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)資助，很多社會(huì)組織得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使常規(guī)服務(wù)變得更加多元。而如果沒有政府資助，這些都不大可能實(shí)現(xiàn)。[6]對(duì)于我國(guó)的社會(huì)組織而言，資金短缺往往是影響其發(fā)展的瓶頸問題，參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目成為社會(huì)組織獲取發(fā)展資金的重要渠道。2011年，廣東省社會(huì)團(tuán)體因承擔(dān)政府委托、轉(zhuǎn)移的職能而獲得的省級(jí)政府補(bǔ)助金額達(dá)1.2億元[7]；2012、2013年，中央政府連續(xù)兩年安排2億元財(cái)政資金支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)項(xiàng)目[8]；2014年，江蘇省財(cái)政廳布置了39個(gè)省級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目，整體金額達(dá)16.7億元[9]。政府購(gòu)買服務(wù)過程中財(cái)政資源向社會(huì)組織的輸入能夠緩解社會(huì)組織的資金匱乏困境，為社會(huì)組織擴(kuò)大規(guī)模和提升組織服務(wù)能力提供了基礎(chǔ)。

其次，政府購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)組織提供了活動(dòng)空間。政府購(gòu)買服務(wù)不僅是一種政府行為，也意味著一種制度變革。通過購(gòu)買服務(wù)，政府從某些公共服務(wù)直接提供領(lǐng)域退出，而以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量承擔(dān)起了更多的公共服務(wù)遞送任務(wù)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，現(xiàn)代政府應(yīng)是起催化作用的政府，其職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。[10]（P1）政府購(gòu)買服務(wù)使政府職能在回歸“掌舵”的同時(shí)釋放出一定的“劃槳”空間，社會(huì)組織得以在部分原先由政府部門壟斷的領(lǐng)域內(nèi)開展活動(dòng)。隨著我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)頻次的增加、規(guī)模的增長(zhǎng)和范圍的擴(kuò)展，社會(huì)組織將會(huì)獲得越來越廣闊的活動(dòng)空間。

最后，政府購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)組織提供了合法性資源。合法性是社會(huì)組織開展活動(dòng)賴以維系的重要資源，而囿于社會(huì)傳統(tǒng)、公共政策和特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素，我國(guó)的社會(huì)組織在公共服務(wù)體系中扮演的角色有限，公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同不足甚至是懷有疑慮，從而使其面臨一種合法性困境。在政府購(gòu)買服務(wù)過程中，政府與社會(huì)組織之間形成了一種事實(shí)上的委托—代理關(guān)系，由此確認(rèn)了社會(huì)組織作為公共服務(wù)供給主體的資格，使社會(huì)組織得以借助政府行為所附著的合法性符號(hào)實(shí)現(xiàn)自身合法性的建構(gòu)。對(duì)于新成立或是進(jìn)入陌生環(huán)境開展活動(dòng)的社會(huì)組織而言，這種合法性資源為其提供的便利和支持尤為重要。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生消極作用

首先，獨(dú)立性衰退：組織主體附庸化。政府購(gòu)買服務(wù)是政府與社會(huì)組織的一種合作活動(dòng)，而有學(xué)者認(rèn)為跨部門協(xié)同導(dǎo)致的可能后果之一就是社會(huì)組織自主性的喪失。[11]事實(shí)上，在政府購(gòu)買服務(wù)過程中，參與服務(wù)項(xiàng)目不僅為社會(huì)組織獲取資源提供了契機(jī)，同時(shí)也可能是社會(huì)組織對(duì)政府部門依賴加深的過程。這種依賴可能使得社會(huì)組織與政府部門間的互動(dòng)邏輯由協(xié)商性的對(duì)話異化為行政性的服從，社會(huì)組織可能淪為政府部門的“下級(jí)單位”，組織成員有異化為“街頭官僚”①的風(fēng)險(xiǎn)。這一現(xiàn)象將干擾社會(huì)組織作為獨(dú)立主體的發(fā)育，使社會(huì)組織出現(xiàn)對(duì)自身身份認(rèn)知的錯(cuò)位，甚至可能在與政府部門的互動(dòng)中進(jìn)行沒有底線和原則的迎合。獨(dú)立性衰退的社會(huì)組織可能成為政府意志的傳達(dá)媒介和工具，使其在相應(yīng)利益表達(dá)問題上失語(yǔ)，在面對(duì)政府部門的不當(dāng)干預(yù)時(shí)更多地選擇接受而不是拒絕，組織的使命和價(jià)值觀可能被不斷膨脹的科層體制吞噬和湮沒。同時(shí)，依附式發(fā)展可能使社會(huì)組織無意或無力尋找到新的替代資源，組織獨(dú)立成長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)被消解。因此，在與政府部門的合作過程中，如何保持自身的獨(dú)立自主身份是我國(guó)社會(huì)組織面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題。

其次，志愿失靈：組織服務(wù)低效化。社會(huì)組織作為一種在政府與市場(chǎng)雙重失靈情境中扮演重要角色的公共服務(wù)供給主體，在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中，卻同樣可能因服務(wù)低效而陷入一種志愿失靈的困境。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對(duì)指標(biāo)的追逐使社會(huì)組織忽略了服務(wù)實(shí)效。政府在購(gòu)買服務(wù)過程中往往通過一系列的指標(biāo)對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)，以保障購(gòu)買服務(wù)的有效性。然而，這種評(píng)價(jià)活動(dòng)卻可能會(huì)對(duì)社會(huì)組織形成一種不當(dāng)激勵(lì)，使社會(huì)組織的服務(wù)供給行為呈現(xiàn)出一種功利化傾向：對(duì)于容易產(chǎn)生績(jī)效的指標(biāo)事項(xiàng)多做，反之則少做、甚至是不做。其結(jié)果是，一個(gè)出色完成服務(wù)指標(biāo)的社會(huì)組織卻可能放棄了對(duì)服務(wù)工作的專業(yè)判斷，社會(huì)組織應(yīng)秉持的公益精神迷失于服務(wù)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，使其偏離了公益導(dǎo)向的組織價(jià)值定位。另一方面，干擾性因素牽制了社會(huì)組織的精力。在開展指標(biāo)考核的同時(shí)，政府部門往往也通過審閱報(bào)告、檢查臺(tái)賬等方式了解和掌握社會(huì)組織提供服務(wù)的情況。但這種科層體制賴以維系的文書工作卻可能使社會(huì)組織疲于應(yīng)付。為應(yīng)對(duì)政府部門的檢查評(píng)估，有些社會(huì)組織對(duì)成員任務(wù)進(jìn)行了分工，一部分成員負(fù)責(zé)具體服務(wù)工作，另一部分則專事報(bào)告的撰寫工作。在一些案例中，甚至出現(xiàn)了“專業(yè)人員寫報(bào)告，一般人員做工作”這種本末倒置的局面，[12]使組織的服務(wù)工作趨于低效。

再次，結(jié)構(gòu)性排斥：草根社會(huì)組織邊緣化。我國(guó)社會(huì)組織的生成路徑呈現(xiàn)出體制內(nèi)生與社會(huì)自發(fā)育的分野。前者一般由政府部門主導(dǎo)建立，被稱為官辦社會(huì)組織；后者是通過社會(huì)自組織的方式所建立，一般被稱為草根社會(huì)組織（以下簡(jiǎn)稱草根組織）。當(dāng)前我國(guó)政府在購(gòu)買服務(wù)過程中往往對(duì)兩種不同性質(zhì)的社會(huì)組織區(qū)別對(duì)待，政府對(duì)合作伙伴的選擇明顯偏好于官辦社會(huì)組織，而草根組織往往處于邊緣化地位。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，有些地方政府在確定購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目后，通過政府主導(dǎo)的方式成立相應(yīng)的社會(huì)組織并進(jìn)行服務(wù)的定向購(gòu)買。[13]在這一模式下，草根組織無法或者很難進(jìn)入相應(yīng)的合作體系之中。而即使是以公開招標(biāo)形式發(fā)包的公共服務(wù)項(xiàng)目，也存在對(duì)草根組織的排斥問題。部分地方政府在公共服務(wù)的招標(biāo)過程中，為官辦社會(huì)組織量體裁衣式的制定招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，通過設(shè)置隱性門檻的方式將草根組織排除在外。如在上海市的一次招標(biāo)活動(dòng)中，共有116家中標(biāo)單位，其中多數(shù)單位屬于體制內(nèi)組織，只有10余個(gè)組織可以歸類為草根組織。[14]盡管這其中可能有草根組織能力欠缺因素的存在，但這種強(qiáng)烈的反差不得不引發(fā)對(duì)項(xiàng)目發(fā)包過程中身份歧視問題的思考。

最后，結(jié)構(gòu)性失衡：組織發(fā)展同質(zhì)化。當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)尚未形成完善的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和體系，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的品目具有選擇性和側(cè)重點(diǎn)。其中，養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作等是主要的購(gòu)買事項(xiàng)，而對(duì)于較為專業(yè)和特殊的服務(wù)項(xiàng)目則鮮有涉及。政府購(gòu)買服務(wù)通過資源的分配形成一種對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的導(dǎo)向作用，由于項(xiàng)目資源是稀缺的，部分社會(huì)組織為獲得發(fā)展資源可能選擇放棄自身專長(zhǎng)以適應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)的需要，使“追隨項(xiàng)目”成為其生存和發(fā)展的重要策略。[15]“追隨項(xiàng)目”對(duì)于很多社會(huì)組織而言是一種理性選擇，因?yàn)椴煌ㄟ^這一策略獲取相應(yīng)的資源，可能組織的生存都將是問題，更勿論發(fā)展。在實(shí)踐中，社會(huì)組織的這一策略又被形象地稱為“曲線救國(guó)”。但問題在于，對(duì)“曲線”發(fā)展策略一旦形成依賴，社會(huì)組織將形成新的發(fā)展路徑和行為慣性，從而偏離原有的發(fā)展軌跡。長(zhǎng)期來看，“追隨項(xiàng)目”的發(fā)展策略可能使社會(huì)組織向部分服務(wù)領(lǐng)域“扎堆”，引發(fā)社會(huì)組織發(fā)展的同質(zhì)化問題，使社會(huì)組織系統(tǒng)面臨一種結(jié)構(gòu)性失衡的困境。

三、政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展“諾斯悖論”問題的生成機(jī)理

（一）內(nèi)在張力：政府行為的復(fù)雜邏輯

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域“諾斯悖論”問題的根源在于國(guó)家雙重目標(biāo)間的沖突，而購(gòu)買服務(wù)同樣體現(xiàn)出政府行為的兩種不同邏輯——效率理性與政治安全，且兩種邏輯之間形成了一種張力。前者注重務(wù)實(shí)的成本節(jié)約和服務(wù)效能導(dǎo)向，是地方政府在財(cái)政壓力下的資金節(jié)約需求和壓力型體制下的政績(jī)追求，表現(xiàn)出向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的積極性與熱情；后者則以控制和消除不確定性因素為行為準(zhǔn)則，注重對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，強(qiáng)調(diào)維護(hù)穩(wěn)定和“不出事”，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展秉持控制與限制等保守策略。這種邏輯間的張力使政府始終在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展與加強(qiáng)相應(yīng)控制間徘徊和搖擺，形成政府購(gòu)買服務(wù)背景下社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與應(yīng)然圖景間的反差。改革開放以來，我國(guó)政府逐漸放寬了社會(huì)組織成立和開展活動(dòng)的條件，放松了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)社會(huì)的全面滲透和管制，但“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”仍是我國(guó)社會(huì)制度環(huán)境的典型特征之一：宏觀制度環(huán)境對(duì)民間社會(huì)以鼓勵(lì)為主，微觀制度環(huán)境基本導(dǎo)向就是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制和約束。[16]政府一方面希望通過社會(huì)組織的發(fā)育和完善提升其公共服務(wù)供給能力，緩解公共服務(wù)供給壓力、提升服務(wù)供給的有效性；另一方面，政府又希望盡可能增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的掌控能力，以防范形成挑戰(zhàn)自身權(quán)威的集體行動(dòng)力量。因此，政府在肯定社會(huì)組織作用的同時(shí)卻又不太愿意下放行政權(quán)力，或是將其下放至與自己有隸屬關(guān)系的社會(huì)組織，確保社會(huì)組織在自己的掌控范圍之內(nèi)。[17]這也就能夠解釋當(dāng)前政府在購(gòu)買服務(wù)過程中傾向于優(yōu)選官辦社會(huì)組織作為合作對(duì)象，并通過多種方式強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的干預(yù)等行為。

（二）規(guī)則闕如：合作契約的失位

在政府購(gòu)買服務(wù)過程中，契約應(yīng)是規(guī)范政府與社會(huì)組織合作行為的主導(dǎo)性規(guī)則安排。在政府購(gòu)買服務(wù)的國(guó)際主流表達(dá)語(yǔ)詞方面，不論是契約式服務(wù)購(gòu)買，還是契約外包，都體現(xiàn)出契約作為關(guān)鍵規(guī)則要素的重要地位。然而，當(dāng)前我國(guó)的政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)存在規(guī)則化程度不足的問題，主要體現(xiàn)為合作契約的失位。

首先，契約真空。政府與社會(huì)組織往往在缺少契約規(guī)范的環(huán)境中進(jìn)行合作活動(dòng)，缺少對(duì)合作主體間權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系的框定，使合作過程及主體間關(guān)系面臨很大的不確定性。王浦劬等通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)并沒有簽署合同，政府與社會(huì)組織在購(gòu)買服務(wù)方面的合作，常常是建立在熟人關(guān)系或者感性認(rèn)知基礎(chǔ)之上的。[18]（P35）建立在“關(guān)系”而非契約基礎(chǔ)上的合作所攜帶的隨意性特質(zhì)為主體間良性合作關(guān)系的建構(gòu)和維系埋下了隱患，而利益受到侵害的社會(huì)組織也難以通過制度化的規(guī)則體系獲得相應(yīng)的救濟(jì)。

其次，契約失范。契約文本的規(guī)范性對(duì)于契約的指導(dǎo)意義和履行具有重要影響，失范的契約很難對(duì)主體間的合作關(guān)系形成有效規(guī)制和保護(hù)，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面效用。當(dāng)前政府與社會(huì)組織間的契約文本往往存在條款粗糙、內(nèi)容模糊等問題，在服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要求、評(píng)價(jià)方式、付款周期、主體權(quán)責(zé)、協(xié)議變更和解除條件等方面缺乏明確的界定和說明，為政府行為的“越界”和行政權(quán)力的膨脹預(yù)留了空間。

再次，契約“空轉(zhuǎn)”。合作主體對(duì)契約的遵守和維護(hù)是契約產(chǎn)生效用的關(guān)鍵，然而契約精神缺失和契約管理的失效卻可能使契約面臨“空轉(zhuǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)政府部門的行為方式尚未完成從行政手段依賴到契約管理的轉(zhuǎn)換，政府部門往往缺乏充分的履約意識(shí)，使契約很難得到尊重和認(rèn)真履行，甚至有被替代和隨意更改的風(fēng)險(xiǎn)。由此，契約可能蛻變?yōu)樾问交囊患埧瘴模购献髦械恼c社會(huì)組織間關(guān)系脫離契約調(diào)節(jié)的軌道。

（三）權(quán)力②失衡：非對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系

權(quán)力關(guān)系是組織間的一種基本關(guān)系，是認(rèn)知和分析組織行為的重要維度。蓋茲利認(rèn)為，相對(duì)于制度性的安排，組織間實(shí)際的內(nèi)外部權(quán)力安排和互動(dòng)可能更為重要，[19]而組織理論法國(guó)學(xué)派的重要代表人物埃哈爾·費(fèi)埃德伯格也將權(quán)力作為組織行動(dòng)的重要?jiǎng)恿?。[20]（P310-328）兩位學(xué)者的洞見可謂道出了組織間行為運(yùn)作的真實(shí)邏輯。尤其是在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的語(yǔ)境中，由于契約規(guī)則的失位，組織間的權(quán)力關(guān)系實(shí)際上扮演了規(guī)則替代者的角色?？扑诡D在對(duì)政府與社會(huì)組織間關(guān)系的研究中提出了權(quán)力的平衡性概念，并認(rèn)為緊密合作的組織間的權(quán)力傾向于平衡，而非合作性的組織間則往往呈現(xiàn)為一種失衡的權(quán)力關(guān)系。[21]從資源依賴?yán)碚摰囊暯浅霭l(fā)，權(quán)力關(guān)系取決于組織間的相互依賴程度，當(dāng)一個(gè)組織的依賴性大于另一個(gè)組織時(shí)，權(quán)力與控制就會(huì)顯現(xiàn)。[22]（P62，63）

資源稟賦結(jié)構(gòu)與總量的差異使政府與社會(huì)組織間呈現(xiàn)為一種非對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系：一方面，政府與社會(huì)組織間是相互依賴的。政府需要社會(huì)組織所擁有的服務(wù)供給能力等資源，社會(huì)組織需要政府蘊(yùn)含的財(cái)政資金、活動(dòng)空間、合法性等資源。另一方面，這種相互依賴關(guān)系是非對(duì)稱性的?！叭苤髁x”傳統(tǒng)使政府部門具備通過行政體制進(jìn)行資源動(dòng)員供給服務(wù)的基礎(chǔ)和能力，同時(shí)社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)降低了政府部門對(duì)某一社會(huì)組織的依賴。而政府購(gòu)買服務(wù)形成了單一的封閉市場(chǎng)，政府往往是市場(chǎng)中的唯一買家，使社會(huì)組織對(duì)政府的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府對(duì)社會(huì)組織的依賴。這種非對(duì)稱性的相互依賴格局形成了政府與社會(huì)組織間失衡的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的政府部門在合作過程中往往占據(jù)主導(dǎo)地位，而作為權(quán)力弱者的社會(huì)組織則因權(quán)力空間的壓縮而更多扮演被動(dòng)服從的角色。社會(huì)組織對(duì)政府資源的依賴使其對(duì)行政權(quán)力的干預(yù)有很高的容忍度，在政府要求與組織使命、價(jià)值觀念相左時(shí)可能向前者妥協(xié)。

四、“諾斯悖論”的紓解：政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展的指向

（一）更新認(rèn)知圖式：“伙伴”關(guān)系的認(rèn)知生產(chǎn)

主體的行為是其思維認(rèn)知在客觀環(huán)境中的投影。受“全能主義”思維遺產(chǎn)的影響，當(dāng)前我國(guó)的地方政府往往沿襲行政權(quán)威依賴的行為慣性，傾向于將社會(huì)組織視為對(duì)自身權(quán)威形成挑戰(zhàn)的力量，缺少治理范式所要求的合作意識(shí)與契約精神，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域存在一種不自覺的干預(yù)沖動(dòng)。據(jù)此，政府部門需要更新對(duì)政社間關(guān)系的認(rèn)知圖式，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代公共事務(wù)的治理過程應(yīng)是政府與社會(huì)部門的共同“在場(chǎng)”而不是科層體制封閉化的自我建構(gòu)，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)呈現(xiàn)為一種以互惠互利為基礎(chǔ)和特征的“伙伴”式關(guān)系。正如美國(guó)著名行政學(xué)家彼得斯所言，政府的改革之道，就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門，并通過指導(dǎo)這些組織使之符合公有社會(huì)的價(jià)值要求，促進(jìn)社會(huì)問題的解決。[23]（P50）因此，社會(huì)組織的興起和在公共事務(wù)治理領(lǐng)域扮演更為重要的角色并非意味著對(duì)政府權(quán)威的消解，政府對(duì)待社會(huì)組織的態(tài)度應(yīng)實(shí)現(xiàn)從控制、限制到包容、鼓勵(lì)的轉(zhuǎn)向。在“伙伴”關(guān)系認(rèn)知生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府需要進(jìn)一步突破對(duì)社會(huì)組織身份與功能定位的認(rèn)知藩籬，給予社會(huì)組織，尤其是草根組織更多的發(fā)展空間和資源傾斜，消除草根組織進(jìn)入公共服務(wù)合作供給領(lǐng)域的隱性障礙，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)合作“伙伴”的有效培育。同時(shí)，“伙伴”關(guān)系要求政府進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變，主動(dòng)重新界定自身職能和行為邊界，注重對(duì)法規(guī)與契約的自覺遵從，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立主體身份和運(yùn)行邏輯，不干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)作，鼓勵(lì)社會(huì)組織保持其社會(huì)內(nèi)嵌性。

（二）規(guī)則強(qiáng)化：合作契約的復(fù)位

對(duì)于國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系難題，諾斯開出的第一劑處方即為制度處方——為產(chǎn)權(quán)提供公正、安全的制度環(huán)境。而在政府購(gòu)買服務(wù)的語(yǔ)境中，以完善契約為主導(dǎo)的政社合作規(guī)則的建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展的重要條件。只有通過強(qiáng)化主體間的合作規(guī)則，才能有效規(guī)約政府部門與社會(huì)組織的行為方式和行為邊界，提升主體行為的可預(yù)期性，抑制強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力的擴(kuò)張沖動(dòng)。首先，確立契約作為行為規(guī)則的主體地位。政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)必須通過簽署契約的方式進(jìn)行，用規(guī)范化的契約規(guī)則排除“關(guān)系”等非制度化的運(yùn)作邏輯，使政府部門與社會(huì)組織間關(guān)系的發(fā)展走上正軌。其次，完善契約文本設(shè)計(jì)。以權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一為原則，通過合作主體的平等協(xié)商，制定規(guī)范化的契約文本，減少履約過程中的不確定性因素和可操作空間。契約文本需要明確購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要求、評(píng)價(jià)方式，明確違約行為和相關(guān)爭(zhēng)議的解決方式，確保合作主體分工明確、權(quán)責(zé)明晰。最后，強(qiáng)化契約管理。契約必須被充分尊重和嚴(yán)格執(zhí)行才能發(fā)揮其規(guī)范性價(jià)值。需要通過有效的契約管理使合作主體行為符合契約設(shè)定，對(duì)于違約行為，要按照契約規(guī)范對(duì)違約者進(jìn)行及時(shí)而恰當(dāng)?shù)膽徒?，并?duì)正當(dāng)權(quán)益受損的主體提供有效的補(bǔ)償和救濟(jì)。契約文本的修改須通過協(xié)商的方式征得合作參與主體的一致性同意，并進(jìn)行書面變更。

（三）均衡性權(quán)力關(guān)系的形成：社會(huì)組織的權(quán)力強(qiáng)化

強(qiáng)化主體權(quán)力是社會(huì)組織平衡與政府部門間權(quán)力關(guān)系、抗衡和緩沖政府不當(dāng)干預(yù)的重要策略?；跈?quán)力弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)格局，社會(huì)組織并非處于一種完全被動(dòng)的狀態(tài)，而是可以通過一系列的行為建構(gòu)自身的權(quán)力基礎(chǔ)，以與政府部門開展更為平等的對(duì)話。其路徑主要包括：首先，建構(gòu)組織專業(yè)權(quán)威。專業(yè)能力是社會(huì)組織的核心資源和安身立命之本，也是其與政府部門協(xié)商對(duì)話的重要資本。在與政府部門的合作過程中，社會(huì)組織需要通過強(qiáng)化自身的專業(yè)服務(wù)能力，用優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)形成政府部門對(duì)自身的依賴，從而建構(gòu)主體的專業(yè)權(quán)威。對(duì)于當(dāng)前處在發(fā)展階段的我國(guó)社會(huì)組織而言，其專業(yè)優(yōu)勢(shì)往往并不突出甚至存在缺陷，這往往使其在與政府部門的互動(dòng)中陷于被動(dòng)。因此社會(huì)組織需要吸引和培育專業(yè)服務(wù)人才，為組織成員提供合理的薪資報(bào)酬和良好的職業(yè)前景，激勵(lì)組織成員的職業(yè)自豪感，從而形成專業(yè)、穩(wěn)定的人才隊(duì)伍，提升服務(wù)供給的專業(yè)化水平。同時(shí)社會(huì)組織需要采取差異化發(fā)展策略，能夠在政府部門難以深入或涉足的公共領(lǐng)域提供緊缺的服務(wù)，并綜合志愿性、靈活性等組織服務(wù)屬性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)水平的精進(jìn)，形成與政府服務(wù)供給的比較優(yōu)勢(shì)。

其次，提升組織財(cái)政自主性。資金匱乏是我國(guó)社會(huì)組織對(duì)政府部門產(chǎn)生依賴性的主要原因。如前文所述，組織間的權(quán)力關(guān)系是建立在資源相互依賴的基礎(chǔ)上的，而遵從理性原則的行動(dòng)主體會(huì)通過組織間依賴關(guān)系的管理來建構(gòu)主體權(quán)力。因此，社會(huì)組織可以通過尋求社會(huì)捐贈(zèng)、基金支持以及適當(dāng)?shù)臅?huì)費(fèi)收入和項(xiàng)目營(yíng)收等方式實(shí)現(xiàn)組織資金來源的多元化，提升組織資金來源的穩(wěn)定性，降低對(duì)政府部門資金的依賴性。

最后，創(chuàng)造組織聲譽(yù)?！矮@取聲譽(yù)是贏得權(quán)力的‘最廉價(jià)’的辦法。當(dāng)環(huán)境要素認(rèn)為與一個(gè)組織的交換有助于提高其聲譽(yù)，則該組織就獲得了對(duì)該要素的權(quán)力而無需作任何的承諾。”[24]（P40）從政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐分析，具備良好聲譽(yù)的社會(huì)組織更容易成為政府合作的對(duì)象。因此，社會(huì)組織需要排除各種噪音、誘惑的干擾，專注于組織使命和公益價(jià)值，規(guī)避組織活動(dòng)可能存在的志愿失靈問題，并注重完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成規(guī)范化的人事、財(cái)務(wù)規(guī)章制度，提升組織活動(dòng)過程的透明度，以維持其良好的公共形象，塑造組織的社會(huì)聲譽(yù)。

注釋：

①“街頭官僚”是指處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。此處意指社會(huì)組織工作人員被行政體制所吸納并失去原初身份特征的一種現(xiàn)象。參見：葉娟麗，馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第5期。

②此處的“權(quán)力”是組織間關(guān)系語(yǔ)境中的一種概念，指權(quán)力的本質(zhì)屬性——一種行動(dòng)能力或影響能力，其主體可以是作為行動(dòng)者的任何組織或個(gè)體。行政權(quán)力是政府部門專有的公共權(quán)力，往往表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性權(quán)力，應(yīng)屬于權(quán)力的一種形式，但在組織間關(guān)系的語(yǔ)境中被認(rèn)為是“權(quán)力的極度病態(tài)形式與反常的極端形式”。因此需要注意一般意義上的行政權(quán)力與組織間關(guān)系中權(quán)力內(nèi)涵的差異性。本文在討論政府與社會(huì)組織間的權(quán)力關(guān)系時(shí)采用的是對(duì)權(quán)力本質(zhì)屬性的界定。參見：[法]米歇爾·克羅齊耶，埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《行動(dòng)者與系統(tǒng)》，張?jiān)?，等，譯.上海：上海人民出版社，2007年版；亦可參見：[法]埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則》，張?jiān)拢?，譯.上海：格致出版社，上海人民出版社，2008年版。

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