財政部92號文、國資192號文新政背景下地方城投類企業(yè)參與PPP項目投資的幾點建議

【摘要】財政部92號文、國資192號文的出臺對地方PPP市場產(chǎn)生了重大的影響，地方城投類企業(yè)作為參與地方PPP項目投資的社會資本方將面對新的機遇和挑戰(zhàn)。本文通過分析新政策的核心要點，結(jié)合對地方城投類企業(yè)和PPP市場的深入了解，針對性地提出應(yīng)對建議。

【關(guān)鍵詞】PPP 地方城投類企業(yè) 投資 融資

2013年以來政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP”）在解決基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給方面發(fā)揮了積極作用，但一些地方泛化濫用PPP、借PPP變相融資等不規(guī)范操作的現(xiàn)象日益凸顯，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。在此背景下，11月10日財政部發(fā)布《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”），通過設(shè)定項目庫的進、出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范PPP項目；11月17日國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號，以下簡稱“192號文”），加強規(guī)范央企參與PPP項目。上述兩個政策的出臺，勢必改變地方PPP市場的格局。

一、政策核心內(nèi)容與影響

（一）92號文

92號文以PPP綜合信息平臺項目庫的管理為抓手，通過設(shè)定新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)、存量項目清退出庫標(biāo)準(zhǔn)進一步明確定義何為規(guī)范的PPP項目。

92號文對PPP市場影響最大的規(guī)定是明確提出審慎開展政府付費類項目，要求新入庫的政府付費或可行性缺口補助類PPP項目應(yīng)建立回報與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑支付，且項目建設(shè)成本與績效考核結(jié)果掛鉤部分應(yīng)占比30%以上。因PPP項目的存續(xù)期往往較長，運營期的績效考核將比建設(shè)期的更為重要，過去PPP項目中“重建設(shè)輕運營”的問題有望得到改變。

（二）192號文

192號文對央企參與地方PPP項目從投資審批、經(jīng)濟性收益、規(guī)?？刂?、融資增信、合并報表等方面進行嚴格規(guī)定，加強風(fēng)險管控。

192號文實施以后，未來央企挑選PPP項目將更加謹慎，以滿足控制規(guī)模、不并表、按規(guī)定實現(xiàn)資本性融資等一系列要求，這將給地方城投類企業(yè)、有專業(yè)資質(zhì)的民間資本帶來更多PPP項目領(lǐng)域的投資機會，央企、地方城投類企業(yè)、民間資本以混合所有制聯(lián)合體形式參與PPP項目競標(biāo)的占比將提高。

二、地方城投類企業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)

PPP項目的社會資本方可以分為央企、地方國企、民間資本3類，央企受到192號文的影響PPP項目業(yè)務(wù)收縮，民間資本對收益低、規(guī)模大、周期長的政府項目投資意愿不高，而地方城投類企業(yè)有相對融資優(yōu)勢，對收益率的要求也低于民間資本，因此在PPP項目領(lǐng)域迎來重要的發(fā)展機遇。目前不少地方政府推出的PPP項目的年投資收益率約是6%，而地方城投類企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率普遍不足5%，因此參與收益率較高的PPP項目投資也有助于地方城投類企業(yè)提高財務(wù)表現(xiàn)水平。

新的政策下，參與PPP項目的社會資本方需要在融資能力、資源整合能力和后期運營能力等方面具備較高的水平。而地方城投類企業(yè)在參與PPP項目投資時普遍面對以下幾個挑戰(zhàn)：

（一）融資壓力大

城投類企業(yè)剝離政府融資職能后，失去政府的顯隱性信用支持，發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款的融資成本都顯著提高。PPP項目往往投資額數(shù)億至數(shù)十億，預(yù)計大多數(shù)參與PPP項目投資的地方城投類企業(yè)未來的融資壓力將很大。

（二）運營能力欠缺

運營將成為PPP項目投資中的重要環(huán)節(jié)，大部分地方城投類企業(yè)之前的業(yè)務(wù)主要是工程建設(shè)，缺少項目運營的經(jīng)驗。

（三）專業(yè)資質(zhì)不足

PPP項目往往有施工資質(zhì)的要求，大部分地方城投類企業(yè)目前普遍資質(zhì)級別不夠，需要和央企等具備專業(yè)資質(zhì)的社會資本方合作方能參與PPP項目投資。

（四）民企合作障礙

民間資本是目前最受到政策鼓勵的PPP項目投資方。但是大部分地方城投類企業(yè)在已經(jīng)投資及正在籌劃的PPP項目中，傾向于和央企合作，一是因為缺少和民間資本合作的經(jīng)驗，二是因為擔(dān)心與民間資本合作不好合理分配利益。

三、應(yīng)對建議

（一）做強PPP項目投資

1.加強戰(zhàn)略引領(lǐng)。PPP項目既包括市政道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施類項目，也包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和環(huán)境保護等公共服務(wù)類項目。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，地方政府職能的訴求會逐漸從提供城市基礎(chǔ)設(shè)施向提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和環(huán)境保護等公共服務(wù)傾斜。近年來不少設(shè)區(qū)市開始提出要加快補齊教育、衛(wèi)生與健康、養(yǎng)老、城鄉(xiāng)民生基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域短板。因此建議地方城投類企業(yè)從企業(yè)功能界定與分類定位出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)厥形?、市政府補短板的工作部署，規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展方向，在教育、衛(wèi)生與健康、養(yǎng)老、城鄉(xiāng)民生基礎(chǔ)設(shè)施等社會民生領(lǐng)域有所分工、有所側(cè)重，在PPP項目的投資運作中逐步積累某一領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢。

2.積極嘗試混合所有制聯(lián)合體。民間資本一般具備較高的管理運營效率，部分民間資本已經(jīng)在環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面積具備了豐富的實踐經(jīng)驗和專業(yè)的運作能力，而地方國企熟悉當(dāng)?shù)仨椖浚邆漭^高的和PPP項目業(yè)主的溝通能力，雙方合作組成混合所有制聯(lián)合體可以在PPP項目投資運作中取得競爭優(yōu)勢。建議地方城投類企業(yè)積極探索和民間資本組成聯(lián)合體參與PPP項目投資，既可以在合作的過程中學(xué)習(xí)民間資本的管理效率、專業(yè)能力，又可以和民間資本共擔(dān)風(fēng)險，減少融資壓力。

3.加強專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。地方城投類企業(yè)普遍缺少PPP項目運營能力，缺少相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)，但本質(zhì)上是缺少相應(yīng)的專業(yè)人才。建議地方城投類企業(yè)在PPP項目的投資運作中，圍繞企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向，有意識地引進和培養(yǎng)專業(yè)人才。

（二）提升融資能力

1.推進多元化戰(zhàn)略。城投類企業(yè)剝離政府融資功能后，在做好主業(yè)的基礎(chǔ)上積極實施多元化戰(zhàn)略是目前轉(zhuǎn)型的趨勢。多元化戰(zhàn)略有助于城投類企業(yè)提升造血能力，實現(xiàn)多元化業(yè)務(wù)反哺主業(yè)。從收入結(jié)構(gòu)看，目前尚有不少地方城投類企業(yè)的基建類收入超過總營業(yè)收入的90%。建議地方城投類企業(yè)加強推進多元化戰(zhàn)略，一方面積極投資產(chǎn)業(yè)投資基金、銀行、擔(dān)保、證券等金融類業(yè)務(wù)，形成穩(wěn)定現(xiàn)金流；另一方面圍繞主業(yè)積極發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)，打造多業(yè)務(wù)戰(zhàn)略協(xié)同。

2.探索運用新型融資工具。2017年11月連續(xù)出臺的92號文、192號文以及一行三會等五部委公布的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》均對PPP項目融資模式進行規(guī)范，之前PPP項目以資管業(yè)、銀行業(yè)為資金主要來源的局面勢必受到影響。建議地方城投類企業(yè)積極探索運用新型融資工具，一是新啟動的PPP項目可以通過發(fā)行國家發(fā)改委PPP項目專項債券融資，二是成熟運營的PPP項目可以通過資產(chǎn)證券化融資。

3.成立PPP項目產(chǎn)業(yè)基金。資本的天性就是需要尋找合意的投資標(biāo)的，在“明股實債”、購買劣后級股權(quán)份額等投資模式受限的情況下，預(yù)計未來愿意參與PPP項目長期股權(quán)投資的金融資本、民間資本將會逐漸形成。建議地方城投類企業(yè)牽頭成立PPP項目產(chǎn)業(yè)基金，既可以統(tǒng)籌運用閑余資金，又可以爭取上級PPP項目產(chǎn)業(yè)基金和金融資本、民間資本的入股，做大資金規(guī)模。

參考文獻

[1]民生證券股份有限公司：《城投資質(zhì)如何看？——收入結(jié)構(gòu)背后的城投內(nèi)在轉(zhuǎn)型之路》，2016年5月.

[2]民生證券股份有限公司：《城投布局金控，機遇還是風(fēng)險》，2016年2月.

[3]劉飛.《PPP新政真的是利空嗎？——92號文五大誤讀和新政難點問答》，2017年11月.

作者簡介：林加欣（1980-），男，福建廈門人，漳州市金融上市服務(wù)中心經(jīng)濟師，研究方向：企業(yè)上市、新三板掛牌、PPP。