政策工具視角下的國家公務員招考公平隱性缺失

周一帆

摘 要： 近年來隨著公務員招考機制的日趨完善，社會上不斷涌現(xiàn)出各類圍繞招考公平與歧視的爭論與案例。文章將從招考設限這一角度出發(fā)，試圖運用政策工具理論，選取浙江省2011年-2016年公務員招錄考試中的招考文件（即招考公告）為研究對象，收集較為全面的有關公務員就業(yè)歧視數據，將理論與數據相結合進而來探討我國國家公務員招考中公平的隱性缺失問題。

關鍵詞：招考設限 公平 就業(yè)歧視

一、公務員招考中的公平問題

在中國，公務員俗稱為“鐵飯碗”，工作穩(wěn)定，收入有保障，而且具有較高的社會地位，是維持社會正常運轉不可或缺的力量。1998年底，國家公務員制度入軌工作基本到位，到2006年我國第一部干部人事管理的綜合性法律《公務員法》的實施，標志著我國公務員管理工作逐步走向科學化、規(guī)范化、法制化，同時興起了“公務員熱”，報考公務員的人數日益增加，公務員考試成為就業(yè)的重要途徑之一，公民也愈發(fā)關注公務員考試的公正性和公開性。因此，在公務員招錄過程中，越來越多的爭論與案例圍繞招考公平與歧視展開，成為社會關注的熱點問題之一。公平是合法性的依據，是秩序的源泉。中西方學者對公共部門人力資源的公平性問題進行了深入研究，大量的研究探討了公共部門人力資源薪酬管理中的公平問題，以及晉升與激勵中的公平問題，而有關招錄設限中的公平問題研究相對較少，本文將從這個角度出發(fā)，來探討招錄設限中的公平問題。

二、政策工具類型

20世紀80年代以來，由于政策失靈現(xiàn)象日益增加，政策工具逐漸成為西方公共管理學界研究熱點。其研究主要集中于政策工具特質和類型的研究，政策工具選擇的標準和影響因素研究，政策工具對政策運作和政策成效的影響研究，政策工具績效評估研究等主題。很多學者都對政策工具類型做過分類，如林德和彼得斯[1]把政策工具劃分為命令、財政補助、管制、勸誡、權威、契約等；德林與菲德[2]依合法強制程度將政策工具分為五大類，分別為私人行為、規(guī)勸、支出、管制、公共所有，并假定各種工具之間是可互相替代的；豪利特與拉米什[3]根據政府介入公共物品與服務提供的程度把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類。

本文對政策工具分類選取的是朱春奎等[4]以豪利特與拉米什對政策工具的三分法為基礎改進后的政策工具三分法，即自愿性政策工具、強制性政策工具和混合型政策工具三類。其中，自愿性政策工具，包括家庭與社區(qū)、自愿性組織和自愿性服務、市場和市場自由化；強制性工具，包括規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供，屬命令性和權威性工具 ； 混合型工具，包括信息與倡導、補貼，產權拍賣，稅收和用戶收費，契約，屬誘因型工具。

運用自愿性、強制性和混合型政策工具三分的框架，根據《2011 年國家招考中的公務員就業(yè)歧視調查報告》[5]確定的招錄中出現(xiàn)的歧視類型，選取浙江省的2011年-2016年公務員招錄考試中的招考文件（即招考公告）為研究對象，歸納我國公務員招錄中所使用的政策工具，進而來探討我國國家公務員招考中的公平隱性缺失問題。

三、公平隱形缺失的表現(xiàn)形態(tài)及其政策工具選擇

（一）歧視類型

根據《2011 年國家招考中的公務員就業(yè)歧視調查報告》[6]，結合浙江省公務員招錄考試中的招考文件可數據化的招考要求確定了研究的歧視類型：

1.年齡歧視：年齡歧視是指在就業(yè)職業(yè)中基于人的年齡因素而給予的不合理的區(qū)別對待。

2.性別歧視：性別歧視是指基于性別因素而給予的不合理的區(qū)別對待，除非這種區(qū)別對待是工作性質本身的需要。

3.工作經歷歧視：工作經歷歧視是指在用人單位在招考過程中基于應聘人是否已有工作經歷而給予不合理的區(qū)別對待。

4.學歷歧視：學歷歧視是指用人單位基于獲得學歷層次不同而給予不合理的區(qū)別對待為憑證

（二）各類歧視的描述性統(tǒng)計分析

1.年齡歧視

有關公務員招錄的年齡要求，《公務員法》第十一條第二項規(guī)定公務員應當“年滿十八周歲”，《公務員錄用規(guī)定（試行）》第十六條第二項則規(guī)定了報考公務員應具備的資格條件為“年齡為十八周歲以上，三十五周歲以下”。同時，浙江省的招考公告中有對于具體職位的年齡要求，對有年齡要求的職位進行統(tǒng)計，如表一。

統(tǒng)計顯示，浙江省2011年至2014年的招考公告中都有“年齡18周歲以上、35周歲以下”的規(guī)定，2015-2016年浙江省開始有研究生年齡放寬至40周歲以下的規(guī)定，2011年至2016年歷年35歲以下報考者所占比例最大。

從政策工具分類上來看，年齡要求為強制性的政策工具?！豆珓諉T法》和《公務員錄用規(guī)定（試行）》均對年齡設置了資格條件，將報考公務員的年齡限制在“年滿十八周歲，三十五周歲以下”，屬于政府強制執(zhí)行的政策工具。浙江省的年齡審查條件大體上是依照這個規(guī)定來實施的，雖然浙江省2015和2016年浙江省開始有研究生年齡放寬至40周歲以下的規(guī)定，但是仍然將大部分報考公務員的公民拒絕在這個年齡階段以外，進而構成年齡歧視。

同時從表一的統(tǒng)計數據來看，浙江省公務員招錄中年齡資格條件設定存在以下特點：

第一，根據職位劃分更為具體的年齡層次，年齡要求設置更為嚴苛。浙江省在原本18歲——35歲的規(guī)定下，浙江省招考公告中職位表上對年齡有更詳細的劃分。浙江省在“35歲以下”設置了“30 歲以下”、“28 歲以下”兩個標準，然而，沒有任何依據或原因支持這些僅相差兩歲的年齡層次劃分。第二，有年齡限制的崗位的比例高。浙江省雖然根據高學歷人群將年齡放寬至40歲，但是其占比較小，受“35歲以下”標準限制的崗位比例高達98%，同時劃分更為具體層次的職位比例也非常高，例如，2011年，浙江省受“30歲以下”標準限制的崗位比例為26.94%，占比為所有年齡限制的第二位。

那么，將報考公務員的年齡規(guī)定為“35周歲以下”是否合理？滿足35周歲以下年齡條件的公民才有資格報考公務員，這個規(guī)定的出發(fā)點可能在于：一是出于符合人才成長規(guī)律的考慮，更利于培養(yǎng)利于公務員隊伍的人才，二是出于保持我國公務員隊專業(yè)化、年輕化、知識化的考慮。出發(fā)點是好的，但是這兩個目標的實現(xiàn)是不是必須靠“35周歲以下”這個年齡限制來實現(xiàn)，不一定。因為部分高學歷、高素養(yǎng)的35周歲以上的公民，他們有在企、事業(yè)單位的工作經歷，有豐富的社會閱歷和工作熱情，但由于年齡條件失去報考資格，如果適當放寬年齡條件將這部分人才納入公務員隊伍，這必然能為國家和社會做出貢獻。在這個層面上，招考文件中的年齡要求這樣強制性政策工具在一定程度上造成了年齡歧視。

2.性別歧視

有關公務員招錄的性別要求，浙江省招錄公告中根據職位不同限制了報考者的性別，例如，2016年浙江省招考公告中蕭山地方稅務局基層稅務執(zhí)法崗只招收男性，不招收女性報考報考者。根據浙江省2011年至2016年的招考公告統(tǒng)計浙江省公務員考試對有性別要求的職位進行統(tǒng)計，如表二。

統(tǒng)計結果顯示，浙江省2011-2016年歷年招考公告中對性別要求趨勢變化趨近不變，“不限性別”的職位占比在60%左右浮動，其次是“限男性”的職位，再次為“限女性”的職位，明顯低于“限男性”職位占比。

同樣的，從政策工具分類上來看，公務員招錄公告中設置了性別資格條件，性別要求為強制性的政策工具。從統(tǒng)計數據來看，浙江省省公務員錄用對于性別要求存在以下問題：

招考公告中直接限性別，同時還存在性別傾向型條件。招考文件中有關性別的分類有三項：“限男性”、“限女性”和不限，但是在“不限”這一項的備注欄里有“適合男性”和“適合女性”這樣的傾向型條件。從表1歷年的性別要求職位數來看，大部分“限男性”崗位明顯多出“限女性”崗位一倍有余。例如，2016年浙江省公安廳高速公路交通警察總隊擬招聘33名基層執(zhí)法人員，“限男性”招30人，“限女性”僅招3人；一些職位雖然“不限性別”，但是在備注欄中表明由于需赴野外工作、夜間執(zhí)法多，應急任務重等，適合男性報考，而沒有崗位表明是適合女性報考的。這種“適合男性”的情況，浙江省2011年有49個職位，2016年則有168個職位。

那么，直接限制報考公務員的性別或者提出傾向型的性別條件是否合理？滿足某一性別條件才有資格報考公務員，目的可能在于：一是為了維持公務員隊伍的兩性比例的平衡，使得工作能夠相互配合完成；二是特定工作的特殊需要，如監(jiān)獄配備相同性別的公務員；三是考慮女性報考者的生理因素等。但是，限制性別條件不一定能達到這些目的。首先，“限男性”崗位明顯多出“限女性”崗位一倍有余，無法達到男女性別比例平衡，進而合理搭配高效完成工作的目的，男女比例差別認識不合理的；其次，特定工作的特殊需要，這一劃分減少可能造成的不便或侵犯隱私的狀況的發(fā)生，是合理的；最后，“適合男性”職位出于對女性生理因素的考慮有一定的合理性，但是仍存在一部分女性有相關方面的職業(yè)追求，同時具備優(yōu)秀的身體素質和良好的專業(yè)素養(yǎng)，如果由于這一因素將女性報考者排除在外，這一規(guī)定是不合理的。在這個層面上，招考文件中的性別要求這樣強制性政策工具在一定程度上造成了性別歧視。

3.工作經歷歧視

有關工作經歷的報考資格條件，浙江省招錄公告中招考對象的劃分包括：具有2年以上基層工作經歷、具有服務基層項目工作經歷、具有大學生“村官”工作經歷、具有非大學生“村官”身份的村干部工作經歷、具有“社區(qū)干部”工作經歷和不限六項。根據浙江省2011年至2016年的招考公告對工作經歷要求的職位進行統(tǒng)計，如表三。

同樣的，從政策工具分類上來看，公務員招錄公告中設置了工作經歷的條件，工作經歷要求為強制性的政策工具。統(tǒng)計結果顯示，“不限工作經歷”的職位占比幾乎不變，在70%左右浮動，浙江省歷年對工作經歷有要求的崗位占比大致保持不變。而剩下30%的職位有工作經歷的要求，具有基層工作經歷表明不考慮應屆畢業(yè)生。而剩下的職位要求變化趨勢也趨于平緩，2015年起，浙江省將具有大學生“村官”相關工作經歷、具有非大學生“村官”身份的村干部工作經歷、具有“社區(qū)干部”工作經歷這三項工作經歷要求直接納入招考文件的要求中，但2015年和2016年三者占比大致保持一致。這個工作經歷的要求是出于部分工作是需要有一定工作經驗的人來擔當，且比例不高，在這一層面上，設置相對合理。

4.學歷歧視

有關公務員招錄的學歷要求，《公務員法》第十一條第六項規(guī)定公務員應當“具有符合職位要求的文化程度和工作能力”，《公務員錄用規(guī)定（試行）》第十六條第二項則規(guī)定了報考公務員應具備的資格條件為“具有大專以上文化程度”。同時的浙江省招考文件中也對學歷要求進行劃分，如表四。

統(tǒng)計結果顯示，浙江省招考文件中對學歷的要求主要劃分為專科、本科、碩研、博研四類，其中對于本科及以上的學歷要求占比最大，趨于80%，其次是專科、碩研和博研，歷年學歷要求占比趨于平緩。

從政策工具分類上來看，公務員招錄公告中設置了學歷資格條件，《公務員錄用規(guī)定（試行）》中也規(guī)定需“具有大專以上文化程度”，學歷要求為強制性的政策工具。那么，細分化的學歷要求是否合理呢？從表4中可以看出，本科及以上的學歷要求高達80%，是公務員招考的主要學歷層次對象，而?？茖W歷相對較少。要求較高的學歷層次，的確有利于保持公務員隊伍的知識化和專業(yè)化，但是就某一職位而言，如果這份工作?？粕湍軇偃?，而由于學歷要求設置無法報考，將大專學歷的報考者拒之門外，損害了大專層次報考對象公平參與公務員考試的權利。同時，也是對本科及以上學歷層次人力資源的浪費，大材小用，還增加相應的就業(yè)壓力。在這個層次上，有關的學歷層次設置的不合理。

四、結論與思考

從數據分析的結果可以看出，浙江省2011年到2016年工作經歷要求存在一定的合理性，但年齡歧視、性別歧視和學歷歧視仍然大比例存在，且目前各歧視的變化趨勢趨于平緩，表明這三個歧視未來仍將存在。

從政策工具分類上來看，年齡要求、性別要求和學歷要求均為強制性的政策工具，而這三個招考資質要求從數據分析結合實際分析的結果看來，均構成了歧視，由此看來不排除由于強制性政策工具的使用造成公務員招考中的公平隱形缺失的可能性。強制性政策工具也被稱為直接政策工具，它借助于國家或政府的權威及強制力，迫使目標群體及個人采取或不采取某種行為，以此來實施公共政策，解決社會公共問題。對于政府層面而言不排除其具有較容易實施和管理的優(yōu)點，但是同樣由于其強制性忽略了政策實施過程中公民的意愿與訴求，在公務員招考中造成了三大歧視的產生。

為了確保高素質的公務員隊伍，公務員招錄中設置一定的資格條件是合理的，但是前提是這些條件的設置需要公平、公正、公開，需要考慮公民平等參與公職的權利，而且公務員的招錄對于國家、社會事務的順利完成、對于社會秩序的建立是至關重要的，所以公務員資格條件的設置必須慎重對待，不是個別政府部門或者領導人隨便設置的，需要在基本勝任工作的基礎上，給予大多數人參與考試的機會。同樣的，我們也不能將歧視擴大化，具體職位具體分析，從這個角度來看，我國公務員招考公告中的職位要求需要更為具體詳細的崗位描述，在符合崗位的需求的基礎上，在招錄機關的自由裁量權和公民的平等擔任公職權之間尋找平衡點。

本文研究仍然存在著不足，主要論述了公務員招錄中第一階段出現(xiàn)的歧視，而招錄機關在其他錄用階段，尤其是體檢階段和政審階段享有更大的自由裁量權，這些需要做進一步研究。

參考文獻

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[5] 《2011 年國家招考中的公務員就業(yè)歧視調查報告》.中國政法大學憲政研究所發(fā)布，http：//edu.qq.com/a/20111125/000311_4.htm.

[6] 《2011 年國家招考中的公務員就業(yè)歧視調查報告》.中國政法大學憲政研究所發(fā)布，http：//edu.qq.com/a/20111125/000311_4.htm.