整合資源 提升監(jiān)督效力

楊晨

1月18日至19日，十九屆中央二次全會(huì)舉行。全會(huì)強(qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署，要依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。作為長(zhǎng)期致力于我國(guó)監(jiān)察體制改革研究的知名專家——中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言教授為我國(guó)監(jiān)察體制改革理論的豐富和發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。日前，本刊記者連線李成言教授，并將他關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的精彩觀點(diǎn)整理如下。

監(jiān)察制度的設(shè)立，標(biāo)志著中國(guó)反腐敗進(jìn)入一個(gè)深入推進(jìn)良治，推出國(guó)家監(jiān)察體制改革可謂順勢(shì)而生，民心所向。李成言認(rèn)為，從紀(jì)檢體制改革到監(jiān)察制度破題，這是一個(gè)治本逐步制度化的過程。 監(jiān)察委的設(shè)立，標(biāo)志著中國(guó)反腐敗進(jìn)入一個(gè)標(biāo)本兼治、懲防并舉的新階段。

李成言認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)是以查案辦案為主的初級(jí)階段，十八大以來反腐效果明顯，為治本爭(zhēng)取了時(shí)間，創(chuàng)造了條件，提供了豐富的材料，為第二個(gè)階段做好了準(zhǔn)備。第二個(gè)階段的主要特征是紀(jì)檢監(jiān)察在業(yè)務(wù)上，由黨委、紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制向紀(jì)委垂直管理體制轉(zhuǎn)變。第三個(gè)階段，是在黨內(nèi)推行紀(jì)檢監(jiān)察更大的相對(duì)獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)體制，除了辦案，也包括資源配置、人力等方面，進(jìn)一步提高紀(jì)檢監(jiān)察的獨(dú)立性。使監(jiān)委工作按照法律程序進(jìn)行，繼續(xù)推進(jìn)依法治國(guó)、依法治腐工作。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)涉及全國(guó)人大，和紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)察不同，中紀(jì)委帶有黨紀(jì)黨規(guī)性，而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則帶有法律性。破解“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會(huì)無疑全面提升了反腐機(jī)構(gòu)的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。探索出執(zhí)政黨自我監(jiān)督的新路徑。行政監(jiān)察過去屬于監(jiān)察部，現(xiàn)在提升到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，這是國(guó)家在紀(jì)檢、監(jiān)察、反腐敗實(shí)踐當(dāng)中一個(gè)非常好的提升和進(jìn)步。通過人大授權(quán)的方式，整合現(xiàn)有反腐力量，將有效解決反腐機(jī)構(gòu)的法理依據(jù)、適用范圍、監(jiān)督力量等困境，能夠?qū)崿F(xiàn)360度無死角的全方位監(jiān)督。

在回答監(jiān)察委員會(huì)如何自我監(jiān)管時(shí)，李成言介紹，目前有兩種途徑：一是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督，紀(jì)委有監(jiān)督責(zé)任，這是黨的監(jiān)督；二是內(nèi)設(shè)監(jiān)督，這很重要，如中紀(jì)委就有一個(gè)內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)督內(nèi)部人員。監(jiān)委也可以內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門。李成言強(qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是覆蓋整個(gè)社會(huì)的公職人員，這就不僅僅是政府公職人員，還涉及到企事業(yè)單位，如央企國(guó)企等部門的工作人員。此外法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等都可能涉及到。

為強(qiáng)化紀(jì)委辦案能力，我國(guó)紀(jì)檢系統(tǒng)實(shí)行下級(jí)紀(jì)委向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告線索處置及中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)和省區(qū)市、中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法，體現(xiàn)了紀(jì)委垂直化領(lǐng)導(dǎo)改革的趨勢(shì)，這有利于推動(dòng)查處腐敗案件，打擊腐敗犯罪。

李成言表示，在原來的習(xí)慣性程序中，不少地方紀(jì)委如果發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須先向同級(jí)黨委報(bào)告，在得到主要領(lǐng)導(dǎo)同意后才能進(jìn)行初核或查處。如果案件線索處置和查辦必須同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，上級(jí)紀(jì)委同時(shí)知情，那么就會(huì)對(duì)地方黨委形成制約，就不能輕易放棄對(duì)案件的查辦。紀(jì)委書記、副書記是一級(jí)紀(jì)委的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，有利于強(qiáng)化他們同上級(jí)紀(jì)委的溝通和聯(lián)系，有利于他們更加大膽地履行監(jiān)督職責(zé)。

監(jiān)察體制改革是我國(guó)政治生活中的一件大事，需要得到強(qiáng)有力的法治保障。當(dāng)前將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法的工作已經(jīng)開始，未來在《憲法》中，也必然要體現(xiàn)“監(jiān)察體制改革”的相關(guān)內(nèi)容。這意味著將從法律層面實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的全覆蓋監(jiān)察。對(duì)此，李成言認(rèn)為，作為國(guó)家監(jiān)察體制改革必不可少的舉措，相關(guān)立法修法工作一定要配套跟進(jìn)，其中國(guó)家反腐敗法已提上立法日程。

“就像此番整合反腐敗的機(jī)構(gòu)資源一樣，相應(yīng)的法律資源也要整合，未來都應(yīng)統(tǒng)一到國(guó)家反腐敗法中?！绷?xí)近平早在2013年1月中紀(jì)委全會(huì)講話中提出要加快建立反腐敗國(guó)家立法。李成言說，現(xiàn)在反腐敗法已經(jīng)提上日程，據(jù)悉最高人民檢察院此前已就國(guó)家反腐敗立法征求意見并起草初稿?？梢哉f，這部法律將為監(jiān)察委員會(huì)制度提供重要的法律保障，而監(jiān)察委員會(huì)亦將成為國(guó)家反腐敗法的組織保障。此外，為保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革的落實(shí)，應(yīng)相應(yīng)修改組織法、編制法等配套法規(guī)。

北京、山西、浙江監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作已經(jīng)結(jié)束?，F(xiàn)在已經(jīng)在籌備國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，針對(duì)試點(diǎn)過程中怎樣把握好動(dòng)態(tài)平衡，防止過猶不及。李成言認(rèn)為，“目前中國(guó)的反腐敗權(quán)力分散在監(jiān)察部門、審計(jì)部門、反貪部門、預(yù)防腐敗局等機(jī)構(gòu)中，現(xiàn)在監(jiān)察體制改革一下子把這些資源都整合起來，因?yàn)闆]有過往經(jīng)驗(yàn)，未來路線圖有待細(xì)化，或許調(diào)整力量稍大了些，或許沒有能力完全掌控，這種可能性就是一種過猶不及的矛盾狀態(tài)?！彼赋?，即便如此，也并不可怕，矯枉過正還可以及時(shí)校正。

李成言表示，監(jiān)察委與紀(jì)委會(huì)采取“對(duì)外分別掛牌、內(nèi)置合署辦公”的形式，監(jiān)察委既不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要保障執(zhí)法時(shí)的獨(dú)立性。他建議，取法香港廉政公署，加強(qiáng)監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督?！氨O(jiān)察委員會(huì)的設(shè)計(jì)非常獨(dú)特?！崩畛裳哉J(rèn)為，一方面，全國(guó)人大是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因此監(jiān)察委員會(huì)必須由人大產(chǎn)生和授權(quán)，才能保證其獨(dú)立工作。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)又不能脫離中國(guó)獨(dú)特的政治體制和環(huán)境，即不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，而“紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公”正是解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。

李成言說，中國(guó)與西方的監(jiān)察委員會(huì)制度不同。在西方，監(jiān)察委或在議會(huì)之下，或完全獨(dú)立。而中國(guó)的監(jiān)察委，是一個(gè)既由人大授權(quán)，又依法律行事，同時(shí)還能體現(xiàn)國(guó)家意志的機(jī)構(gòu)。尤為重要的是，監(jiān)察委在遵循憲法的前提下執(zhí)法，這正是監(jiān)察委存在的獨(dú)特意義。

“在監(jiān)察委討論案件的時(shí)候，紀(jì)委肯定也會(huì)提出意見。”針對(duì)外界“合署辦公會(huì)否讓監(jiān)察委的反腐工作帶上意識(shí)形態(tài)色彩”的疑問，李成言指出，“在案件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的時(shí)候，黨的聲音可以進(jìn)來，但是監(jiān)察委在執(zhí)法時(shí)要遵循法律的要求”。況且，十八大以來黨內(nèi)政治生態(tài)正在改善，監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公，黨的權(quán)力介入必須依法依規(guī)而行。

“有必要建立一套保證合署辦公公開化、合法化、程序化的制度，以確保監(jiān)察委在執(zhí)法時(shí)的獨(dú)立性。”李成言強(qiáng)調(diào)。作為知名的反腐問題專家，李成言近期經(jīng)常獲邀參加座談研討，為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)建言獻(xiàn)策。他透露，有的專家提議在監(jiān)察委設(shè)立監(jiān)察專員，有的學(xué)者倡言打造獨(dú)立的監(jiān)察大法官，專家學(xué)者的觀點(diǎn)仁智各見，但賦予監(jiān)察委獨(dú)立執(zhí)法權(quán)成為共識(shí)。

李成言補(bǔ)充道，“必須把審計(jì)署拉進(jìn)來。審計(jì)署在工作中最大的障礙就是對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行審計(jì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，審計(jì)部門都是獨(dú)立的，而中國(guó)的審計(jì)署還在政府序列里，不符合政治監(jiān)督邏輯。如果三地試點(diǎn)把審計(jì)局合并過來，資源整合必然形成硬拳頭，更能提升監(jiān)督效力?！?/p>

李成言表示，“國(guó)家監(jiān)察委今后如何運(yùn)作，目前還在研究試點(diǎn)階段，尚有很多留白?，F(xiàn)在關(guān)鍵是推動(dòng)中國(guó)監(jiān)察制度往前走。哪怕是小一點(diǎn)的進(jìn)步亦值得支持，即使處在萌芽狀態(tài)，也需要打下良好的發(fā)展基礎(chǔ)。相信經(jīng)過十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的磨合，監(jiān)察體制改革未來一定會(huì)取得更大的進(jìn)步。”