引導(dǎo)公眾參與制度化發(fā)展

束錦

加強和創(chuàng)新社會治理，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記對社會治理問題進行了新的闡述，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，這為我們在新的歷史條件下加強和創(chuàng)新社會治理指明了方向、明確了路徑。公眾參與是人民民主的體現(xiàn)，是發(fā)展民主政治的必然要求，也是社會治理體系的重要一環(huán)，制度化公眾參與是打造共建共治共享社會治理格局的實踐基礎(chǔ)。

公眾參與在社會治理格局中起基礎(chǔ)性作用

從政治學(xué)的范疇看，狹義的參與指政治參與，廣義的參與指公民對公共事務(wù)的參與，即公眾能夠參加到那些能夠?qū)λ麄兊睦娈a(chǎn)生影響的決策過程中去。對于公共機構(gòu)而言，參與意味著傾聽和考慮公眾的意見，并最終在公開和透明的方式中形成決策和實施行動。公共參與這個概念強調(diào)公共機構(gòu)和公眾在社會治理過程中的互動，遵循“公開”“互動”“包容”“合作”等基本原則。

公眾參與社會治理在我國有明確的憲法和法律依據(jù)?！稇椃ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！睆姆ɡ淼膶用嫔隙?，社會治理中的公眾參與是憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則的必然延伸，彰顯了人民作為主權(quán)享有者的地位，為公眾參與社會治理提供了堅實的法治保障。

在社會治理格局中，公眾參與的主要內(nèi)容是動員和組織人民群眾依法理性有序參與社會治理和公共服務(wù)，保障人民在社會治理中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如今，各地在實踐中創(chuàng)造的群防群治模式、人民調(diào)解模式、社區(qū)網(wǎng)格化管理等都是公眾參與社會治理的成功經(jīng)驗。從2008年北京奧運會后掀起的“志愿者”潮，已成為公眾廣泛參與社會治理的生動實踐。實際上，發(fā)動公眾力量參與社會治理正是中國創(chuàng)新社會治理的一種方式，是對政府職能的必要和有益補充。這種治理方式以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，把對公共事務(wù)的關(guān)注和治理交給社會和公民自身，增加社會治理中的公眾參與度，減少政府在社會治理上的成本，提高社會治理的綜合效率。同時，通過自下而上的廣泛的公眾參與，讓公眾對公共事務(wù)更有信心，對自己所處的基層社區(qū)更有歸屬感。

然而，實踐中我國公眾參與方面還存在比較薄弱的環(huán)節(jié)?；鶎诱苿庸妳⑴c的動力不強，公眾參與社會治理的渠道不暢，積極性不高、組織化程度不夠、專業(yè)化水平偏低等問題的出現(xiàn)既是傳統(tǒng)管理模式的慣性使然，也與公眾的道德素質(zhì)、參與能力密切相關(guān)。其中，尤為重要的一個問題是：公眾參與制度化的水平還明顯不足。具體而言，一方面是部分公眾試圖通過非制度化的途徑參與社會治理，從而達到自身的或其他預(yù)期目的；另一方面是社會治理中的各種具體制度建設(shè)還存在滯后，制約了公眾參與社會治理的規(guī)范性和有效性。

公眾參與要走制度化道路

制度化公眾參與就是公民或公民團體以常規(guī)的、制度化的渠道和形式參與國家政治生活和公共事務(wù)。非制度化參與就是當(dāng)政治參與的條件受到限制或按照常規(guī)途徑無法實現(xiàn)預(yù)期的參與目的時，或公民不愿、不會和不能利用常態(tài)的參與途徑和形式時，通過非常規(guī)和非制度的方式參與政治生活和公共事務(wù)，故而這種參與從根本上來說是無序的，不僅對社會秩序具有破壞性，對公眾自身也會帶來很多負面影響。如何搭建制度化的溝通渠道，并引導(dǎo)公眾通過制度化的渠道表達自身的訴求，對社會治理法治化具有重大意義。

制度化公眾參與是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。自黨的十五大首次提出依法治國的基本方略之后，黨的歷次代表大會根據(jù)中國特色社會主義實踐的新發(fā)展，從依法治國戰(zhàn)略視角對公眾參與這一問題進行了與時俱進的理論概括。從社會主義民主政治建設(shè)和社會治理的層面來看，黨的十六大首次提出了“有序的政治參與”；十七大提出了要“從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；十八大提出要“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，在社會管理體制中增加了“法治保障”的內(nèi)容，并且提出要“充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。黨的十九大首次提出了要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。可見，對公眾參與的逐步規(guī)范化、法治化和程序化，是全面推進依法治國，發(fā)展社會主義民主政治和完善社會治理體制的重要內(nèi)容。就其內(nèi)在邏輯而言，以下兩個新表述值得特別關(guān)注：一是從“社會管理”到“社會治理”，體現(xiàn)出從單向的“一元管理”到建立在合作基礎(chǔ)上的“多元共治”的趨勢，反映出黨在國家治理上的理論和實踐創(chuàng)新，昭示著中國的社會治理模式正在順應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)要求發(fā)生深刻變革。二是提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”和“提高社會治理法治化水平”的新要求，前者是對公眾如何參與社會治理的指導(dǎo)和引導(dǎo)，充分體現(xiàn)了共享發(fā)展理念的實踐要求；后者可視為將公眾參與納入法治化軌道的明確宣示；體現(xiàn)出只有制度化的且與政府治理實現(xiàn)良性互動的公眾參與，才是“共建共治共享的社會治理格局”所應(yīng)有的價值意蘊和行為規(guī)范。

通過制度平臺夯實公眾參與社會治理的實踐基礎(chǔ)

一要加強公民意識教育，提升公眾參與社會治理的積極性和有效性。

公民意識是社會意識的一種存在形式，是現(xiàn)代法治社會的產(chǎn)物，它表現(xiàn)為公民個人對自己在國家中地位的自我認識，也即人們對“公民”作為國家政治、經(jīng)濟、法律等活動主體的一種心理認同與理性自覺。公民意識圍繞公民的權(quán)利與義務(wù)這對核心關(guān)系反映公民對待個人與國家、個人與社會、個人與他人之間的道德觀念、價值取向、行為規(guī)范等等。從諸多非制度公眾參與事件來看，不少公眾由于缺乏公民意識，只顧個人眼前利益、不顧集體利益和國家利益，肆意發(fā)泄個人情感、不懂理性克制的重要，甚至被一些別有用心的人利用，成為了公共秩序和公共安全的隱憂。因此，要切實加強愛國主義、集體主義教育，引導(dǎo)人們樹立正確的歷史觀、國家觀、公民觀。深入實施公民道德建設(shè)工程，推進社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，尤其要注重青少年和高校學(xué)生的公民文化宣傳教育，逐漸涵養(yǎng)現(xiàn)代公民理性平和、協(xié)商合作、妥協(xié)包容、平等參與的公民意識，讓公眾充分認識到參與社會治理不僅是一種公民權(quán)利，也是一種公民義務(wù)，更是一份沉甸甸的責(zé)任。當(dāng)然，公民意識不僅需要通過教育的方式來培養(yǎng)，更需要在參與公共事務(wù)的實踐中來操練和引導(dǎo)。

二要更加注重利益問題，在提高保障和改善民生水平中抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，使公眾在參與社會治理中有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強社會治理對公眾參與的吸引力。

利益是人類一切活動的動因，利益范疇是歷史唯物主義觀察社會的重要方法。社會主體之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種利益關(guān)系，作為一種客觀需要與主觀追求的契合，人民群眾的利益主要表現(xiàn)為物質(zhì)性的利益與精神性的利益，即在一定社會關(guān)系基礎(chǔ)上所表現(xiàn)出來的各種經(jīng)濟、政治、社會、文化方面的需求?，F(xiàn)實實踐表明，公眾參與社會治理的積極性不高，存在著公眾對參與效果的利益預(yù)期不足的問題。在加強和創(chuàng)新社會治理的過程中，必須更加自覺地維護人民利益，堅決反對一切損害人民利益、脫離群眾的行為，始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，從源頭上遏制損害人民群眾利益的問題，減少非制度公眾參與的發(fā)生率。在社會發(fā)展中要關(guān)注民生，多措并舉加快富民步伐，持續(xù)提升基本公共服務(wù)惠民水平，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在關(guān)乎人民群眾直接利益的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧脫貧、交通出行、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、養(yǎng)老保障、住房供給、征地拆遷等熱點民生領(lǐng)域，要給予更多的政策支持和惠民措施。充分保障并發(fā)展人民群眾的各項切身利益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

三要更加注重制度建設(shè)，拓展和深化公眾參與的制度化平臺，提升公眾參與的制度化、規(guī)范化、法治化水平。

依法治國是治理國家的基本方略，依法治理是現(xiàn)代社會治理的基本方式。“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設(shè)，提高社會治理法治化水平，就是要更加注重社會治理中的制度建設(shè)問題。

推動公眾參與社會治理，必須堅持制度先行。首先，要全面落實依法治理的各項重大舉措，依法保障公眾參與社會治理的各項權(quán)利，推進法治建設(shè)向基層延伸，全面提升城鄉(xiāng)基層社會治理的法治化水平。深入開展全民法治宣傳教育，大力實施“七五”普法規(guī)劃，特別要注重針對城鄉(xiāng)居（村）民宣傳各類居（村）民自治的法律法規(guī)，切實增強基層自治各類社會治理參與主體的規(guī)矩意識和法治觀念。要注重發(fā)揮人民團體和社會組織在引領(lǐng)公眾參與活動走向規(guī)范化和法治化中的積極作用，如培育發(fā)展公共法律服務(wù)組織，健全“一社區(qū)（村）一法律顧問”制度，確保公眾在參與社會治理中能夠及時獲得有效的法律幫助。其次，要構(gòu)建暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機制。發(fā)揮基層群眾自治組織、各類社會組織以及新聞媒體等的利益表達功能，暢通和拓寬公眾訴求表達渠道，依法按照政策及時妥善處理公眾的合理訴求。建立面向基層群眾的心理危機干預(yù)預(yù)警機制，加強專業(yè)社會工作人才隊伍和志愿者隊伍建設(shè)，對各類弱勢群體和特殊群體有針對性地開展疏導(dǎo)、幫助、矯治和教育，防范和降低社會風(fēng)險。健全區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（小組）四級縱向人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系的作用，大力加強基層綜治中心、檢調(diào)對接平臺、專業(yè)性矛盾糾紛化解平臺建設(shè)，有效整合各方面的資源，形成調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地把矛盾化解在基層。最后，要完善公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證制度，健全民主決策程序。凡是與群眾切身利益密切相關(guān)、影響面廣或容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的重大決策事項，都要充分聽取群眾意見，對大多數(shù)群眾不理解、不支持的事項暫緩出臺或不出臺。同時，要堅決遏制社會治理活動中的非制度參與，嚴厲打擊各類打著“公眾參與”旗號的違法活動，確保社會治理的有序化。