我國零售進口跨境電商面臨的問題與對策

呂瑤

摘 要：跨境電子商務(wù)正在逐漸成為撬動國際貿(mào)易格局的新力量。在中國，相比傳統(tǒng)貿(mào)易，跨境電商可謂異軍突起，其中的零售進口跨境電商增長迅速。為了推動、規(guī)范其發(fā)展，國家及相關(guān)部門出臺了一系列政策措施，從現(xiàn)實情況看，我國零售進口跨境電商對于政策的依賴性仍然較強。由于是新生事物，零售進口跨境電商在發(fā)展中面臨著法律法規(guī)、政府管理等方面的問題，從促進其發(fā)展的角度考慮，我國應(yīng)加強對零售進口跨境電商相關(guān)制度的頂層設(shè)計，完善相關(guān)法律法規(guī)，提高政府管理能力，促進其健康規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：跨境電商；進口零售；存在問題；對策

跨境電子商務(wù)是通過互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)從事商品或服務(wù)進出口的經(jīng)營活動，具有門檻低、環(huán)節(jié)少、成本低、周期短等優(yōu)勢，以及交易無界化、流程無紙化、主體虛擬化、高度信息化、貿(mào)易碎片化的特點。在中國，跨境電子商務(wù)作為新業(yè)態(tài)，順應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+”的計劃，以及“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要手段。

在我國現(xiàn)行制度框架下，進境物品分為貨物和個人自用物品兩類，并適用不同的稅制、監(jiān)管措施。2016年4月8日以前，對于個人自用、合理數(shù)量的跨境電商零售進口商品，按照“物品”進行征稅、監(jiān)管。2016年3月，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅〔2016〕18號，由于相關(guān)規(guī)定自4月8日起實施，簡稱“4·8新政”），意在規(guī)范零售進口跨境電商的發(fā)展?！?·8新政”一經(jīng)推出即在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了巨大影響，也折射出這一新興行業(yè)發(fā)展中存在的問題。

一、 我國零售進口跨境電商的發(fā)展情況

跨境電子商務(wù)伴隨國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的深度融合，逐漸成為撬動國際貿(mào)易格局的新力量。美國海關(guān)和邊境保護局（CBP）資料顯示，受電子商務(wù)崛起的影響，國際跨境貿(mào)易從2011年到2014年增長了48%，到2020年全球電子商務(wù)銷售額將超過4萬億美元，屆時電子商務(wù)零售總額占預(yù)計占到全球零售總額的14.6%左右。在中國，相比傳統(tǒng)貿(mào)易，近年來跨境電商可謂異軍突起。2016年，我國進出口商品總值24.33萬億元，同比下降0.9%，其中進口10.49萬億元，增長0.6%。與此同時，跨境電商業(yè)務(wù)保持了良好的發(fā)展態(tài)勢，據(jù)中國電子商務(wù)研究中心數(shù)據(jù)，2016年中國跨境電子商務(wù)交易規(guī)模6.7萬億元，同比增長24%，其中進口跨境電商交易規(guī)模1.2萬億元，同比增長32%。2017年上半年中國跨境電商交易規(guī)模達3.4萬億元，同比增長31%，遠高于同期中國外貿(mào)19.6%的整體增速。其中，進口跨境電商交易規(guī)模0.86萬億元，同比增長66.3%。根據(jù)阿里研究院、阿里跨境電商研究中心《2016中國跨境電商發(fā)展報告》測算，2020年跨境電商零售進口額將達到1.5萬億元，年均增幅約43%。

中國跨境電商的發(fā)展離不開國家政策的支持推動。近年來，國務(wù)院出臺多項政策措施，大力推進跨境電子商務(wù)健康快速發(fā)展。國務(wù)院于2015年和2016年，先后批準(zhǔn)在杭州、廣州、深圳、天津、上海、重慶、合肥、鄭州、成都、大連、寧波、青島、蘇州等13個城市設(shè)立了跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)。要求綜合試驗區(qū)在跨境電子商務(wù)的交易、支付、物流、通關(guān)、退稅、結(jié)匯等環(huán)節(jié)進行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管模式和信息化建設(shè)等方面先行先試，通關(guān)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)展，破解跨境電子商務(wù)發(fā)展中的深層次矛盾和體制性難題。2017年9月20日，國務(wù)院常務(wù)會議確定跨境電商綜合試驗區(qū)再次擴圍。2015年至2016年，國務(wù)院多次出臺旨在促進跨境電子商務(wù)健康快速發(fā)展的文件，從提升跨境電子商務(wù)通關(guān)效率、完善監(jiān)管模式、規(guī)范進出口稅收政策、完善電子商務(wù)支付結(jié)算管理、提供積極財政金融支持、建設(shè)綜合服務(wù)體系、規(guī)范跨境電子商務(wù)經(jīng)營行為等多方面提出了指導(dǎo)意見。

為規(guī)范行業(yè)發(fā)展，2016年4月8日財政部等部門制定的“4·8新政”正式實施，引起了業(yè)內(nèi)企業(yè)的巨大反應(yīng)。從眾多電商企業(yè)對“4·8新政”的反應(yīng)看，目前我國零售進口跨境電商對于政策的依賴性仍然較強。“4·8新政”的主要內(nèi)容是自2016年4月8日起，跨境電子商務(wù)零售（企業(yè)對消費者，即B2C）進口商品按照貨物征收關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅。在跨境電子商務(wù)零售進口商品交易限值以內(nèi)進口的跨境電子商務(wù)零售進口商品，關(guān)稅稅率暫設(shè)為0%；進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅取消免征稅額，暫按法定應(yīng)納稅額的70%征收。超過單次限值、累加后超過個人年度限值的單次交易，以及完稅價格超過2000元限值的單個不可分割商品，均按照一般貿(mào)易方式全額征稅。“4·8新政”公布后，財政部、發(fā)展改革委等11部門公布了《跨境電子商務(wù)零售進口商品清單》，其中明確了清單內(nèi)商品直購進口免于驗核通關(guān)單，網(wǎng)購保稅商品“一線”進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)時需按貨物驗核通關(guān)單、“二線”出區(qū)時免于驗核通關(guān)單。2016年5月，為使跨境電子商務(wù)零售企業(yè)逐步適應(yīng)監(jiān)管要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有關(guān)部門對跨境電子商務(wù)零售進口的有關(guān)監(jiān)管要求設(shè)置了一年的過渡期。2016年11月，過渡期進一步延長至2017年底。2017年9月20日的國務(wù)院常務(wù)會決定將過渡期再次延長一年。

二、 當(dāng)前行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

（一）商品“貨物”、“物品”屬性模糊，存在法律適用難題

我國在法律上區(qū)分了進口商品的貨物或物品屬性，并實施了不同的稅制和監(jiān)管措施，而長期以來對跨境電商零售進口商品的屬性一直未能予以明確。就網(wǎng)購保稅進口的商品看，其在一線進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)時具有貨物貿(mào)易屬性，在二線出區(qū)時又有個人物品屬性。即便“4·8新政”要求將網(wǎng)購保稅進口的商品按照“貨物”征稅，在監(jiān)管措施上一直未能按照“貨物”進行監(jiān)管。隨著電子商務(wù)的發(fā)展，消費者購買入境的商品到底是貨物還是個人物品，其邊界日益模糊。從操作層面看，如果按照“貨物”進行管理，那么跨境零售包裹的監(jiān)管成本、通關(guān)成本與新政實施之前相比將大幅上升——就征收關(guān)稅而言，目前“4·8新政”規(guī)定限值以內(nèi)進口商品關(guān)稅稅率暫設(shè)為0%，而如果要按照“貨物”征收進口關(guān)稅，首先要面臨商品歸類問題，歸類工作具有一定專業(yè)性，需要將“貨物”按照《中華人民共和國進出口稅則》對應(yīng)到一個具體的HS編碼，從而確定應(yīng)征收的稅率以及應(yīng)提交的通關(guān)證件。另外，“貨物”與“物品”在申報方式、免稅額度、數(shù)量金額限制等方面都有所區(qū)別。因此，如果在現(xiàn)有的制度框架下，對跨境電商零售進口商品完全按照“貨物”進行監(jiān)管，勢必大大擠壓甚至斷送這種跨境貿(mào)易的生存空間。法律上的屬性不明確還導(dǎo)致了監(jiān)管中的一些法律適用難題，行政部門的一些具體管理措施缺乏上位法的支持。

（二）眾多政府管理部門間的職責(zé)邊界不清晰，協(xié)同監(jiān)管的效率和效果有待提高

由于跨境電子商務(wù)零售進口涉及通關(guān)、物流、支付等眾多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，其產(chǎn)業(yè)鏈包含第三方平臺、支付服務(wù)商、物流服務(wù)商、網(wǎng)絡(luò)營銷服務(wù)商、研究咨詢服務(wù)商、供應(yīng)鏈服務(wù)商、IT解決方案服務(wù)商等。從相關(guān)文件的發(fā)文單位可以看出，跨境電子商務(wù)零售進口業(yè)務(wù)的管理部門涉及財政部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、環(huán)境保護部、中國人民銀行、新聞出版廣電總局、食品藥品監(jiān)管總局、瀕管辦、密碼局等眾多部門。在通過跨境電商平臺銷售進口商品的過程中，傳統(tǒng)的進口環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)等被重新整合，導(dǎo)致檢驗檢疫、海關(guān)、工商、衛(wèi)生、食藥等行政執(zhí)法部門的監(jiān)管權(quán)限和邊界日益模糊。在職能管理上，跨境電商的主導(dǎo)主管部門幾經(jīng)變換，先后經(jīng)歷了電信委、發(fā)展改革部門、商務(wù)部門主管的階段。在職能履行上，商務(wù)、海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)等部門往往從本部門職責(zé)出發(fā)進行管理，缺乏高效暢通的協(xié)同協(xié)作機制。在信息共享方面，由于主客觀原因，依然存在信息共享不充分、效率不高的問題，影響了協(xié)同監(jiān)管的效率和效果。

（三）征收盡快稅費的管理難度加大，市場監(jiān)管的風(fēng)險上升

跨境電商零售進口的特點是交易數(shù)量多而交易金額小，“貿(mào)易碎片化”的特點與傳統(tǒng)一般貿(mào)易進口有著明顯區(qū)別。隨著“4·8新政”的實施，進口商品稅費的最低免征額取消，需要征收進口稅費的跨境商品數(shù)量增加，雖然每筆交易的征稅金額較小，但是需要更多的行政成本投入，管理難度加大。再有，跨境電商稅收新政設(shè)定了個人年度限購限額，這就要求海關(guān)準(zhǔn)確掌握消費者的個人身份信息、年度消費金額。而如何收集、并在較窄的監(jiān)管時空內(nèi)處理這些海量數(shù)據(jù)，完成“單貨相符”的監(jiān)管任務(wù)，并保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和安全性，是當(dāng)前海關(guān)面臨的一項挑戰(zhàn)。還有，由于目前跨境電商零售進口渠道與郵、快件個人物品進口渠道的監(jiān)管政策、稅收政策不統(tǒng)一，制度設(shè)計帶來的監(jiān)管風(fēng)險有所上升，如“螞蟻搬家”、“化整為零”導(dǎo)致的稅款流失甚至規(guī)?；魇У娘L(fēng)險，“正面清單”管理制度所帶來的偽報稅號、品名的風(fēng)險等。一些地方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有非法企業(yè)采用虛假身份信息進行報關(guān)，以達到通過電子商務(wù)渠道進口大宗貨物的目的。此外，大量低值包裹通關(guān)，尤其是其中夾雜的假冒偽劣商品、侵犯知識產(chǎn)權(quán)的商品以及低報價格的商品，加大了政府管理部門的監(jiān)管風(fēng)險。

（四）政策措施可操作性、穩(wěn)定性有待提高

“4·8新政”等跨境電商新政的出臺，是政府管理部門平衡跨境電商零售進口與一般貿(mào)易進口、國內(nèi)生產(chǎn)銷售的發(fā)展，平衡新興業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、國外商品與國內(nèi)商品稅負的結(jié)果。但新政在監(jiān)管措施的可操作性上存在明顯不足，通關(guān)單、注冊備案等制度要求幾近苛刻、難以執(zhí)行。而且政策出臺過于倉促，新政發(fā)布15日后即要求企業(yè)執(zhí)行，商品正面清單在執(zhí)行前2日才公布，企業(yè)難以迅速進行模式轉(zhuǎn)化、適應(yīng)新要求。隨之而來的過渡期政策，實際上將跨境電商零售進口的檢驗檢疫等監(jiān)管政策恢復(fù)到了新政之前。從2016年5月至今兩次延長過渡期，向市場發(fā)出的信號表明這仍然是一種臨時性管理措施，時至今日跨境電商的“試點”城市依然限定于部分城市，試點與非試點區(qū)域較長時期內(nèi)存在政策不平衡，過渡期何時結(jié)束、“試點”何時結(jié)束、結(jié)束后的監(jiān)管政策走向何方等一系列市場關(guān)心的問題遲遲沒有明確答案，無論是監(jiān)管部門還是電商企業(yè)均處于觀望狀態(tài)，普遍關(guān)心政策走向，希望能有一個預(yù)期穩(wěn)定的政策環(huán)境。政策措施左右搖擺、長期不穩(wěn)定、不明確對市場信心的影響較大，不利于行業(yè)長期發(fā)展。

（五）虛假貿(mào)易、貿(mào)易欺詐日漸增多，消費者維權(quán)困難

伴隨零售進口跨境電商的快速發(fā)展，人們對于這種能夠便捷、高效地購買境外商品的渠道越來越認可。根據(jù)Analysys易觀發(fā)布的《中國跨境進口零售電商市場季度監(jiān)測分析2017年第2季度》數(shù)據(jù)，2017年第2季度，中國跨境電商零售進口市場規(guī)模為938.2億元，環(huán)比上漲17.6%。但是，跨境進口商品不是絕對安全商品的代名詞，近年來進口商品的質(zhì)量問題時有曝光，虛假貿(mào)易、貿(mào)易欺詐不斷增加，欺詐手法也不斷翻新，有些是國內(nèi)假冒產(chǎn)品偽裝成海外商品進行銷售，有些是從國外進口的假冒偽劣商品進行銷售。如2017年央視3·15晚會曝光的跨境電商卡樂比麥片來自日本核污染地區(qū)的食品安全問題等。因為我國政府未對跨境電商零售進口商品實施與貨物進口同等的監(jiān)管措施，網(wǎng)購進口商品的質(zhì)量難以保障，一旦發(fā)生質(zhì)量安全等維權(quán)事項，消費者將會面對很大的維權(quán)困難，管理部門也難以避免陷入輿論漩渦。

三、促進零售進口跨境電商發(fā)展的對策

（一）進行制度頂層設(shè)計，建立健全制度體系

在我國現(xiàn)行的制度框架下，一件商品是“貨物”還是“物品”，直接對應(yīng)了稅務(wù)、海關(guān)、檢驗檢疫等部門完全不同的管理措施。而跨境電商作為一種新業(yè)態(tài)其貿(mào)易特征較獨特，跨境電商進口商品的貿(mào)易屬性和個人自用屬性很難清晰區(qū)分，跨境電子商務(wù)使得傳統(tǒng)的貿(mào)易與非貿(mào)易性質(zhì)的界限越來越模糊，對我國進出境貨物和物品的監(jiān)管、稅收征管制度帶來很大挑戰(zhàn)，用傳統(tǒng)概念去強行劃分其屬性很容易出現(xiàn)問題。因此，需要立足于構(gòu)建公平的營商環(huán)境，立足于促進商品和要素自由流通、公平交易、平等使用，針對跨境電商零售進口業(yè)務(wù)的特點進行制度的頂層設(shè)計。建議考慮從跨境電商的獨特性出發(fā)，不再區(qū)分商品是“貨物”還是“物品”，而是建立一套適應(yīng)這個新生事物特點的管理制度，稅制方面參考國外的做法，將貨物稅與行郵稅合并，對貨物和物品統(tǒng)一按照稅則稅率征稅，建立健全簡易征收方式等制度措施。明確各市場主體的權(quán)力、義務(wù)及法律責(zé)任。強化個人自主申報義務(wù)，賦予電商平臺企業(yè)更多的社會責(zé)任。

（二）進一步加強政府部門能力建設(shè)，增強政策的科學(xué)性、穩(wěn)定性

加快建設(shè)政府信息系統(tǒng)，提高政府管理部門處理分析大數(shù)據(jù)的能力水平，保障信息安全。如果將“貨物”和“物品”的監(jiān)管、征管機制整合統(tǒng)一，那么政府部門的監(jiān)管對象將在過去的基礎(chǔ)上，增加成千上萬的消費者。劇增的數(shù)據(jù)量要求政府部門加快信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用，真正樹立大數(shù)據(jù)思維，提高運用信息化、智能化手段進行管理的能力，提高對跨境電子商務(wù)零售交易大數(shù)據(jù)的獲取與分析能力。著力解決長期以來我國政務(wù)信息化建設(shè)各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島的問題，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的高效共享。加強信息安全保障，保障交易數(shù)據(jù)、消費者隱私數(shù)據(jù)，以及支付與金融數(shù)據(jù)安全等。及時對試點政策執(zhí)行情況進行評估、反饋，加強分析研究，對不恰當(dāng)?shù)拇胧┻M行調(diào)整，將成熟的措施固定下來，提高政策措施的科學(xué)性、穩(wěn)定性。

（三）加大對違法違規(guī)行為的打擊力度，為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境

眾多政府管理部門應(yīng)根據(jù)跨境電商業(yè)務(wù)的特點，清晰界定各部門的職責(zé)邊界，在職責(zé)清晰的基礎(chǔ)上建立健全合作機制，加大對違法違規(guī)行為的協(xié)同打擊力度。數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性是控制監(jiān)管風(fēng)險、探查違法違規(guī)行為的基礎(chǔ)保障，政府部門應(yīng)在掌握準(zhǔn)確的申報信息、交易信息、信用信息等基礎(chǔ)上，加強分析研判，及時探查風(fēng)險因素，精準(zhǔn)捕捉監(jiān)管重點?？梢酝ㄟ^防止偷漏稅款等共同利益聯(lián)系，與各國政府相關(guān)部門形成信息交換機制，利用雙邊、多邊交流平臺，增進國際協(xié)助，推動我國政府對跨境電商零售進口貿(mào)易的有效管控。推動建立政府部門與企業(yè)、消費者合作的協(xié)同機制，利用企業(yè)的優(yōu)勢、消費者的利益關(guān)切，開展跨境電商監(jiān)管領(lǐng)域的密切合作，共同打擊該領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。通過推動實施公司、個人實名注冊登記，建立健全社會信用體系，建立事后審核、追責(zé)制度，嚴防企業(yè)或個人通過虛假交易、虛報數(shù)據(jù)等手段逃避監(jiān)管，加大對偽報、瞞報行為的處罰力度，為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。

（四）加強宣傳溝通，提高公眾認知水平，促進行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展

雖然跨境網(wǎng)購行為日益普遍，但眾多消費者對于跨境電子商務(wù)的業(yè)務(wù)流程、不同通關(guān)渠道的區(qū)別、背后的風(fēng)險因素、法律規(guī)定等并不十分清楚。政府相關(guān)部門應(yīng)注重加強對跨境電商領(lǐng)域有關(guān)政策、風(fēng)險的宣傳，幫助廣大消費者分清政府、企業(yè)、消費者各自的責(zé)任邊界，提高消費者的風(fēng)險意識，引導(dǎo)消費者參與社會監(jiān)督。政府部門可以通過加大信息公開力度，為消費者提供跨境商品物流、監(jiān)管流程等信息的查詢渠道，方便企業(yè)或個人實時查詢包裹通關(guān)狀態(tài)、個人年度剩余額度、繳稅情況等，讓公眾熟悉政府監(jiān)管流程，提高其認知水平，壓縮企業(yè)造假空間。面對跨境電商領(lǐng)域的問題易成為爭議焦點的現(xiàn)狀，政府部門應(yīng)積極梳理、及時掌握公眾的訴求與關(guān)切，建立健全面向公眾的咨詢通道、溝通機制，及時回應(yīng)社會關(guān)切，促進行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。

注釋：

①來自www.cbp.gov的《E-Commerce Brochure》，2016年12月20日。

②2016年貨物貿(mào)易進出口數(shù)據(jù)及同比數(shù)據(jù)等來自海關(guān)總署官方網(wǎng)站。

③數(shù)據(jù)來自中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2016年度中國電子商務(wù)市場數(shù)據(jù)監(jiān)測報告》。

④同比數(shù)據(jù)根據(jù)中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2015年度中國電子商務(wù)市場數(shù)據(jù)監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)計算。

⑤ 數(shù)據(jù)來自中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2017年（上）中國電子商務(wù)市場數(shù)據(jù)監(jiān)測報告》。

⑥數(shù)據(jù)來自中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的《2017年（上）中國電子商務(wù)市場數(shù)據(jù)監(jiān)測報告》。

⑦直購進口是指國內(nèi)買家在網(wǎng)上下達訂單，小包裹直接郵寄進口，申報、繳稅通關(guān)。其主要特點是商品以個人包裹的形式，通過郵政通道或國際快遞通道入境。

⑧網(wǎng)購保稅進口是指整批貨物先以保稅模式進入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，網(wǎng)上訂單生成后，再以小包裹形式申報、繳稅出區(qū)，派送至國內(nèi)買家。其主要特點是商品統(tǒng)一由境外較大批量運至境內(nèi)，運輸成本較低。