關(guān)于基層財政困境問題研究的文獻(xiàn)綜述

閆婷

【摘要】自1994年財政體制改革以來，財政收入連續(xù)多年增長，整體財政狀況得到了改善，但是基層財政卻日趨困難，這說明我國財政存在結(jié)構(gòu)性問題?；鶎迂斦\(yùn)行事關(guān)基層政府職能履行、公共服務(wù)供給以及基層政府債務(wù)風(fēng)險等重大問題，因此，如何為破解基層財政困境，提出可行的思路對策，是財政理論界和實(shí)際工作部門亟待解決的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。本文主要梳理有關(guān)基層財政困境的既有成果，理清該問題在理論界和實(shí)踐界目前研究的基本狀況與解釋，為下一步研究提供支撐。

【關(guān)鍵詞】基層財政；財政分權(quán)；文獻(xiàn)綜述

一、關(guān)于財政分權(quán)理論的綜述

（一）地方政府存在必要性理論

奧茨（Oates，1972）論證了地方政府能夠向各自的選民提供帕累托最優(yōu)的公共產(chǎn)品產(chǎn)出量，但是中央政府則做不到這一點(diǎn)。但是在現(xiàn)實(shí)中上述論證的前提條件并不完全具備，比如公共產(chǎn)品供給上存在規(guī)模收益和效益外溢等問題，從這個層面上看，奧茨定理所得出的政府供給公共產(chǎn)品并非是政府層級越低越好。

斯蒂格勒（Stigler，1957）認(rèn)為，地方政府由于更接近轄區(qū)內(nèi)的公眾，對公眾的需求更加了解，所以地方政府供給這些公共產(chǎn)品能夠在種類、數(shù)量上更能滿足轄區(qū)居民的偏好，且滿足了收入分配所需要的公正性，中央政府應(yīng)該立足于協(xié)調(diào)地方政府間利益和解決分配不公等問題。這一觀點(diǎn)與偏好誤識理論（特里西Tresch，1981）相近。偏好誤識理論認(rèn)為，由于信息不對稱現(xiàn)象的存在，居民對公共產(chǎn)品的偏好對于中央政府而言是隨機(jī)變量，如果由中央政府提供公共產(chǎn)品會受到信息不完備性和不確定性而導(dǎo)致效率低下或失效，而地方政府則相對更為適合，會提高整個社會的福利水平。

（二）轄區(qū)規(guī)模理論

支持轄區(qū)規(guī)模理論的學(xué)者認(rèn)為，地方公共產(chǎn)品的供給具有最優(yōu)使用者數(shù)量，或者說存在一個公共產(chǎn)品提供的最優(yōu)轄區(qū)范圍。比如分權(quán)俱樂部理論就把某行政區(qū)比作俱樂部，這個俱樂部存在一個最優(yōu)數(shù)量的成員。隨著俱樂部成員的增加（或減少），邊際服務(wù)成本就會下降（或上升），邊際擁擠成本就會上升（或減少），當(dāng)新成員所造成的邊際服務(wù)成本變量等于邊際擁擠成本變量時，此時的成員數(shù)量為最優(yōu)規(guī)模。也就是從數(shù)量或規(guī)模的角度對地方性公共產(chǎn)品限定了最優(yōu)范圍。當(dāng)人數(shù)的變動時，對公共產(chǎn)品的成本和效益都會產(chǎn)生影響（布雷頓，1965）。最優(yōu)財政社區(qū)理論與上述基本一致，認(rèn)為客觀上存在一個最優(yōu)公共產(chǎn)品供給規(guī)模和最優(yōu)的轄區(qū)規(guī)模，當(dāng)二者組合在一起便形成了最優(yōu)轄區(qū)結(jié)構(gòu)（馬斯格雷夫，1989）。

（三）地方政府競爭理論

地方政府競爭理論認(rèn)為在要素可以自由流動的前提下，居民的遷居將迫使地方政府為了留住居民而提高公共產(chǎn)品供給的效率，也就是說人們將家搬到其偏好的公共產(chǎn)品和稅制的地區(qū)，同時也使具有共同偏好的居民聚集在同一社區(qū)，有助于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的（Tiebout，1956）。關(guān)于地方政府競爭效果有正反兩種看法：正面支持者比如諾斯（1990）認(rèn)為地方政府問的競爭能夠提供良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，但必須滿足三個條件：要素自由流動、地方政府的自主規(guī)制權(quán)以及預(yù)算硬約束，這也稱之為市場維護(hù)型的聯(lián)邦主義。

有其他觀點(diǎn)對傳統(tǒng)的聯(lián)邦型財政理論在發(fā)展中國家的應(yīng)用提出質(zhì)疑（Bardhan，2002），理由是因為發(fā)展中國家要素不能自由流動，尤其是人口：地方政府的約束機(jī)制以及對其的監(jiān)督機(jī)制不健全，地方政府征稅能力與水平有限導(dǎo)致對中央或上級政府有較強(qiáng)的依賴性，這樣就無法真正做到分級財政。

二、關(guān)于基層財政困境形成機(jī)理的研究綜述

在探索基層財政困境如何形成問題上，我國學(xué)術(shù)界主要從政府層級、財政資源使用效率、體制問題、財源以及財政自利等角度進(jìn)行剖析。

一是從政府層級角度看，我國基層財政困境的形成與政府層級過多有很大程度上的關(guān)聯(lián)（賈康等）。我國現(xiàn)行18個稅種，在五級政府之間分稅屬于世界難題，想通過對稅種的劃分實(shí)現(xiàn)各級政府財政自主較難，尤其是基層政府。因此支持此類觀點(diǎn)的學(xué)者提出政府層級扁平化改革來減少政府級次，比如“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等改革，目的是把五級政府變?yōu)槿壵ㄖ醒搿⑹?、市縣）。

二是從財政資源使用效率看，也就是我國財政資源使用效率過低，財政支出浪費(fèi)無用過多（張馨，2007）。同時，縣鄉(xiāng)兩級政府龐大的機(jī)構(gòu)和過多的人員加重了這一影響（金兆懷等，2006）。他們認(rèn)為，政府部門供養(yǎng)人員與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平呈負(fù)相關(guān)就，因為越不發(fā)達(dá)的地方，就業(yè)傾向就越偏好政府部門和機(jī)構(gòu)。但是經(jīng)過最近幾年的精簡基層人員和撤并機(jī)構(gòu)改革，基層財力困難的問題并沒有隨之化解，卻有嚴(yán)重趨勢。

三是從體制層面看，大部分學(xué)者認(rèn)為基層財政困難始于也是源于94年的分稅制改革不徹底所致。現(xiàn)行分稅制在體制上的分配并不利于基層政府，因為分稅實(shí)際上并沒有在省以下政府真正落實(shí)。首先，是保障中央政府的財權(quán)財力：然后為省級政府，最后為市級政府，在財力財權(quán)上收的同時，事權(quán)在行政指令下層層下放，最后基層財政財權(quán)與事權(quán)、財力與支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致財政困難。在錢與權(quán)不匹配的同時，轉(zhuǎn)移支付制度還存在缺陷（蔣斌等，2005）。

四是從財源層面看，有些學(xué)者在經(jīng)濟(jì)決定財力的角度剖析了基層財政困難的形成機(jī)制。由于我國縣鄉(xiāng)基層政府在經(jīng)濟(jì)上處于較低水平，一產(chǎn)為主，二、三產(chǎn)發(fā)展滯后，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡普遍存在，制約了縣鄉(xiāng)政府的收入，因此，基層政府想要擺脫財政困境就需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度發(fā)力，要把經(jīng)濟(jì)蛋糕做大了，財力充盈，財政困局自然就破解了（宮宵霞，2006）。