當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人的先進(jìn)制度思維和制度建設(shè)

徐貽軍 何德平

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想關(guān)于制度建設(shè)的論述，是對(duì)馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于制度論述的繼承和發(fā)展，集中體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人的制度思維，蘊(yùn)含著當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的深邃思考，標(biāo)志著我們黨對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)把握進(jìn)入一個(gè)新境界。

一、建立符合我國(guó)實(shí)際的先進(jìn)社會(huì)制度

對(duì)人類美好社會(huì)制度的不懈追求是馬克思主義政黨與生俱來(lái)的品質(zhì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)擁有堅(jiān)定制度自信的馬克思主義政黨。自誕生那天起，黨就把建立美好的共產(chǎn)主義社會(huì)制度寫入自己的綱領(lǐng)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“我們黨深刻認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須建立符合我國(guó)實(shí)際的先進(jìn)社會(huì)制度?！痹?90多年革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中，我們黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民在制度建設(shè)方面完成了三件大事： 一是完成了反帝反封建制度的任務(wù)，結(jié)束了中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的歷史；二是建立了中華人民共和國(guó)，確立了社會(huì)主義基本制度； 三是從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。習(xí)近平總書記在今年“1·5”重要講話中強(qiáng)調(diào)，要“勇于把我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了97年的偉大社會(huì)革命繼續(xù)推進(jìn)下去”，“努力使中國(guó)特色社會(huì)主義展現(xiàn)更加強(qiáng)大、更有說(shuō)服力的真理力量”。

把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的。中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義制度也需要不斷完善?！睕]有堅(jiān)定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠(yuǎn)。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，目的是為了更好地提高黨帶領(lǐng)人民管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力；推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是為了更好發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的效能。兩者一脈相承、有機(jī)統(tǒng)一。

把實(shí)踐中已見成效的方針政策及時(shí)上升為黨和國(guó)家的制度。習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義是實(shí)踐、理論、制度緊密結(jié)合的，既把成功的實(shí)踐上升為理論，又以正確的理論指導(dǎo)新的實(shí)踐，還把實(shí)踐中已見成效的方針政策及時(shí)上升為黨和國(guó)家的制度?！备母镩_放以來(lái)，我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)方面的許多成就得益于將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效政策制度化。例如，政策制定過(guò)程中的聽證制度、公共服務(wù)中的一站式服務(wù)、責(zé)任政府建設(shè)中的問(wèn)責(zé)制度等，都來(lái)源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”早在2013年1月十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。習(xí)近平總書記指出：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”“我們說(shuō)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！币獙?shí)現(xiàn)從“不敢腐”向“不能腐”轉(zhuǎn)變，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子是治本之策。

全方位扎緊制度籠子。習(xí)近平總書記指出：“要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來(lái)去自如?！睕]有規(guī)矩，不成方圓。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要建好籠子，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏。黨的十八大以來(lái)，制度籠子越扎越緊、越扎越密、越扎越牢，強(qiáng)化了權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行不見陽(yáng)光，或有選擇地見陽(yáng)光，公信力就無(wú)法樹立。執(zhí)法司法越公開，就越有權(quán)威和公信力?！惫_是最好的監(jiān)視器。把權(quán)力運(yùn)行公開，讓陽(yáng)光照耀，讓監(jiān)督覆蓋，讓大眾感知，公開、公平、公正將貫穿始終，確保權(quán)力的運(yùn)行始終造福人民。

三、把制度建設(shè)貫穿全面從嚴(yán)治黨全過(guò)程

黨的十九大報(bào)告指出：“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中。”強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程實(shí)踐中，要堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，始終把制度建設(shè)貫穿于全面從嚴(yán)治黨全過(guò)程。

思想建黨和制度治黨同向發(fā)力。鄧小平指出，制度問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”，“要使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程”。從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力。堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合的重大理論創(chuàng)新，是對(duì)黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，豐富發(fā)展了馬克思主義黨建學(xué)說(shuō)，具有重大理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的十九大報(bào)告指出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的十八大以來(lái)，以制定實(shí)施中央八項(xiàng)規(guī)定為標(biāo)志，我們黨先后制定完善了一系列黨內(nèi)法規(guī)，形成了以黨章為遵循、以責(zé)任為導(dǎo)向的“制度群”，推動(dòng)管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”。

民主集中制是我們黨最大的制度優(yōu)勢(shì)。民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。形成制度治黨新局面的核心是堅(jiān)持和完善民主集中制。黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，是民主集中制的重要組成部分，必須始終堅(jiān)持，任何組織和個(gè)人在任何情況下都不允許以任何理由違反這項(xiàng)制度”。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)民主集中制建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略思考。

以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板。黨的十八大以來(lái)，依規(guī)治黨、制度治黨取得了顯著成效。但也要看到，隨著世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等制度短板日益凸顯。習(xí)近平總書記指出：“要針對(duì)新情況新問(wèn)題嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)?！币w現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系。

四、使各方面制度更加科學(xué)、更加完善

正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的那樣，今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。

制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用。制度是用以解決問(wèn)題的，不能為了制定“制度”而湊數(shù)量、湊頁(yè)碼。曾有學(xué)者擔(dān)心，中國(guó)政治制度演繹的傳統(tǒng)是，一個(gè)制度出了毛病，再定一個(gè)制度來(lái)防止它。相沿日久，一天天地繁密化。制度越繁密越容易生歧義，越容易出漏洞，越容易失去效率。對(duì)此，習(xí)近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用?！?/p>

使各方面制度更加科學(xué)、更加完善。習(xí)近平總書記指出：“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，既要有實(shí)體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化?！敝贫仍O(shè)計(jì)需要通盤考慮、全局規(guī)劃、科學(xué)設(shè)定，要同一系列改革的政策和措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)，做到同步設(shè)計(jì)、同步制定、同步實(shí)施。習(xí)近平總書記要求，要適應(yīng)時(shí)代變化，不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

建立和完善制度要于法周延、于事簡(jiǎn)便。習(xí)近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！庇谑潞?jiǎn)便，指的是制度要易用、好用，不煩瑣、不深?yuàn)W，簡(jiǎn)便易行。于法周延，就是要減少制度漏洞，力求建立制度周到、周密、周全，減少制度盲點(diǎn)、空白點(diǎn)?；仡欬h的制度建設(shè)史，從人民軍隊(duì)的“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”，到今天的中央八項(xiàng)規(guī)定，都是言簡(jiǎn)意賅、易知易行。習(xí)近平總書記提出的于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，意蘊(yùn)深刻，方向明確，給建立和完善制度確定了新的規(guī)矩。

五、使制度真正成為硬約束

在理論上，制度建設(shè)主要包括兩個(gè)方面，一是制度的制定，二是制度的執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行。一項(xiàng)制度如果只是寫在紙上，卻并不執(zhí)行或者難以執(zhí)行，就像紙上談兵、畫餅充饑。

強(qiáng)化制度意識(shí)。制度是用來(lái)約束人的，在有些地方有些制度卻成了擺設(shè)，一些人熟視無(wú)睹，不斷地觸犯制度，違背制度。究其根本原因，是制度沒有成為“硬約束”，卻成了“橡皮筋”。為此，習(xí)近平總書記要求：“要強(qiáng)化法規(guī)制度意識(shí)，在全黨開展法規(guī)制度宣傳教育，引導(dǎo)廣大黨員、干部牢固樹立法治意識(shí)、制度意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍?！?/p>

制度面前人人平等。社會(huì)總在呼吁執(zhí)行制度人人平等，人人平等更是制度有效執(zhí)行的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！?/p>

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身?！绷?xí)近平總書記要求，越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。執(zhí)行制度必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、以上率下，帶頭遵守制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，是一種無(wú)聲的榜樣，巨大的示范，將帶動(dòng)廣大群眾自覺按制度辦事，以示范引領(lǐng)推動(dòng)制度落地生根。

破除“法不責(zé)眾”。習(xí)近平總書記指出：“也有一些人認(rèn)為，在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從嚴(yán)治黨面臨兩難選擇：過(guò)寬沒有威懾力，會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多人闖‘紅線，最終法不責(zé)眾；過(guò)嚴(yán)會(huì)束縛人的手腳，影響工作活力，干不成事，甚至還會(huì)影響自己的選票。這些認(rèn)識(shí)都是不對(duì)的?！惫岩埠茫娨埠?，人數(shù)不能成為制度執(zhí)行與否的依據(jù)。制度執(zhí)行不能給機(jī)會(huì)主義者開口子，不能給跟風(fēng)從眾者留路子，不能給趁火打劫者鉆空子?！耙婪ㄘ?zé)眾”，是提高制度執(zhí)行力的必然選擇。

不允許制度執(zhí)行搞變通。有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大。習(xí)近平總書記要求：“要防止和克服地方和部門保護(hù)主義、本位主義，決不允許‘上有政策、下有對(duì)策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通?！北仨毦柚贫葓?zhí)行搞變通，及時(shí)遏制繞過(guò)制度約束的變通“苗頭”，防止制度成為一紙空文。

堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”。習(xí)近平總書記指出：“我們的制度不少，可以說(shuō)基本形成，但不要讓它們形同虛設(shè)，成為‘稻草人，形成‘破窗效應(yīng)?！贬樠鄞蟮目吡反蟮娘L(fēng)；千里之堤，潰于蟻穴。在“破窗效應(yīng)”示范下，制度將被忽視、違反乃至踐踏。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對(duì)違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢(shì)大而破規(guī)，不以問(wèn)題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”、不開“天窗”，堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”。

（作者：中共湖南省委保密委員會(huì)辦公室主任、湖南省國(guó)家保密局局長(zhǎng)；中共湖南省委辦公廳法規(guī)室副主任）

責(zé)任編輯：尹 霞