財政違法行為責(zé)任追究問題研究（一）

●郭月梅

財政監(jiān)督雜志社課題研究成果之四

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在這個大前提下，我國財政改革與發(fā)展也相應(yīng)地進入一個新的時代。報告對“加快建立現(xiàn)代財政制度”作出了原則性的定義，為建立現(xiàn)代財政制度指明了方向，對發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提出了更高要求。然而，財政管理職能的有效發(fā)揮，財政資金的安全、規(guī)范、有效使用，需要財政監(jiān)督予以保障。其中，對財政違法行為的責(zé)任追究至關(guān)重要。當(dāng)前，隨著社會主要矛盾和國內(nèi)外形勢的變化，財政違法行為責(zé)任追究的實施環(huán)境發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的財政違法行為責(zé)任追究體系面臨著提升適應(yīng)性、操作性和科學(xué)性的巨大挑戰(zhàn)。

一、財政違法行為責(zé)任追究問題的理論基礎(chǔ)

準確界定本課題核心概念的內(nèi)涵和外延，并從理論上分析財政違法行為以及財政違法行為責(zé)任追究是本課題研究的前提和基礎(chǔ)性工作。本課題的核心概念包括財政、財政行為、財政違法行為以及財政違法行為責(zé)任追究。在準確界定核心概念的基礎(chǔ)上，本部分首先從財政違法行為的成因、特征、分類以及相似概念辨析等方面對財政違法行為進行理論分析，然后從法學(xué)視角解讀財政違法行為責(zé)任追究的基本原則、構(gòu)成要件、形式，最后從公共利益理論、法治理論、信息不對稱理論和委托——代理理論對財政違法行為責(zé)任追究進行經(jīng)濟學(xué)分析。

（一）相關(guān)概念界定

準確界定課題所使用核心概念的內(nèi)涵和外延，從法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)視角解讀財政違法責(zé)任追究是研究的基礎(chǔ)性及源頭工作。目前，我國《預(yù)算法》《政府采購法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)雖然采取列舉的方式明確了財政違法行為的具體類型，但未從立法上對財政違法行為的概念進行權(quán)威界定。本研究的核心概念包括財政與財政行為、財政違法行為及其責(zé)任追究。

1、財政與財政行為

（1）財政。在中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。之所以說財政是國家治理的基礎(chǔ)，是因為在任何經(jīng)濟社會和任何發(fā)展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎(chǔ)所在。在我國，財政一詞最早出現(xiàn)在戊戌變法《明定國是》詔書中的“改革財政，實行國家預(yù)算”，指國家集中部分國民收入用于公共需要收支所進行的分配和再分配活動，是隨國家的產(chǎn)生和發(fā)展而從社會產(chǎn)品分配中獨立出來的一種分配關(guān)系。有學(xué)者進一步比較和歸納了財政的概念，認為財政是政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或者經(jīng)濟活動，又是政府為實現(xiàn)其職能對市場提供公共服務(wù)的與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟行為，或是為市場或私人部門提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的政府行為。財政的概念也常有廣義和狹義之分，狹義財政指的是國家為滿足社會公共需要而取得、使用和管理資財?shù)挠行蚧顒樱瑥V義財政包括狹義財政的概念以及其他公共團體為了滿足社會公共需要而取得、使用和管理資財?shù)挠行蚧顒拥目偡Q。財政部官網(wǎng)對財政作如下定義：在市場經(jīng)濟條件下，為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或者財政運行機制模式，國家以社會和經(jīng)濟管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，維護國家安全和社會秩序，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）財政行為。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而財政行為既是國家治理行為的基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟、政治和文化等行為的集中表現(xiàn)。一般認為，財政行為的主體是政府，其客體為非政府的社會組織、企業(yè)或個人。事實上，財政行為的主體可以是政府也可以是非政府的，其客體可以是非政府的也可以是政府的?？梢詫⒇斦袨槎x為財政資金管理、使用主體以及財政政策制定、執(zhí)行主體在管理和使用財政資金、制定和執(zhí)行財政政策過程中產(chǎn)生的一系列行為。

按照不同的標準，財政行為可以有不同的分類。按照行為主體，可以分為政府財政行為、非政府主體財政行為等；按照行為屬性，可以分為經(jīng)濟行為、政治行為、法律行為、管理行為等；按照行為期限，可以分為短期行為和長期行為，其中短期行為主要指財政政策的制定、執(zhí)行以及財政資金管理、使用等，把財政行為作為工具化的行為，長期行為指財政體制的構(gòu)建等，把財政行為作為制度化的行為；按照行為方向，可以分為財政支出行為和財政收入行為，其中收入行為包括與稅收、非稅收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、社?；鹗杖氲纫约皞鶆?wù)收入有關(guān)的財政行為，財政支出行為包括以政府為主體的所有支出相關(guān)的財政行為。另按財政相對人是否特定為標準，財政行為可以分為抽象財政行為和具體財政行為。抽象財政行為是指行政主體針對普通的、不特定的對象做出的具有普通約束力的財政行為，包括財政立法行為和財政預(yù)算行為。財政立法行為一般包括制定財政法規(guī)和規(guī)章，財政預(yù)算行為是指制定政府基本財政收支計劃。

2、財政違法行為。根據(jù)前文對財政行為的界定，本課題認為，財政違法行為是指財政資金使用單位、財政政策執(zhí)行單位以及財政管理機關(guān)所實施的違反財政管理法律、法規(guī)和規(guī)章，危害財政管理秩序和社會公共利益的行為。

財政違法行為與行政違法行為互有交叉而又有所不同，所謂廣義的行政違法行為是行政機關(guān)所實施的所有一系列違反國家法律，危害管理秩序的行為，而狹義的行政違法行為是指行政機關(guān)在決策、執(zhí)法過程中違反相關(guān)法律，損害行政相對人利益的行為。

3、財政違法行為責(zé)任追究。責(zé)任追究是現(xiàn)代法治政府的必然要求，其目的在于依法保護行政相對人的合法權(quán)益。在法學(xué)視角下，責(zé)任是與第一性義務(wù)相對應(yīng)的第二性義務(wù)。所謂第一性義務(wù)即法律義務(wù)，包括法定作為或不作為的義務(wù)以及合法約定的作為或不作為義務(wù)；第二性義務(wù)則指由于違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的特定義務(wù)。因此，責(zé)任意味著違反法律規(guī)定的強制性義務(wù)所承擔(dān)的不利后果。

“追究”雖然在中國具有悠久的歷史，但在古代漢語中并沒有“追究”這一完整詞。在《漢語大辭典》中將“追”解釋為“竭力探求、追查”；“究”解釋為“推求、到底”?？梢姟白肪俊本哂惺潞笞凡橥凭吭颉⑹聦?、過失、責(zé)任之意義。對于財政違法行為的責(zé)任追究，從法治視角看，其既包括對以財政管理為主的行政主體行政越權(quán)、行政不當(dāng)、管理失誤等財政違法行為的追究，又包括公民、法人和其他組織違反財政管理法定義務(wù)的責(zé)任追究。所謂的財政違法行為責(zé)任追究是指行政主體依法對公民、法人或非法人組織違反財政管理法律、法規(guī)和規(guī)章行為進行監(jiān)督，并追究相應(yīng)法律責(zé)任措施、制度的總稱。

（二）財政違法行為的理論分析

在界定核心概念的基礎(chǔ)上，需要對財政違法行為以及財政違法行為責(zé)任追究進行理論分析。本部分首先從財政違法行為的成因、特征、分類和相似概念辨析等方面對財政違法行為進行理論分析。

1、財政違法行為的成因。已有研究多從人的基本行為模式及心理因素等方面對財政違法行為的實施者進行分析，認為財政違法行為的成因可以歸納為以下幾個方面：一是環(huán)境誘導(dǎo)與強化，主要表現(xiàn)為社會外部環(huán)境的誘導(dǎo)和單位內(nèi)部環(huán)境的強化。我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展時期，經(jīng)濟生活中不可避免地出現(xiàn)了一定程度的體制摩擦，經(jīng)濟運行的諸多方面尚不規(guī)范；單位內(nèi)部監(jiān)督制約機制尚存在缺失或不力。二是對經(jīng)濟利益的強烈追求，財政違法行為無論是個人還是集體的行為，都是由具有“自利”屬性的“經(jīng)濟人”來實施的，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在資源及物質(zhì)不夠豐富的情況下，對經(jīng)濟利益的追求仍是人們的主要目標。三是財政人員與其崗位不匹配，即個人能力、思想品德等不符合應(yīng)有的要求。四是對違法行為的懲處力度不夠，懲處力度弱意味著相對于違法行為可能帶來的收益，違法行為的實施成本較低，懲處的威懾力不足以震懾違法行為的發(fā)生。

2、財政違法行為的特征。財政違法行為包括以下四方面特征：

（1）違法主體的廣泛性。財政違法行為的實施主體不僅包括財政部門、審計機關(guān)等在內(nèi)的財政管理機關(guān)及其工作人員，還包括財政資金使用單位以及財政政策執(zhí)行單位及其工作人員等。其中，在財政管理中，財政部門、審計機關(guān)等行政執(zhí)法主體及工作人員具有雙重身份。一方面，其是承擔(dān)財政監(jiān)管職能的國家機關(guān)及其工作人員；另一方面，其又是財政管理的相對方，接受權(quán)力機關(guān)、財政管理部門的監(jiān)督。這種雙重身份給準確識別各財政違法行為的主客體及違法行為類別提出了更高的要求。

（2）主觀方面的過錯性。違法行為的主觀方面是指違法主體在實施違法行為時所持的故意或過失的心理態(tài)度，缺少主觀方面過錯的行為不構(gòu)成違法行為。主觀過錯從學(xué)理上主要包括故意和過失兩種類型。對于財政違法行為而言，其在主觀方面也應(yīng)當(dāng)有故意或過失。從學(xué)理上，故意可以分為直接故意和間接故意。所謂直接故意是指行為人明知自己的行為會發(fā)生危害社會的結(jié)果，并且希望這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。例如，行為人明知騙取財政資金的行為違法，依然采取虛假手段騙取財政資金。間接故意是指行為人明知自己的行為可能會發(fā)生危害社會的結(jié)果，并放任這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。例如，主管部門明知下屬單位申報財政資金的材料存在虛假，未履行審核職責(zé)，最終共同騙取了財政資金。主管部門的行為屬于間接故意，下屬單位的行為屬于直接故意。過失是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見到或已經(jīng)預(yù)見到自己行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果，因為疏忽大意而沒有預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見輕信能夠避免的心理狀態(tài)。例如，注冊會計師在對公司財務(wù)進行審計時，未盡到應(yīng)有的謹慎，出具虛假的審計報告。財政違法行為主要以故意為主，并且大多數(shù)是直接故意。

（3）行為的行政違法性。財政違法行為發(fā)生在財政管理活動中，其所違反的財政管理性法律規(guī)范，在本質(zhì)上屬于行政法規(guī)，而非民事規(guī)范、刑事規(guī)范。財政管理，是指政府對財政收支所進行的管理，是政府為了履行社會管理職能，對所需的物質(zhì)資源進行的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督活動的總稱。簡言之，就是政府對財政資金的籌集和使用全過程所進行的管理。因此，所有涉及資金籌集、分配、使用、監(jiān)督等方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)屬于財政管理性規(guī)范。財政管理性規(guī)范既包括財政管理相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，也包括我國特有的財經(jīng)紀律。財經(jīng)紀律是指在財政和經(jīng)濟工作中必須遵守的行為準則，是黨和國家的方針政策在財經(jīng)工作中的具體體現(xiàn)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第11章的有關(guān)規(guī)定，違反財經(jīng)紀律的行為主要包括17種，其都已經(jīng)涵蓋在相關(guān)法律、法規(guī)中。因此，財政管理規(guī)范與財經(jīng)紀律是一種包含關(guān)系。財政管理性規(guī)范按其內(nèi)容可以分為授權(quán)性規(guī)范、命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范。公民、法人或者非法人組織只有實施了禁止性規(guī)范所規(guī)定的法定義務(wù)才構(gòu)成財政違法行為，對于權(quán)利性規(guī)范的違反，并不構(gòu)成財政違法行為。同時，按照“法無禁止即自由”的規(guī)定，公民、法人或者非法人組織只有違反了法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定的禁止性義務(wù)，才能構(gòu)成財政違法行為。

（4）后果的社會危害性。財政違法行為必然對社會公共利益或社會秩序造成一定的破壞，因而具有社會危害性。所謂的社會危害性是指行為對某種社會關(guān)系的侵害性，或某種行為對合法利益的侵害性。對于財政違法行為而言，其必然對財政管理秩序造成影響，導(dǎo)致一定的社會危害性。如果財政違法行為已經(jīng)具備刑法上的嚴重社會危害性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成犯罪。

3、財政違法行為的分類。財政違法行為在理論和實踐上可以依照不同的標準作出若干種不同分類。本文以財政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從不同視角對財政違法行為進行分類，從而為財政違法行為責(zé)任追究提供理論基礎(chǔ)。

（1）以違法主體為依據(jù)。以財政違法行為實施主體為標準，財政違法行為可以劃分為單位財政違法行為和個人財政違法行為。單位是指能以自己的名義擁有資產(chǎn)、發(fā)生負債、從事經(jīng)濟活動并與其他實體進行交易的經(jīng)濟實體。一般而言，單位財政違法行為是指國家機關(guān)及其工作人員的違法行為，企業(yè)的違法行為以及事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織的違法行為，如行政單位擴大開支范圍的行為、企業(yè)騙取財政資金的行為等。個人財政違法行為是指具有法律行為能力的自然人所實施的財政違法行為，如個人私存私放資金的行為、個人違法拒絕接受財政監(jiān)督檢查的行為等。通常，任何財政違法行為實質(zhì)上都是兩種主體行為違法的綜合。即很多財政違法行為實施的主體既可以是單位，也可以是個人。如私存私放財政資金的行為，既可以由單位實施，也可以由個人實施。

（2）財政違法行為違反的法律規(guī)范性質(zhì)標準。以財政違法行為違反的法律規(guī)范性質(zhì)為標準，財政違法行為可以劃分為財政實體違法行為和財政程序違法行為。財政實體違法行為是指財政法律關(guān)系主體違反財政管理實體法規(guī)定的行為，如違法設(shè)立財政專戶的行為，未按規(guī)定設(shè)立會計賬簿行為，截留、挪用財政資金行為等；財政程序違法行為是指財政法律關(guān)系主體違反財政管理程序法規(guī)定的行為，如未按時報送部門預(yù)算草案行為、未及時公開部門預(yù)算行為等。

（3）財政違法行為發(fā)生的范圍標準。以財政違法行為發(fā)生的范圍為標準，財政違法行為可以劃分為內(nèi)部財政違法行為和外部財政違法行為。所謂的內(nèi)部財政違法行為是指財政部門在實施財政管理過程中所發(fā)生的違法行為。即內(nèi)部財政違法行為的主體是財政部門。內(nèi)部財政違法行為既包括內(nèi)部財政實體違法行為，也包括內(nèi)部財政程序違法行為。如財政部門延解應(yīng)當(dāng)上繳的財政收入、財政部門未按規(guī)定批復(fù)預(yù)算等。外部財政違法行為是指相關(guān)個人、法人和其他組織所實施的財政違法行為。即除具有財政行政管理職責(zé)之外的其他單位和個人所實施的財政違法行為。

4、財政違法行為的相似概念辨析

（1）財政違法行為與財政違紀行為。財政違法行為的一個相似概念是財政違紀行為?！凹o”主要是指“財經(jīng)紀律”，即黨和國家為了正確處理全民與集體、地方與中央、企業(yè)與職工等各種經(jīng)濟關(guān)系，建立正常經(jīng)濟秩序，保證和完成財政經(jīng)濟任務(wù)而制定的各種財經(jīng)政策、法令、制度、規(guī)定、條例等的總稱，是規(guī)范各相關(guān)主體參與經(jīng)濟活動的行為準則，也是經(jīng)濟工作包括財政工作的重要內(nèi)容和保障措施。

財經(jīng)紀律主要包括四方面內(nèi)容：一是中央和地方各級黨組織發(fā)布的與財經(jīng)工作相關(guān)的規(guī)范性文件或與財經(jīng)紀律相關(guān)的內(nèi)容，如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等；二是國家和地方發(fā)布的財經(jīng)法律，如 《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國會計法》等；三是國家和地方各級政府以及有關(guān)主管部門發(fā)布的與財經(jīng)工作相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《財政違法行為處罰處分條例》等；四是各單位內(nèi)部與財經(jīng)紀律相關(guān)的文件或規(guī)定。

財經(jīng)紀律的內(nèi)容十分廣泛，最基本的有以下五方面：

第一，關(guān)于編制和執(zhí)行預(yù)算的紀律。財政部門在編制和執(zhí)行預(yù)算時必須嚴格遵守有關(guān)指示規(guī)定，有關(guān)部門和單位不準隨意追加和增減預(yù)算。

第二，關(guān)于維護財政收入的紀律。一是任何地區(qū)和部門不得違反稅法和稅收管理體制的規(guī)定，超越權(quán)限減稅免稅；二是任何企業(yè)不得亂擠成本，亂攤費用；三是不準弄虛作假，化預(yù)算內(nèi)資金為預(yù)算外資金。

第三，關(guān)于按國家規(guī)定的用途使用資金的紀律。一是不準隨意改變預(yù)算規(guī)定的資金用途；二是不準虛報冒領(lǐng)，騙取國家資財，也不準年終突擊花錢，轉(zhuǎn)移國家資金；三是任何地區(qū)、部門和單位、必須執(zhí)行國家關(guān)于定員定額的制度，不得私招亂雇，隨意提高開支定額，突破支出預(yù)算。

第四，關(guān)于嚴格執(zhí)行經(jīng)濟合同的信貸紀律和結(jié)算紀律。一是不準違背經(jīng)濟合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)；二是任何一方不履行合同，必須負經(jīng)濟責(zé)任，甚至法律責(zé)任；三是不準違背貸款支用和還本付費的規(guī)定。

第五，關(guān)于厲行節(jié)約、反對鋪張浪費的紀律。一是任何地方、部門和單位都不得擅自興建樓堂館所，也不準隨意提高建筑標準。二是不準用公款請客送禮、大吃大喝、游山玩水，揮霍國家資財。三是不準以“試用”、“送審”的名義，慷國家之慨，主動送給或低價出售本單位生產(chǎn)的高級消費品。四是不準巧立名目，搞鋪張浪費。五是不準未進行可行性研究，就輕易投入人力、財力和物力搞建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟效益低下，損失浪費驚人。

顯然，從二者的內(nèi)涵看，財政違紀行為的范圍更為寬泛。財政違法行為是違反黨和國家有關(guān)財經(jīng)紀律，破壞國家財經(jīng)秩序，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究的行為，是違紀行為的一個重要組成部分。財政違法行為必定觸及了財經(jīng)紀律的底線，而違反財經(jīng)紀律行為不一定都是財政違法行為。

值得注意的是，財政違紀行為或財政違法行為的一個非常突出的表現(xiàn)就是“小金庫”問題。“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。認定是否屬于“小金庫”，關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿?！靶〗饚臁钡闹饕憩F(xiàn)有：第一，隱匿收入設(shè)立“小金庫”，包括隱匿房屋、機械設(shè)備、運輸工具、材料物資出租出借收入；隱匿技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢收入；隱匿外派勞務(wù)收入；隱匿組織培訓(xùn)、展覽、外出招商收入等。第二，虛列支出設(shè)立“小金庫”，包括虛列產(chǎn)品成本、工程成本、采購成本、勞務(wù)成本、研發(fā)費、會議費、廣告費、宣傳費、銷售手續(xù)費、銷售服務(wù)費、咨詢費、中介服務(wù)費、法律顧問訴訟費等。第三，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”，包括以虛假會計核算方式轉(zhuǎn)移原材料、產(chǎn)成品等；以虛假股權(quán)投資、應(yīng)收款項、壞賬核銷等方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；以虛假資產(chǎn)盤虧、毀損、報廢等方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；以虛假關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等。

（2）財政違法行為與財政監(jiān)督檢查范圍。財政監(jiān)督是國家憑借其權(quán)力對財政收支及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系的檢查、監(jiān)督活動。財政監(jiān)督檢查是各級財政部門及其工作人員依照相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行其財政監(jiān)督檢查職責(zé)，以保障財政收支安全、完整和提高財政資金使用效益為核心，依法對相關(guān)單位及部門的會計、財務(wù)及預(yù)算稅收等各事項進行監(jiān)督檢查的活動。財政監(jiān)督檢查范圍是由財政分配活動所覆蓋的范圍決定的，但也因經(jīng)濟體制、財政模式及政府職能的轉(zhuǎn)變而表現(xiàn)出一定的差異，從一般意義上來分析，財政監(jiān)督的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：財政收入監(jiān)督，即對財政稅收收入和財政非稅收入的監(jiān)督；財政支出監(jiān)督，即對部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和轉(zhuǎn)移支付等事項以及專項支出的監(jiān)督；會計監(jiān)督，即對行政事業(yè)單位和企業(yè)的財務(wù)會計活動的合法性、真實性、完整性以及對經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督；金融監(jiān)督，即對國有商業(yè)性金融企業(yè)的財務(wù)資產(chǎn)，政策性金融業(yè)務(wù)和政府外債項目實施的監(jiān)管；資產(chǎn)監(jiān)督，即為了規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理行為，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)進行的監(jiān)督、控制、檢查等活動；財政內(nèi)部監(jiān)督，即財政監(jiān)督專職機構(gòu)對財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)全面履行職責(zé)、內(nèi)部控制運行等情況，以及對所屬單位的財務(wù)收支、內(nèi)部管理等方面的監(jiān)督檢查；財政績效監(jiān)督，即以提高財政資金分配與使用績效為目的，在有效開展財政支出資金合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，按照績效管理的要求，運用科學(xué)的監(jiān)督標準和分析方法，對財政支出行為過程以及結(jié)果進行客觀、公正的評價與監(jiān)督的活動。根據(jù)以上分析可知，財政違法行為與財政監(jiān)督檢查范圍有交叉。財政違法行為的范圍大于財政監(jiān)督檢查的范圍，財政監(jiān)督檢查范圍的核心是財政違法行為。

（3）關(guān)于違反財政收入管理規(guī)定、財政收入上繳規(guī)定、財政資金上解規(guī)定的辨析。首先，財政收入管理強調(diào)的是財政收入的征收問題，按照在征收過程中可能會發(fā)生的違法行為進行具體分類，所以這類違法行為的違法主體是財政收入執(zhí)收單位及其工作人員。比如說，營改增在2016年5月1日正式在全國全行業(yè)中實行，如果某稅務(wù)局仍然按照舊營業(yè)稅進行征收，那么就違反了財政收入管理。其次，違反財政收入上繳規(guī)定，強調(diào)了在財政收入征收后，處理的過程中可能存在的違法行為，其違法主體也是財政收入執(zhí)收單位及其工作人員。依然以增值稅為例。營改增之后，我國所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅由中央和地方五五分，各稅收征收機構(gòu)應(yīng)該按時按量存入國庫。如果應(yīng)該上繳的稅額未上繳，那么就存在著違反財政收入上繳規(guī)定的行為。最后，違反財政資金上解規(guī)定則主要是針對財政部門、國庫機構(gòu)及其工作人員的違法行為。收入上解是按財政管理體制規(guī)定由下級財政上繳給本級財政的款項。也就是說，下級財政按規(guī)定采用預(yù)算上解方式向本級財政解交的收入，包括：一般性轉(zhuǎn)移支付上解收入、專項轉(zhuǎn)移支付上解收入、政府性基金轉(zhuǎn)移上解收入。上解和上繳的區(qū)別在于兩者的實施主體與實施對象都不相同。

（4）關(guān)于截留、挪用和滯留的辨析。首先解釋“截留、挪用”的含義。2001年GS省遭受自然災(zāi)害，黨中央國務(wù)院決定從中央財政省級財政安排專項資金對災(zāi)區(qū)進行農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補助。后經(jīng)查實，該省JT縣某三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將補助金抵頂農(nóng)民當(dāng)年欠繳或次年應(yīng)繳的各種稅費或者轉(zhuǎn)入行政賬戶用于發(fā)放教師資金。這是典型的“截留、挪用”行為，就是指某級財政部門將某項專用資金并不發(fā)放到位而是留作其他用途。把“截留”和“挪用”連在一起，是因為在現(xiàn)實中，審計發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)截留都是為了“挪用”并且基本上都已挪為他用。其次，“滯留財政資金”則是指推遲發(fā)放財政資金。如在上例中，財政資金的發(fā)放會根據(jù)實際情況設(shè)立一定的到位期限，如果JT縣這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是不發(fā)，而是在規(guī)定期限之后發(fā)放，則是“滯留”行為。可以看出，滯留常由客觀因素所導(dǎo)致不能按時完成任務(wù)，而截留則是取決于主觀上的故意行為，性質(zhì)更為惡劣。

（5）關(guān)于財政違法行為情節(jié)嚴重與否的辨析。違法行為的嚴重程度的界定是財政執(zhí)法工作的難點與疑點，如何界定“情節(jié)嚴重”與否，對責(zé)任人予以何種程度的懲處，諸如此類的衡量，也是其他行政執(zhí)法部門甚至是司法部門執(zhí)法工作的難點與疑點問題之一，其實質(zhì)是一個自由裁量權(quán)問題。

自由裁量權(quán)是指國家行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇的處置權(quán)力。主要包括：行政處罰的自由裁量權(quán)、選擇具體行政行為方式的自由裁量權(quán)、具體行政行為時限的自由裁量權(quán)、事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)、對情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)、處理處罰決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)等。財政違法行為的情節(jié)輕重則包含在上述范圍內(nèi)。財政違法行為的執(zhí)法主體為 “縣以上人民政府財政部門及審計機關(guān)”、“省級以上人民政府財政部門派出機構(gòu)、審計機關(guān)的派出機構(gòu)”，《預(yù)算法》《審計法》《會計法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)，也規(guī)定財政機關(guān)、審計機關(guān)是財政違法行為的行政執(zhí)法機關(guān)，因此，財政部門、審計機關(guān)對財政違法行為具有情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)。依據(jù)情節(jié)輕重，采取不同的處理處罰標準。例如有的違法行為處罰中，對責(zé)任人的處罰為“給予警告、記過或者記大過處分，情節(jié)嚴重的給予降級或者撤職處分”，有的是“給予記大過處分，情節(jié)較重的給予降級或者撤職處分，情節(jié)嚴重的給予開除處分”，因此，對于違法行為的情節(jié)輕重的自由裁量，要依據(jù)不同的責(zé)任、不同的性質(zhì)、不同的時限，從而給予不同的行政處理處罰，裁量的標準可以在一定原則下給予量化。■