財(cái)政管理改革40年：回眸與思考

齊守印

內(nèi)容提要：中共十一屆三中全會(huì)后至今40年來(lái)，財(cái)政改革幾乎一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各項(xiàng)改革的“突破口”和“重頭戲”，在分步推進(jìn)財(cái)政體制改革的同時(shí)，各個(gè)側(cè)面的財(cái)政管理改革也在與時(shí)俱進(jìn)地開(kāi)拓前行，并取得了堪稱豐碩的成果。本文著重從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變革、財(cái)政調(diào)控方式轉(zhuǎn)型和財(cái)政管理科學(xué)化方面對(duì)40年來(lái)我國(guó)財(cái)政管理改革的基本歷程、主要成果及其歷史價(jià)值進(jìn)行了簡(jiǎn)要回顧與分析。

我國(guó)財(cái)政改革轉(zhuǎn)眼已在持續(xù)不斷的艱難探索中走過(guò)了40年不平凡的歷程，一路沐風(fēng)櫛雨、披荊斬棘，取得了一系列堪稱豐碩的成就，也積累了很多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。中共十八屆三中全會(huì)將我國(guó)財(cái)政改革目標(biāo)定位于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度包括既相互聯(lián)系又可相對(duì)區(qū)分的兩大側(cè)面：財(cái)政體制和財(cái)政管理。限于篇幅，本文僅就財(cái)政管理改革的成就與效果加以簡(jiǎn)要分析。

一、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的變革

財(cái)政收支是財(cái)政管理的基本對(duì)象，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變革既基源于民間經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等客觀因素的推動(dòng)，也是財(cái)政管理自覺(jué)適應(yīng)客觀因素變更趨勢(shì)的結(jié)果，而它本身的性質(zhì)和特征則是構(gòu)成一個(gè)國(guó)家財(cái)政制度的重要方面，其先進(jìn)程度如何不僅反映一個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化水平，而且直接關(guān)系到國(guó)家治理效果。40年來(lái)，隨著所有制結(jié)構(gòu)由一元向多元發(fā)展和財(cái)政收支管理改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)型。

財(cái)政收支結(jié)構(gòu)包括財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)兩方面。無(wú)論財(cái)政收入結(jié)構(gòu)還是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)都可以從不同角度進(jìn)行分類，用以說(shuō)明不同方面的問(wèn)題。其中，能夠體現(xiàn)財(cái)政制度變革的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)分類，一是財(cái)政收入的形式種類結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出的功能分類結(jié)構(gòu)，二是財(cái)政收支的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)；前者主要體現(xiàn)財(cái)政收支的公共性和現(xiàn)代性程度，而后者則主要體現(xiàn)財(cái)政收支責(zé)任和權(quán)力縱向分布的體制特征。這里僅就前一結(jié)構(gòu)類型加以分析。

翻開(kāi)1979年6月時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)張勁夫在全國(guó)人大五屆二次會(huì)議上所做《關(guān)于1978年國(guó)家決算草案的報(bào)告》不難看出，當(dāng)時(shí)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)顯著特征：一是類級(jí)科目構(gòu)成相當(dāng)簡(jiǎn)單，表明那時(shí)財(cái)政收支管理仍比較粗放。財(cái)政收入主要有工業(yè)企業(yè)收入、商業(yè)服務(wù)業(yè)企業(yè)收入、工商稅收、關(guān)稅、收費(fèi)罰沒(méi)等幾大類，財(cái)政支出的類級(jí)功能科目主要有基本建設(shè)投資、企業(yè)挖潛改造和流動(dòng)資金、地質(zhì)勘探和工交商業(yè)事業(yè)費(fèi)、支援人民公社和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)、國(guó)防戰(zhàn)備費(fèi)、行政管理費(fèi)、對(duì)外援助和總預(yù)備費(fèi)等十類。二是財(cái)政收支科目序列和占比構(gòu)成反映出那時(shí)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體、集體經(jīng)濟(jì)為輔助的所有制結(jié)構(gòu)和以支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要功能。在收入方，基于國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的國(guó)營(yíng)企業(yè)上繳利潤(rùn)不僅在類級(jí)科目中排于首位，而且在1121億元決算收入總額中占到39.25%，而基于一般公共權(quán)力、依據(jù)社會(huì)契約性稅法從民眾和企業(yè)征收的工商稅收僅占40.23%。在支出方，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類科目不僅排在優(yōu)先位置，而且在1111億元國(guó)內(nèi)支出總額中，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的前六類支出占比高達(dá)62.76%，而用于直接提供公共物品的文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)、國(guó)防戰(zhàn)備費(fèi)和行政管理費(fèi)支出占比僅為29.69%（其中用于滿足民眾社會(huì)性公共需要的教科文衛(wèi)支出只占10.14%）。

經(jīng)過(guò)近40年的經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅管理改革，到2017年，中央和省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)擴(kuò)展為由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算體系，僅從全國(guó)一般公共預(yù)算來(lái)看，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)與改革前相比發(fā)生了重大變化。一是財(cái)政收支類級(jí)科目大為擴(kuò)展，特別是一般公共預(yù)算支出類級(jí)科目增加到24個(gè)，呈現(xiàn)出細(xì)密化的結(jié)構(gòu)特征，反映出預(yù)算管理已經(jīng)朝著精細(xì)化和透明化方向顯著推進(jìn)。二是財(cái)政收支科目序列和占比構(gòu)成已發(fā)生顯著轉(zhuǎn)型。據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公布的全國(guó)一般公共預(yù)算決算信息①2017年全國(guó)財(cái)政決算National Government Final Accounts（2017）［OL］.中華人民共和國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)。計(jì)算，在2017年的一般公共預(yù)算決算收入總額（168630億元）中，依據(jù)一般公共權(quán)力征收的各種稅收收入占比提升到80.37%，來(lái)源于國(guó)有產(chǎn)權(quán)收益的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資源有償使用收入合計(jì)占比下降到9.61%，其余為債務(wù)和收費(fèi)罰沒(méi)等非稅收入。支出方面，類級(jí)科目基本按照公共性程度從高至低、從一般到特殊的順序依次排列，而各類支出的占比構(gòu)成則鮮明地顯示出以直接用于提供公共物品為主的特征。在總額高達(dá)203085.49億元的財(cái)政支出中，一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全這四類國(guó)家政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比19.66%，教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、住房保障、城鄉(xiāng)社區(qū)這七類保障人民生存發(fā)展性公共需要的支出合計(jì)占比52.7%，節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、資源勘探信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、國(guó)土海洋氣象、糧油物資儲(chǔ)備這八類經(jīng)濟(jì)建設(shè)性公共支出合計(jì)占比23.35%，債務(wù)付息和債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出合計(jì)占比3.12%，援助其他地區(qū)等支出占比1%。

兩相比較，我國(guó)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)在過(guò)去40年中發(fā)生了具有深刻意義的巨大變化。首先是收入種類結(jié)構(gòu)的變化，充分表明我國(guó)財(cái)政收入來(lái)源已由較多地依賴直接投資取利轉(zhuǎn)變?yōu)榛疽揽抗步?jīng)濟(jì)終極主體依照社會(huì)契約性質(zhì)的稅法讓渡經(jīng)濟(jì)權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)了公共收入形式結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。其次，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在類級(jí)科目排序?qū)用娴拿黠@更易，表現(xiàn)出我國(guó)財(cái)政已由改革前的生產(chǎn)建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的公共服務(wù)型；各類支出占比位置的顯著調(diào)整，則反映出我國(guó)財(cái)政已由改革前以通過(guò)直接投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力、滿足人民物質(zhì)生活和普遍就業(yè)需要為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁└鞣N制度政策類和有形實(shí)體類公共物品滿足人民公共需要為主；類級(jí)支出科目由簡(jiǎn)單到細(xì)化的顯著演進(jìn)，則體現(xiàn)出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，因應(yīng)公共需求層次逐步遞升的自然趨勢(shì)，我國(guó)運(yùn)用財(cái)政支出提供公共物品種類范圍日益擴(kuò)展和預(yù)算管理集約化水平明顯提升。財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的上述變化無(wú)可爭(zhēng)辯地向世界宣示，我國(guó)財(cái)政已經(jīng)義無(wú)反顧地告別了以產(chǎn)權(quán)收益為主要支柱、以直接投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)為支出重點(diǎn)的生產(chǎn)建設(shè)型模式，完成了向以各種稅收為基本支柱、以提供各類公共物品為支出重點(diǎn)的現(xiàn)代公共型模式的華麗轉(zhuǎn)身。

探究我國(guó)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)力量，除了我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平由低向高攀升、所有制結(jié)構(gòu)由一元轉(zhuǎn)為多元、資源配置機(jī)制由計(jì)劃為主變?yōu)槭袌?chǎng)為主這三項(xiàng)客觀性基礎(chǔ)因素以外，那就是我們較為自覺(jué)地順應(yīng)生產(chǎn)方式的演化，較為及時(shí)地?fù)P棄了前蘇聯(lián)傳授的“非稅論”和樸素直隧的財(cái)政職能觀念，分階段有步驟地推進(jìn)了以稅制改革（包括利改稅、費(fèi)改稅）為主要內(nèi)容的財(cái)政收入形式改革和以滿足市場(chǎng)活動(dòng)主體公共需要為著眼點(diǎn)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革。脫離客觀基礎(chǔ)因素而將轉(zhuǎn)型之功歸于推進(jìn)改革的主觀努力，顯然具有唯心主義之嫌；反之，若僅強(qiáng)調(diào)客觀因素的基礎(chǔ)推力作用而貶低自覺(jué)改革之功，則近乎機(jī)械唯物論的界說(shuō)。

值得辨析的是，絕不能依據(jù)過(guò)去40年我國(guó)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)所發(fā)生的歷史性變化而否定我國(guó)改革開(kāi)放前那30年財(cái)政本質(zhì)上具有的公共性。道理很簡(jiǎn)單：建國(guó)后30年的中國(guó)財(cái)政，在解放初一窮二白、百孔千瘡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)上起步，在財(cái)力極其微薄、收支安排捉襟見(jiàn)肘的情況下，通過(guò)精打細(xì)算的艱難運(yùn)籌，有力支撐了掃清殘匪、抗美援朝、抗美援越等戰(zhàn)爭(zhēng)取得完勝和以兩彈一星為代表的國(guó)防事業(yè)發(fā)展，維護(hù)了良好社會(huì)安全秩序和56個(gè)民族大家庭團(tuán)結(jié)，支持建成了門類較為齊全的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和鐵路、公路、航運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)支持農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技和國(guó)營(yíng)農(nóng)墾等事業(yè)總體上解決了世界第一人口大國(guó)的溫飽問(wèn)題，通過(guò)支持國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保證了全體城鎮(zhèn)勞動(dòng)者普遍就業(yè)，同時(shí)也通過(guò)促進(jìn)教育文化科技醫(yī)療事業(yè)空前未有的發(fā)展而顯著提升了全民族的身體素質(zhì)和文化科學(xué)素質(zhì)。其中哪一項(xiàng)屬于服務(wù)某個(gè)特殊階級(jí)、特權(quán)階層利益的非公共性支出？毋須贅述即可明了，它所支撐的國(guó)防安全、社會(huì)秩序、文教衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等固然屬于公共財(cái)政理應(yīng)保證提供的公共物品，即使是通過(guò)支持國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障勞動(dòng)力廣泛就業(yè)、通過(guò)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展保障6至8億人吃飯穿衣，也無(wú)疑是公共財(cái)政需要設(shè)法解決的公共性問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是確應(yīng)擺在更緊要位置優(yōu)先加以提供的公共物品，因?yàn)槊褚允碁樘焓潜仁裁炊加捕即蟮氖澜缧怨怼？梢?jiàn)，改革開(kāi)放前的中國(guó)財(cái)政同樣屬于以維護(hù)和增進(jìn)最廣大人民公共利益為根本宗旨的公共財(cái)政，就實(shí)質(zhì)而言勿庸置疑。當(dāng)然，解決這類公共性問(wèn)題，完全可以并且應(yīng)當(dāng)采取更加符合公共經(jīng)濟(jì)原理的間接途徑實(shí)現(xiàn)，而不必或者不應(yīng)采取當(dāng)年我國(guó)所選擇的那種通過(guò)財(cái)政投資舉辦國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、軍墾兵團(tuán)直接生產(chǎn)糧棉油和舉辦國(guó)營(yíng)工廠直接生產(chǎn)民用工業(yè)品的方式，但這里所涉及的只是提供公共物品方式、層次和實(shí)現(xiàn)途徑選擇上的優(yōu)劣之分，而與對(duì)當(dāng)時(shí)財(cái)政是否屬于公共財(cái)政的本質(zhì)性判斷無(wú)關(guān)。

二、財(cái)政調(diào)控方式的轉(zhuǎn)型

財(cái)政運(yùn)用預(yù)算、收支等政策手段對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，作為廣義財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是財(cái)政發(fā)揮國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱職能的重要體現(xiàn)，無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)抑或在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下都是責(zé)無(wú)旁貸的。但在不同體制下財(cái)政實(shí)施調(diào)控的政策模式和手段方法等機(jī)制（簡(jiǎn)稱宏觀調(diào)控機(jī)制）卻有很大差別。40年來(lái)，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)計(jì)劃模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，財(cái)政宏觀調(diào)控機(jī)制至少?gòu)膬蓚€(gè)方面發(fā)生了可謂脫胎換骨的變革。

其一，財(cái)政宏觀調(diào)控的總量平衡模式逐步地由慎于安排財(cái)政赤字、注重保持年度收支平衡的古典模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹荚谀娼?jīng)濟(jì)波動(dòng)周期主動(dòng)安排財(cái)政赤字、著眼于跨年度收支平衡的現(xiàn)代模式。改革開(kāi)放以前，我國(guó)財(cái)政從理財(cái)觀念到政策原則方面始終堅(jiān)持年度平衡的古典穩(wěn)健原則，雖然也曾多次通過(guò)發(fā)行債券或向人民銀行透支彌補(bǔ)收支缺口，但基本上都是在迫不得已的情況下才安排盡可能小的財(cái)政赤字，并且很快就通過(guò)采取挖潛增收、緊縮支出等措施填補(bǔ)赤字、恢復(fù)到收支平衡略有結(jié)余的軌道上來(lái)。近40年來(lái)，隨著對(duì)外開(kāi)放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依存度大為提高，越來(lái)越融入全球化軌道，以致在獲取開(kāi)放紅利的同時(shí)，也日益深化和敏銳感受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響。適應(yīng)這種變化，自應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)影響肇始，著眼于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政宏觀調(diào)控理念和政策模式逐漸轉(zhuǎn)向通過(guò)主動(dòng)安排較大規(guī)模赤字、加大財(cái)政投資力度拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求填補(bǔ)因外貿(mào)出口縮減而出現(xiàn)的總需求缺口，并名之為積極財(cái)政政策。2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)衰退以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步加大了積極財(cái)政政策的實(shí)施力度。2013年后經(jīng)濟(jì)增速下滑成為“新常態(tài)”，積極財(cái)政政策欲罷不能，為強(qiáng)化逆周期調(diào)控，近年來(lái)則結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)與擴(kuò)大財(cái)政投入同時(shí)發(fā)力，主動(dòng)提升了赤字率。通過(guò)擴(kuò)大赤字安排的財(cái)政支出大部分用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，形成了對(duì)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件和人民生活環(huán)境具有長(zhǎng)期利好的大量?jī)?yōu)質(zhì)社會(huì)資本，也有相當(dāng)部分用于鼓勵(lì)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活消費(fèi)和支持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其積極效應(yīng)已經(jīng)并正在繼續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。為增強(qiáng)運(yùn)用積極財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)酌情及時(shí)施加預(yù)調(diào)微調(diào)的機(jī)動(dòng)性，同時(shí)保持預(yù)算運(yùn)行的穩(wěn)定性和財(cái)政政策的連續(xù)性，中央財(cái)政自2006年開(kāi)始建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，此后又要求地方財(cái)政運(yùn)用預(yù)算超收資金建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，不僅對(duì)維護(hù)各級(jí)財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定運(yùn)行起到了積極作用，而且通過(guò)資金蓄水池功能有效地配合了實(shí)施逆周期調(diào)控、跨年度平衡的宏觀財(cái)政政策需要。我國(guó)財(cái)政宏觀調(diào)控政策模式所發(fā)生的這種重大轉(zhuǎn)變，從1978和2017兩個(gè)年份財(cái)政決算的相關(guān)數(shù)字比較中可以得到直觀性證明。1978年在全國(guó)財(cái)政收支總計(jì)只有1100億元規(guī)模的情況下仍有決算結(jié)余10.18億元，而2017年在全國(guó)一般公共預(yù)算收入規(guī)模增長(zhǎng)到16.86萬(wàn)億元之時(shí)，收支決算差額卻高達(dá)34455.49億元，占當(dāng)年支出總額（20.3萬(wàn)億元）的16.97%，而且預(yù)算支出總額中僅債務(wù)付息支出和債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出就分別達(dá)6273.07億元和59.72億元。其中，中央財(cái)政當(dāng)年決算收支相抵后赤字15500億元，年末國(guó)債余額已達(dá)134770.15億元；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為4838億元，相當(dāng)于1978年全國(guó)財(cái)政收入總額的4.35倍。

其二，財(cái)政實(shí)施總量與結(jié)構(gòu)調(diào)控的政策手段和方法發(fā)生顯著變化。40年前，我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)中除居主體地位的國(guó)家所有制之外就是城鄉(xiāng)集體所有制，國(guó)家通過(guò)國(guó)營(yíng)企業(yè)和財(cái)政控制著資金、物資、礦產(chǎn)、外匯等幾乎全部經(jīng)濟(jì)資源，一切經(jīng)濟(jì)資源都通過(guò)計(jì)劃指標(biāo)、行政審批、黨政機(jī)關(guān)指令進(jìn)行配置，資金、資源隨著計(jì)劃走；與此同時(shí)，在前蘇聯(lián)傳授的“非稅論”和“稅收無(wú)用論”影響下，稅制簡(jiǎn)而又簡(jiǎn)，稅種單一、稅率長(zhǎng)期不變、稅前扣除基本沒(méi)有，稅收僅具有向居民和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織征集財(cái)政收入的功能。在此背景下，除了預(yù)算投資撥款及其數(shù)量增減這種手段和方法之外，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)施調(diào)控既無(wú)必要也無(wú)可能采取其他更多手段和方法，甚至可以說(shuō)，財(cái)政連同擁有貨幣發(fā)行、信貸、利率、匯率等工具的金融一起都只是計(jì)劃的“附庸”而不具有獨(dú)立的宏觀調(diào)控地位。1979年以后，隨著所有制結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化、市場(chǎng)主體活動(dòng)自主化等基礎(chǔ)層面改革的逐步推進(jìn)和參與經(jīng)濟(jì)全球化深度廣度的顯著提升，通過(guò)多次稅制、非稅收入制度、財(cái)政支出方式改革和財(cái)政調(diào)控政策模式的轉(zhuǎn)變，我國(guó)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)施總量調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的政策手段和方法日趨豐富、現(xiàn)代化水平日益提高。在收入側(cè)，除及時(shí)運(yùn)用稅種、稅目、稅率、稅前扣除、出口退稅、政策性稅收返還和各種行政性收費(fèi)、公共物品使用收費(fèi)、政府性基金、企業(yè)固定資產(chǎn)折舊等手段，通過(guò)減稅降費(fèi)減輕市場(chǎng)活動(dòng)主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，致力于擴(kuò)大投資、出口與消費(fèi)需求促進(jìn)供需總量以外，還廣泛運(yùn)用這些手段實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策目標(biāo)。在支出側(cè)，著眼于實(shí)現(xiàn)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策目標(biāo)，在繼續(xù)運(yùn)用財(cái)政全額投資加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有計(jì)劃地調(diào)節(jié)投資需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還廣泛運(yùn)用部分補(bǔ)貼、貸款貼息、政府采購(gòu)等多種調(diào)控手段，補(bǔ)貼和貼息范圍擴(kuò)大到社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、保障性住房租金、科技開(kāi)發(fā)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置、退耕還林、節(jié)能減排、污染治理等眾多領(lǐng)域，補(bǔ)貼、貼息方式逐步由事前、事中發(fā)展到事后根據(jù)實(shí)際效果兌現(xiàn)。在這些調(diào)控手段和方法的具體運(yùn)用方面，多數(shù)都具有明確的針對(duì)性和指向性，根據(jù)調(diào)控目標(biāo)和政策屬性的差異，既有長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)有效的，也有適應(yīng)形勢(shì)變化隨機(jī)適度調(diào)整的，同時(shí)逐步重視和加強(qiáng)對(duì)各種財(cái)政調(diào)控政策及其手段、方法的效果評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果不斷加以改善。

財(cái)政調(diào)控機(jī)制的上述兩方面變革，從整體上明顯提高了調(diào)控效果，顯著增強(qiáng)了穩(wěn)定增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)與通貨、維護(hù)國(guó)際收支平衡等調(diào)控功能，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度、穩(wěn)步改善人民物質(zhì)文化生活、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)起到極為重要的作用。

三、財(cái)政管理方式方法的科學(xué)化

在財(cái)政體制和財(cái)政政策既定的前提下，財(cái)政管理方式方法科學(xué)與否，對(duì)于財(cái)政資源配置效率、財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)使用效果具有重要影響。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著各級(jí)財(cái)政干部理論和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法的學(xué)習(xí)借鑒和自主研究創(chuàng)新，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的管理方式方法都得到顯著改善，財(cái)政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平大為提高。

（一）預(yù)算管理

作為財(cái)政收支及其相互銜接平衡計(jì)劃的預(yù)算是統(tǒng)籌配置公共經(jīng)濟(jì)資源的基本工具和各項(xiàng)財(cái)政政策的綜合載體，在整個(gè)財(cái)政運(yùn)行中處于中樞地位。因此，預(yù)算管理成為整個(gè)財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，對(duì)財(cái)政資源配置效率和財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵性作用。但是，改革前，我國(guó)預(yù)算管理處于相當(dāng)原始的粗放落后狀態(tài)：預(yù)算編制起步晚、時(shí)間短、內(nèi)容粗疏，各類專項(xiàng)資金基本上未能落實(shí)于具體使用項(xiàng)目，各級(jí)政府提交同級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)的總預(yù)算只有幾千字的預(yù)算報(bào)告和按收支大類列示的預(yù)算平衡表，致使人民代表機(jī)關(guān)對(duì)公共預(yù)算的審議批準(zhǔn)權(quán)形同虛置；1994年3月全國(guó)人大八屆二次會(huì)議通過(guò)、1995年開(kāi)始施行的《預(yù)算法》雖然規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門預(yù)算組成，但時(shí)至1999年，預(yù)算年度開(kāi)始前，從中央到地方各級(jí)各公共部門都未曾編制載明可用資金總額與分類結(jié)構(gòu)、列示具體支出項(xiàng)目的綜合性預(yù)算文本，所用資金待人代會(huì)通過(guò)政府預(yù)算之后由本級(jí)財(cái)政部門按經(jīng)濟(jì)分類逐步批復(fù)；收支預(yù)算指標(biāo)安排均在粗略估計(jì)基礎(chǔ)上采取基數(shù)加增長(zhǎng)的方法加以確定，對(duì)各部門支出數(shù)額的安排缺乏經(jīng)過(guò)精細(xì)核算的分類支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政資源配置的科學(xué)性和規(guī)范度不高；預(yù)算安排不能統(tǒng)籌所有財(cái)政性資金，預(yù)算內(nèi)外資金配置各行其是；各支出部門對(duì)財(cái)政資金只講投入需要、不計(jì)產(chǎn)出績(jī)效；預(yù)算缺乏基于法律約束的剛性，執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)意志隨時(shí)追加調(diào)整，以致被戲稱為“一年預(yù)算、預(yù)算一年”；基于預(yù)算內(nèi)容粗疏、缺乏經(jīng)過(guò)論證審慎安排的具體項(xiàng)目，預(yù)算執(zhí)行效率較低，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與時(shí)間進(jìn)度差距很大，大部分安排用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金遲至每年第四季度集中進(jìn)行具體分配、乃至最后一個(gè)月才能完全落實(shí)到使用地區(qū)和單位，致使除真正急用資金之外，其他大部分專項(xiàng)資金在整個(gè)預(yù)算年度內(nèi)都處于閑置狀態(tài)，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果、財(cái)政資金使用效益、公共物品及時(shí)提供和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展；只有年度預(yù)算，而缺乏中長(zhǎng)期財(cái)政收支計(jì)劃，以致預(yù)算編制難以瞻前顧后、未雨綢繆、統(tǒng)籌謀劃，嚴(yán)重?fù)p害公共經(jīng)濟(jì)政策的預(yù)見(jiàn)性和連續(xù)性，制約財(cái)政作為國(guó)家治理和宏觀調(diào)控基本支柱功能的有效發(fā)揮。

針對(duì)上述弊端，將預(yù)算管理改革列為各項(xiàng)財(cái)政管理改革的重中之重，從多方面進(jìn)行了創(chuàng)新性探索并取得巨大進(jìn)展。改革進(jìn)程以2013年舉行的中共十八屆三中全會(huì)為界，大致分為前后兩個(gè)階段。前一階段自中共十六大閉幕之后起步，中央與地方互動(dòng)，以預(yù)算管理模式變革為中心進(jìn)行了大量探索，在多方面取得初步成果。后一階段從中共十八屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》開(kāi)始，黨中央、國(guó)務(wù)院以構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度為目標(biāo)主導(dǎo)預(yù)算管理深化改革，不僅推進(jìn)力度空前之大，而且在內(nèi)容方面涵蓋并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了之前的改革探索，將我國(guó)預(yù)算管理改革推向嶄新高度。

預(yù)算管理模式改革由地方先行探索，財(cái)政部以廣闊胸襟及時(shí)總結(jié)推廣地方所做的首創(chuàng)性有益探索，因勢(shì)利導(dǎo)地引領(lǐng)改革不斷深化。1998年春，在財(cái)政部和省政府主要領(lǐng)導(dǎo)支持下，河北省財(cái)政廳率先研究謀劃制定出包括規(guī)范支出標(biāo)準(zhǔn)、分類細(xì)化核定、按部門編制、提早部署準(zhǔn)備、預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌、采用零基預(yù)算法、非屬特殊緊急事項(xiàng)杜絕追加調(diào)整等多項(xiàng)內(nèi)容在內(nèi)的預(yù)算改革方案，經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后印發(fā)實(shí)施，1999年4月開(kāi)始按照改革方案編制下一年度政府綜合預(yù)算和各部門預(yù)算。同年11月全國(guó)人大預(yù)工委副主任蘇寧、張光瑞赴河北調(diào)研預(yù)算改革情況，12月全國(guó)人大常委會(huì)九屆二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》要求細(xì)化預(yù)算編制，同時(shí)預(yù)工委要求在提交2000年中央預(yù)算草案時(shí)報(bào)送部門預(yù)算，先從教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部和勞動(dòng)保障部開(kāi)始試點(diǎn)。2000年2月，財(cái)政部在石家莊召開(kāi)全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議，由河北省介紹改革內(nèi)容與做法，部長(zhǎng)講話提出要求，將預(yù)算管理改革推向全國(guó)。由此起步，河北預(yù)算管理改革步步深入，從規(guī)范管理提升到績(jī)效管理（2004），由預(yù)算編制延伸到預(yù)算執(zhí)行（加快支出進(jìn)度，2005），由年度預(yù)算擴(kuò)展到發(fā)展性資金三年滾動(dòng)預(yù)算（2008），這些深化改革探索也先后被財(cái)政部以不同方式向全國(guó)推廣。2013年以后，中共十八屆三中全會(huì)將深化預(yù)算管理改革置于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度三項(xiàng)主要內(nèi)容的首位加以部署并組織推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)”“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！?014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)預(yù)算管理和控制”“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作”“加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。

橫向預(yù)算體系改革一直由中央推動(dòng)，自1991年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定“國(guó)家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制”肇始，分步向前推進(jìn)。1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，要求“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度”“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可以根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。1995年《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。在這些法定制度基礎(chǔ)上，我國(guó)橫向維度的預(yù)算體系從長(zhǎng)期實(shí)行的單式預(yù)算逐步演化為由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算（1997）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（2008）和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（2010）構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算。預(yù)算改按復(fù)式編制和執(zhí)行，將不同性質(zhì)的公共資金通過(guò)不同的預(yù)算文本和收支平衡表分別對(duì)應(yīng)銜接平衡，資金來(lái)源與運(yùn)用脈絡(luò)清晰，不僅便于加強(qiáng)和細(xì)化管理，而且有利于增強(qiáng)預(yù)算透明度。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，強(qiáng)調(diào)“完善政府預(yù)算體系”“明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系”“加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”。

此外，還在改革完善預(yù)算收支科目、提高預(yù)算執(zhí)行效率、推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)、完善預(yù)算民主制度等方面進(jìn)行了大量探索。其中浙江省溫嶺市2005年以來(lái)在市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)持續(xù)探索試行參與式預(yù)算民主，組織公民大眾通過(guò)各種形式直接參與預(yù)算決策和執(zhí)行監(jiān)督，為我國(guó)在法定的間接式預(yù)算民主基礎(chǔ)上嵌入公民親身參與預(yù)算決策和監(jiān)督的直接民主機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)2014年8月通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，溫嶺參與式預(yù)算民主實(shí)驗(yàn)已被吸納為《預(yù)算法》修正案新增設(shè)的第四十五條。

（二）國(guó)庫(kù)管理

財(cái)政資金的收繳、存放與撥付管理直接影響到財(cái)政運(yùn)行效率、資金安全、使用效益乃至財(cái)政政策的有效實(shí)施。但改革以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行分散收付制度，財(cái)政資金在收繳過(guò)程中幾經(jīng)匯繳轉(zhuǎn)手才進(jìn)入國(guó)庫(kù)；財(cái)政支出層層轉(zhuǎn)撥、以撥作支，在最終支用之前大量分散滯留在作為中間環(huán)節(jié)的主管部門和基層預(yù)算單位的賬戶上。在這種收付管理模式下，一是資金運(yùn)行效率低，影響財(cái)政資金使用效益和財(cái)政政策效果；二是透明度較低，監(jiān)管難度大，容易引發(fā)截留、擠占、挪用等資金安全問(wèn)題乃至貪污浪費(fèi)等腐敗現(xiàn)象；三是財(cái)政資金運(yùn)行信息反饋緩慢，難以為預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，影響宏觀調(diào)控的決策。

為克服這些弊端，從2001年，財(cái)政部開(kāi)始主導(dǎo)推進(jìn)以構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度為目標(biāo)的財(cái)政資金收付管理機(jī)制改革。一是清理、整頓、撤并稅費(fèi)征收機(jī)構(gòu)匯繳賬戶和預(yù)算單位多頭開(kāi)設(shè)的資金賬戶，按照規(guī)范化要求建立統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有財(cái)政資金均須通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系來(lái)運(yùn)行。二是改行收支直達(dá)的資金收付方式，在稅金和非稅收入收繳方面，以財(cái)稅庫(kù)銀電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)基礎(chǔ)依托，采取國(guó)庫(kù)集中收繳辦法，使稅費(fèi)收入直達(dá)各級(jí)財(cái)政在銀行開(kāi)設(shè)的資金專戶；在財(cái)政支出撥付方面，區(qū)別不同情況分別采取財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付兩種方式，大部分資金實(shí)行財(cái)政直接支付，其中工資和養(yǎng)老金等支出由各級(jí)國(guó)庫(kù)直接撥付給勞務(wù)提供者，政府采購(gòu)款項(xiàng)直接撥付到公用物品供應(yīng)商和建筑施工企業(yè)賬戶，小部分實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出不再經(jīng)過(guò)主管部門而由國(guó)庫(kù)直接撥至用款單位。三是通過(guò)電子通信網(wǎng)絡(luò)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正差錯(cuò)、制止違規(guī)行為。四是建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和國(guó)債余額管理制度，在對(duì)代理銀行執(zhí)行國(guó)庫(kù)收付業(yè)務(wù)改行有償服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，以保證財(cái)政資金及時(shí)支付為前提，對(duì)暫時(shí)沉淀閑置在國(guó)庫(kù)的財(cái)政性存款實(shí)施增值運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)資金保值增值、增加財(cái)政收入。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已經(jīng)基本建成科學(xué)規(guī)范、高效透明、運(yùn)行流暢、監(jiān)控有力的中國(guó)特色現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。

（三）財(cái)政支出管理

除前面已經(jīng)涉及的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)外，屬于財(cái)政支出管理范疇的支出方式是否具有乘數(shù)效應(yīng)、運(yùn)行過(guò)程是否透明、撥付進(jìn)度是否富于效率、使用效益是否合乎預(yù)期等，都直接關(guān)系到它所承載的財(cái)政政策目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)。財(cái)政支出管理這些層面的改革同樣豐富多彩、成果甚多。

一是支出方式改革。改革前，我國(guó)財(cái)政支出方式除支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的專項(xiàng)資金以外，主要采取全額撥款一種方式。在通過(guò)所有制結(jié)構(gòu)改革使微觀經(jīng)濟(jì)主體和資金來(lái)源渠道多元化的情況下，如果財(cái)政支出繼續(xù)單純使用全額撥款并在事前、事中撥付這一種方式，顯然會(huì)局限財(cái)政投資的乘數(shù)效應(yīng)和對(duì)其他渠道資金使用的引導(dǎo)功能，也不利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效果的監(jiān)督控制。有鑒于此，多年來(lái)我國(guó)各級(jí)財(cái)政根據(jù)專項(xiàng)資金性質(zhì)和支持對(duì)象的不同，將支出方式由全額撥款一種擴(kuò)展到差額撥款、部分補(bǔ)貼、貸款貼息等多種，以放大財(cái)政資金調(diào)控引導(dǎo)社會(huì)資金的杠桿功能；在撥付程序上，對(duì)許多財(cái)政支持項(xiàng)目資金采取執(zhí)行中據(jù)實(shí)審核報(bào)賬制以杜絕欺詐、挪用行為，或者采取執(zhí)行完畢經(jīng)驗(yàn)收評(píng)估后再視績(jī)效情況兌現(xiàn)承諾的補(bǔ)貼、貼息資金，以確保資金使用效益。

二是政府采購(gòu)支出改革。改革前，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位所需批量公共用品、較大器具設(shè)備和建筑工程支出，都是將財(cái)政資金撥付給用款單位由其分散購(gòu)置、自行支付。問(wèn)題在于，一方面，在改行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，公共部門本應(yīng)利用購(gòu)買需求量?jī)?yōu)勢(shì)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)批量采購(gòu)獲取價(jià)格優(yōu)惠而節(jié)省財(cái)政資金，但在由各預(yù)算單位分散購(gòu)置的支出機(jī)制下，卻難以發(fā)揮這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而達(dá)到節(jié)省資金的效果；另一方面，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后人們的趨利動(dòng)機(jī)大為增強(qiáng)，繼續(xù)采取由預(yù)算單位自行購(gòu)置和支付的管理方式，由于采購(gòu)過(guò)程分散隱蔽、透明度低、監(jiān)督難度大，極易產(chǎn)生單位或負(fù)責(zé)采購(gòu)人員借公款購(gòu)置吃賣家回扣、化公為私的腐敗行為。著眼于解決這些突出問(wèn)題，1996年河北、上海、深圳等地方財(cái)政部門率先探索試行通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行政府采購(gòu)的改革，1997年夏季財(cái)政部要求河北省財(cái)政廳在煙臺(tái)召開(kāi)的文教行政財(cái)務(wù)工作會(huì)議上介紹相關(guān)做法，倡導(dǎo)各地廣泛探索，從而將這項(xiàng)改革逐步推向全國(guó)。此后，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施政府采購(gòu)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，并且將政府采購(gòu)政策運(yùn)用于支出節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，資金節(jié)約率一直保持在10%左右，財(cái)政節(jié)支、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、環(huán)境保護(hù)和防治腐敗等多重效果日益顯現(xiàn)。

三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出分配機(jī)制改革。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)財(cái)政著眼于實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化和縱向財(cái)力平衡而對(duì)下級(jí)財(cái)政給予的各種資金補(bǔ)助，在提供者一方構(gòu)成支出總額中或大或小的組成部分。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既屬于縱向財(cái)政體制中上級(jí)承擔(dān)支出責(zé)任、平衡下級(jí)財(cái)力缺口的一個(gè)環(huán)節(jié)，就其資金分配而言也屬于財(cái)政支出管理的一項(xiàng)內(nèi)容。在中國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付古已有之。但在改革前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配歷來(lái)屬于機(jī)密事項(xiàng)，主觀隨意色彩較濃，由于缺乏規(guī)范性和透明度，不僅難以保障資金分配的科學(xué)性，而且不可避免地引起“跑部錢進(jìn)”的不正之風(fēng)并由此造成資金分配不公，勢(shì)必不同程度地減損財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的應(yīng)有功能。1994年推出的中央與地方分稅制改革方案中已包含政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革內(nèi)容。在資金分配方面，經(jīng)過(guò)各級(jí)財(cái)政部門持續(xù)不斷的研究探索，已逐步由原來(lái)根據(jù)聽(tīng)取下級(jí)部門情況匯報(bào)后酌情進(jìn)行的所謂“合理分配法”轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)相關(guān)基礎(chǔ)因素和激勵(lì)約束規(guī)則構(gòu)成的“公式計(jì)算法”，科學(xué)性、公正性、規(guī)范性和透明度大為增強(qiáng)，顯著提升了相關(guān)公共經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控效果，并從源頭上遏制了基于財(cái)政資金分配機(jī)制的不正之風(fēng)和腐敗行為。

四是建立和完善財(cái)政支出進(jìn)度促進(jìn)機(jī)制。預(yù)算編制改革將專項(xiàng)資金細(xì)化到具體項(xiàng)目，雖然為加快預(yù)算支出進(jìn)度奠定了良好基礎(chǔ)，但公共部門多年形成的“重?cái)U(kuò)大預(yù)算規(guī)模、輕預(yù)算執(zhí)行效率”積習(xí)并未明顯改變，財(cái)政支出進(jìn)度緩慢、效率低下、年底突擊花錢、年終結(jié)轉(zhuǎn)過(guò)多的問(wèn)題一直比較突出，嚴(yán)重影響財(cái)政資金使用效益、制約公共物品及時(shí)提供和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為克服這一弊端，2005年河北省財(cái)政廳報(bào)經(jīng)省政府同意著手試行支出進(jìn)度促進(jìn)機(jī)制：明確各類財(cái)政支出進(jìn)度要求，對(duì)各廳內(nèi)支出管理處實(shí)施支出進(jìn)度考核，對(duì)各省級(jí)部門和市縣實(shí)施支出進(jìn)度考評(píng)，在全省公共部門范圍內(nèi)按月通報(bào)，對(duì)省直部門財(cái)政支出年終結(jié)轉(zhuǎn)超過(guò)合理比例的采取收回和扣減下年度同類專項(xiàng)資金預(yù)算的懲罰措施。這一辦法很快得到北京市等地方響應(yīng)。2009年后，財(cái)政部將加快支出進(jìn)度列為預(yù)算執(zhí)行管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，開(kāi)始逐步強(qiáng)化督導(dǎo)。2013年后，國(guó)務(wù)院將加快財(cái)政支出進(jìn)度、提高預(yù)算執(zhí)行效率作為擴(kuò)大內(nèi)需的一項(xiàng)重要措施列入行政效率督查范圍，相關(guān)管理機(jī)制得到進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。

五是對(duì)以財(cái)政支出為資金來(lái)源的重大公共設(shè)施推行共建共用機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共部門習(xí)慣于“大而全、小而全”的資產(chǎn)管理模式，即使像信息網(wǎng)絡(luò)、電訊臺(tái)站和科學(xué)實(shí)驗(yàn)室等財(cái)政投資較大的公共設(shè)施，各相關(guān)部門、科研院所、大專院校也都傾向于自搞一套，一方面由于使用者較少而致相關(guān)設(shè)施設(shè)備利用率低，而隨著技術(shù)進(jìn)步很快就需更新重置，客觀上屬于公共資金和資產(chǎn)浪費(fèi)；另一方面，各部門各單位重復(fù)購(gòu)建，不可避免地加劇財(cái)政收支矛盾。針對(duì)這種弊病，湖南、河北等省財(cái)政廳從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始相繼試行類似公共設(shè)施跨部門跨單位共建共用改革，得到財(cái)政部有關(guān)業(yè)務(wù)司倡導(dǎo)推廣，對(duì)降低公共部門費(fèi)用支出、提高公共經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生了積極效果。

六是對(duì)無(wú)需均等化配置的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類專項(xiàng)資金實(shí)行依據(jù)產(chǎn)出效益招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)分配。著眼于提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效，廣東省財(cái)政廳經(jīng)過(guò)研究于2008年3月出臺(tái)《關(guān)于省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金試行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革意見(jiàn)》，對(duì)省財(cái)政預(yù)算安排的部分經(jīng)濟(jì)類專項(xiàng)資金，打破傳統(tǒng)分配模式，改行以使用績(jī)效為資金分配和項(xiàng)目遴選的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)由使用者申報(bào)、公開(kāi)招標(biāo)、專家評(píng)審、集體研究確定等要素構(gòu)成的競(jìng)爭(zhēng)性決策機(jī)制優(yōu)選資金使用者，將績(jī)效管理貫穿于專項(xiàng)資金分配和使用全過(guò)程；對(duì)由國(guó)家立項(xiàng)、省級(jí)配套的同類項(xiàng)目資金，也在符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的前提下按此機(jī)制分配。這種財(cái)政專項(xiàng)資金分配機(jī)制中包含的績(jī)效導(dǎo)向理念以及通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性分配規(guī)則設(shè)計(jì)來(lái)保障資金使用績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的改革思路具有合理性、創(chuàng)新性和啟發(fā)性。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理

在權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)科目中列示的國(guó)有資產(chǎn)三個(gè)構(gòu)成板塊與國(guó)家財(cái)政之間存在著不同性質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)財(cái)政運(yùn)行發(fā)展產(chǎn)生不同程度的影響。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位占用的公務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)既是財(cái)政資金的直接轉(zhuǎn)化物，其初始購(gòu)建和維修、改造、更新資金均來(lái)源于財(cái)政支出；經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的大部分原始來(lái)源也是財(cái)政資金，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政相對(duì)分離以后，雖然其新增投入主要來(lái)源于國(guó)有資本稅后利潤(rùn)，但仍然通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與國(guó)家財(cái)政保持著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，尤其是金融類國(guó)有資本時(shí)而需要借助于財(cái)政部發(fā)債轉(zhuǎn)換機(jī)制使國(guó)有銀行資產(chǎn)負(fù)債率保持在穩(wěn)健水平；自然資源類國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入則是財(cái)政非稅收入的一個(gè)重要構(gòu)成部分。有鑒于此，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面先后推出一系列改革措施，各級(jí)財(cái)政部門都不同程度地參與其中。一是2006年財(cái)政部相繼以第35、36號(hào)令頒布《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，將公務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)納入初級(jí)法制軌道，并據(jù)此推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合，逐步深入探索公務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)占用績(jī)效評(píng)價(jià)，以提升國(guó)有資產(chǎn)占用和相關(guān)財(cái)政支出使用績(jī)效；二是2018年6月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將分散在多部門的金融類國(guó)有資產(chǎn)綜合管理責(zé)權(quán)整合起來(lái)，由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一承擔(dān)和行使；三是2017年末中共中央發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，以便強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)管理的權(quán)力監(jiān)督，國(guó)務(wù)院隨之明確由財(cái)政部門負(fù)責(zé)包括公務(wù)、經(jīng)營(yíng)和自然資源三類國(guó)有資產(chǎn)管理綜合報(bào)告工作的具體事務(wù)。這項(xiàng)改革，彰顯出我國(guó)著力改變多龍治水、政出多門、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)局面，逐步推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)權(quán)整合的體制優(yōu)化趨勢(shì)。

（五）財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政監(jiān)督是借助于必要手段、方法、形式、規(guī)則、途徑、體制等對(duì)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中各相關(guān)主體行為依法實(shí)施監(jiān)察督促，通過(guò)制止、糾正和查處違法違規(guī)行為，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)財(cái)政政策落實(shí)、實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制和績(jī)效目標(biāo)、防范各類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。改革前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督主體、手段、方法、形式、途徑單一，監(jiān)督規(guī)則粗疏，監(jiān)督體制不完善，致使監(jiān)督機(jī)制相當(dāng)薄弱。

改革以來(lái)，在健全完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制方面相繼采取了一系列措施：一是通過(guò)加強(qiáng)市縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委建設(shè)和在中央、省級(jí)人大設(shè)置預(yù)算工作委員會(huì)，以及細(xì)化預(yù)算編制以增強(qiáng)可審性和增加預(yù)算提前預(yù)審程序規(guī)則等措施，強(qiáng)化縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政事務(wù)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。二是在繼續(xù)保留財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行過(guò)程控制和預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，組建專司公共經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，主要以事后審查稽核形式對(duì)包括財(cái)政財(cái)務(wù)在內(nèi)的各類公共經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施專業(yè)化監(jiān)督。三是河北省率先開(kāi)發(fā)出軟件系統(tǒng)，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行和公務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)，旨在借助于社會(huì)公眾和新聞媒體等體系外力量加強(qiáng)財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督。五是中共十八屆三中全會(huì)以后，著手建立與預(yù)算決算報(bào)告制度并行、以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，旨在強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)和公民大眾對(duì)財(cái)政流量、存量和公共財(cái)務(wù)可持續(xù)狀況的全面監(jiān)督。

（六）財(cái)政管理制度

用各類成文制度約束財(cái)政管理行為是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理規(guī)范化的基本途徑。在各類成文的財(cái)政制度中，包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的財(cái)政法制具有較強(qiáng)的約束力，依法理財(cái)是現(xiàn)代財(cái)政管理的根本特征之一。但法制無(wú)論多么完善也不可能覆蓋所有財(cái)政事務(wù)，因此，大部分具體的財(cái)政事務(wù)都需要通過(guò)公共部門制發(fā)規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)制度化管理。

首先從財(cái)政法制而論，改革前在我國(guó)一直屬于薄弱環(huán)節(jié)，近30年內(nèi)沒(méi)有一部由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的財(cái)政立法，即使由國(guó)務(wù)院制定和頒布的財(cái)政法規(guī)也殘缺不全，中央人民政府政務(wù)院1951年頒布的《預(yù)算決算暫行條例》獨(dú)占鰲頭，但長(zhǎng)達(dá)40年時(shí)間里未作修改完善。改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政法制建設(shè)逐步加強(qiáng)，除提升稅法層次、完善稅法體系之外，全國(guó)人大先后通過(guò)了《預(yù)算法》（1994）、《政府采購(gòu)法》（2002）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（2008），2014年又根據(jù)預(yù)算改革進(jìn)程對(duì)《預(yù)算法》做出與時(shí)俱進(jìn)的修訂；國(guó)務(wù)院先后制定并頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》（1991）、《預(yù)算法實(shí)施條例》（1995）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（1996）、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003）、《財(cái)政違法行為處分處罰條例》（2004）；在公務(wù)性國(guó)有資產(chǎn)管理方面，2006年財(cái)政部同時(shí)頒布了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理兩個(gè)部門規(guī)章。由此，財(cái)政管理主要方面初步做到了有法可依。一些地方根據(jù)財(cái)政管理與改革的需要，也因地制宜地制定實(shí)施了部分法規(guī)和規(guī)章，如《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督條例》（2001）、《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》（2004）、《河北省省級(jí)預(yù)算管理規(guī)定》（2005）、《河北省財(cái)政監(jiān)督規(guī)定》（2006）等。

其次，改革以來(lái)，我國(guó)從中央到地方各級(jí)黨委、政府和財(cái)政部門針對(duì)不同公共財(cái)政事項(xiàng)制發(fā)了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的規(guī)范性文件，用以規(guī)范各個(gè)層次的財(cái)政行為乃至某項(xiàng)財(cái)政資金的管理，由此形成大大小小的財(cái)政管理制度。這些制度雖然不具有法制約束力，但如果違反了其中有關(guān)規(guī)定并造成財(cái)政資金或公共資產(chǎn)損失的，同樣要受到責(zé)任追究。

總之，在前40年持續(xù)不斷改革的推動(dòng)之下，我國(guó)財(cái)政管理的形態(tài)特征日積月累地實(shí)現(xiàn)著從隨意到規(guī)范、從粗放到精細(xì)、從人治到法治、從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的理性化演進(jìn)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、調(diào)控機(jī)制、運(yùn)行方式、管理方法等諸多方面已面目一新，作為財(cái)政管理現(xiàn)代化構(gòu)成要件的科學(xué)化、民主化、制度化、精細(xì)化水平均有顯著提高，基本完成了由傳統(tǒng)落后的財(cái)政管理模式向初步現(xiàn)代化的財(cái)政管理模式的歷史性轉(zhuǎn)型。這足以讓我們感到驕傲、自豪和信心倍增。

然而，一旦將考察視野擴(kuò)展到世界范圍特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政管理，并且站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度冷靜客觀地加以分析，就不難看到，我們?cè)谪?cái)政管理現(xiàn)代化方面所取得的進(jìn)展仍然是初步的，目前還毫無(wú)理由為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)步而沾沾自喜，并不值得為既有成就而感到志滿意得。這是因?yàn)?，與當(dāng)今世界先進(jìn)水平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比，不要說(shuō)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理仍有很多明顯弊端亟待克服，甚至我們對(duì)財(cái)政管理現(xiàn)代化目標(biāo)的認(rèn)知方面都還存有很大差距，即使目前設(shè)計(jì)的財(cái)政管理改革既定目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，也只是搭建起了現(xiàn)代財(cái)政管理的基本框架。填補(bǔ)其中的空缺、強(qiáng)化其中的薄弱環(huán)節(jié)、細(xì)化其中的粗疏部分，進(jìn)一步提升科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化、民主化程度，使我國(guó)財(cái)政管理的制度和機(jī)制、手段和方法全面達(dá)到以至超過(guò)世界先進(jìn)水平，充分滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，是從財(cái)政管理這一側(cè)面推進(jìn)財(cái)政制度現(xiàn)代化的根本任務(wù)所在，因而理應(yīng)成為進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革的努力方向。

任重而道遠(yuǎn)，有志者事竟成。只要我們?cè)邳h中央領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持正確的改革方向，在理論與實(shí)踐互相促進(jìn)的基礎(chǔ)上自覺(jué)探索創(chuàng)新，不驕不躁地攻堅(jiān)克難，肯于腳踏實(shí)地、堅(jiān)忍不拔地持續(xù)不懈努力，就一定能夠在不太長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)達(dá)到理想目標(biāo)。