現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算制度改革

●林 江 姚翠齊

一、引言

改革開放40年，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步過(guò)渡，財(cái)政制度隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政基本框架的跨越，有效地推進(jìn)了從人口大國(guó)到經(jīng)濟(jì)大國(guó)再到邁向世界強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程?；仡櫢母镩_放的整個(gè)進(jìn)程，財(cái)稅體制改革在眾多領(lǐng)域的改革和發(fā)展中占據(jù)相當(dāng)重要的地位。財(cái)政制度涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、政黨和國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域，在全面深化改革中具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用。有效的財(cái)政制度安排是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及各級(jí)政府間關(guān)系的制度基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更是釋放社會(huì)治理發(fā)展?jié)摿Φ闹匾呤侄?。自黨的十八大以來(lái)，財(cái)政制度改革面臨著新時(shí)代新要求，被賦予了現(xiàn)代化的新內(nèi)涵，整個(gè)財(cái)政領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn)從公共財(cái)政聚焦到現(xiàn)代財(cái)政。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）明確提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，全新定位了財(cái)政在國(guó)家治理中的重要位置。《決定》提出，深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這是首次明確將構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度作為我國(guó)今后深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)方向，其主要內(nèi)容包括:“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強(qiáng)調(diào)“全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要組成部分”。2014年6月，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，進(jìn)一步明確了改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅制改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系三大改革任務(wù)。2015年政府工作報(bào)告要求把改革開放扎實(shí)推向縱深，推動(dòng)財(cái)稅體制改革取得新進(jìn)展。其中在改進(jìn)預(yù)算管理制度方面，提出“實(shí)行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預(yù)決算都要公開，全面接受社會(huì)監(jiān)督。提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例。推行中期財(cái)政規(guī)劃管理。”2016年政府工作報(bào)告要求加快財(cái)稅體制改革，“各級(jí)政府要堅(jiān)持過(guò)緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實(shí)處?！?017年政府工作報(bào)告要求深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革?！吧钊胪七M(jìn)政府預(yù)決算公開，倒逼沉淀資金盤活，提高資金使用效率，每一筆錢都要花在明處、用出實(shí)效?！绷?xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?018年政府工作報(bào)告進(jìn)一步要求在深化財(cái)稅體制改革中“全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全?！?/p>

縱觀中央對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的部署措施，預(yù)算制度成為新一輪旨在為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)接的財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)（樓繼偉，2013），預(yù)算制度改革的內(nèi)涵隨著時(shí)勢(shì)要求而逐漸深化和發(fā)展。財(cái)政作為庶政之母、邦國(guó)之本，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要發(fā)揮政府預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的配置作用。規(guī)范的政府預(yù)算不僅可以有效控制政府支出規(guī)模和國(guó)家治理成本，還能提高政府支出績(jī)效和國(guó)家治理能力。在現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系下，預(yù)算制度無(wú)疑是現(xiàn)代財(cái)政制度的基石，是國(guó)家治理的重要載體，也是將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的有效載體。同時(shí)，當(dāng)前財(cái)稅體制改革要趟過(guò)“深水區(qū)”，也離不開公共預(yù)算對(duì)公共資源的配置作用，以及在國(guó)家治理過(guò)程的財(cái)政資金管理能力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、財(cái)政收入增速趨緩，而公共需求增加、財(cái)政支出負(fù)擔(dān)加重時(shí)，低效的預(yù)算制度安排更難以滿足以更低的成本提供社會(huì)公共服務(wù)的要求。預(yù)算收支的壓力將會(huì)推動(dòng)財(cái)政制度變革、重塑國(guó)家治理模式以滿足現(xiàn)實(shí)需求（陳治，2015）。我國(guó)財(cái)稅體制改革作為重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革之一，有力推動(dòng)政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)市場(chǎng)活力明顯增強(qiáng)、社會(huì)治理能力逐步提升。但是，財(cái)稅體制在改革深化推進(jìn)的過(guò)程中，財(cái)政運(yùn)行自身也面臨著不少挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增速趨緩，結(jié)構(gòu)性矛盾顯露，具體表現(xiàn)為收支矛盾凸顯、收支結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、財(cái)政支出效率低和政府債務(wù)隱患重重等問(wèn)題。這導(dǎo)致了深化財(cái)稅體制改革的動(dòng)力不足，難以保證財(cái)政制度為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)稅保障，甚至可能觸壓我國(guó)金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的底線。由于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行包括財(cái)政活動(dòng)所面臨的是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并不能依靠簡(jiǎn)單的“增收減支”來(lái)解決，而是需要從更深層次的機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排上對(duì)整個(gè)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，即預(yù)算制度改革。

因此，本文將在現(xiàn)代財(cái)政制度的基本框架下，重點(diǎn)探討預(yù)算制度改革，具體闡釋以下幾個(gè)問(wèn)題：在現(xiàn)代化語(yǔ)境下，預(yù)算制度改革的內(nèi)涵和方向是什么？我國(guó)推進(jìn)預(yù)算制度改革存在著哪些現(xiàn)實(shí)約束？為構(gòu)建與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，預(yù)算制度改革又應(yīng)如何突破這些約束？

二、現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算制度改革方向

在全面深化改革背景下，對(duì)于預(yù)算制度改革要走向何方的問(wèn)題，必然要考慮新時(shí)代大背景下的目標(biāo)要求。要明確改革的總目標(biāo)，才能確定建立具有何種特征的預(yù)算制度。黨的十八屆三中全會(huì)確立了“全面深化改革”的主題，提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要的財(cái)力保障和政策抓手。作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，怎樣的預(yù)算制度安排才能符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求？

首先，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)為建立現(xiàn)代財(cái)政制度指明了改革方向，拓展了財(cái)政職能。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，日益成為我國(guó)社會(huì)生活不可或缺的組成部分，因此國(guó)家治理的主體將逐漸由政府與市場(chǎng)構(gòu)成的二分法結(jié)構(gòu)演變?yōu)檎⑹袌?chǎng)與社會(huì)的三分法結(jié)構(gòu)（周克清和馬驍，2014）。在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，日漸多元化和復(fù)雜化的權(quán)利意識(shí)與社會(huì)訴求對(duì)治理提出了新的挑戰(zhàn)，需要國(guó)家治理發(fā)揮主導(dǎo)作用。要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的關(guān)系，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要義應(yīng)是縱向上下互動(dòng)、橫向合作協(xié)商，其目標(biāo)是社會(huì)公正，其手段是民主機(jī)制，其核心工具是法治（周克清和馬驍，2014）。這意味著，相比于公共財(cái)政，現(xiàn)代財(cái)政制度需要關(guān)注日益發(fā)展的社會(huì)組織，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織有效管理處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)治理，又實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定公平的社會(huì)治理。20世紀(jì)80年代末，從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型是為了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，而如今21世紀(jì)初由公共財(cái)政向現(xiàn)代財(cái)政發(fā)展則是讓財(cái)政收支安排與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向應(yīng)是法治化、民主決策和社會(huì)公正，財(cái)政職能也相應(yīng)地有所拓展。根據(jù)馬斯格雷夫在《公共財(cái)政學(xué)理論：公共經(jīng)濟(jì)研究》（1959）中對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政職能的界定，傳統(tǒng)的財(cái)政職能分別是資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)的財(cái)政職能沒有考慮財(cái)政要延伸至社會(huì)治理領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)要求。相比于傳統(tǒng)的財(cái)政職能，現(xiàn)代財(cái)政制度下財(cái)政職能拓展為保護(hù)性職能、生產(chǎn)性職能和再分配職能。保護(hù)性職能首先是保護(hù)公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，如稅收法定等；其次是社會(huì)權(quán)利，如社會(huì)保障支出等；最后是政治權(quán)利，如預(yù)算參與、財(cái)政決策征詢機(jī)制等。生產(chǎn)性職能主要是指財(cái)稅政策等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的調(diào)控功能。再分配職能強(qiáng)調(diào)通過(guò)個(gè)人所得稅、轉(zhuǎn)移性支出和財(cái)產(chǎn)稅等實(shí)行收入和財(cái)富的再分配，通過(guò)預(yù)算、稅收立法等手段影響居民間權(quán)利再分配，從而促進(jìn)社會(huì)公平公正。重新定義的三大財(cái)政職能充分覆蓋了現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)法治化、民主性和公正性的價(jià)值追求和改革方向。預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，在機(jī)制設(shè)計(jì)上也應(yīng)當(dāng)滿足對(duì)法治化、民主性和公正性的價(jià)值追求；同時(shí)作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)與稅收制度、財(cái)政支出制度、政府間財(cái)政關(guān)系相配合形成一個(gè)系統(tǒng)規(guī)范的財(cái)政體系；從而使得現(xiàn)代財(cái)政制度的三大財(cái)政職能可以有效履行，促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的協(xié)調(diào)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，在現(xiàn)代財(cái)政制度的框架下，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的預(yù)算制度改革方向是在預(yù)算的決策編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行調(diào)整和監(jiān)督評(píng)估等全過(guò)程實(shí)現(xiàn)法定、績(jī)效、公平等全方位的耦合和統(tǒng)一。

（一）預(yù)算制度的法治化是發(fā)揮財(cái)政保護(hù)性職能的約束規(guī)范

財(cái)政的保護(hù)性職能主要是保護(hù)公民的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利。公民權(quán)利必須得到法律法規(guī)的規(guī)范和保障。政府預(yù)算是政府受社會(huì)公眾的委托，對(duì)其繳納的稅收和其他資源進(jìn)行財(cái)政年度計(jì)劃提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程，涉及有限的公共資源和權(quán)益的政治權(quán)威性分配。這就要求法律對(duì)其政治過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和約束，才能使得財(cái)政資金運(yùn)行中公民的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利得到最基本的保護(hù)。預(yù)算制度的法治化要求預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和評(píng)估等所有環(huán)節(jié)都做到有法可依，遵循法定程序。首先，預(yù)算編制法治化必須具備三個(gè)顯著的標(biāo)志：一是完整性，政府全部收支包括一般公共預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、國(guó)有資本預(yù)算收支、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支、政府性債務(wù)、稅式支出以及準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)等 （王秀芝，2015），均納入到“一本賬”實(shí)行全口徑管理。二是準(zhǔn)確性，政府預(yù)算必須據(jù)實(shí)編制，將政府收支預(yù)算決算數(shù)額的偏離度保持在適度范圍內(nèi) （王秀芝，2015）。三是細(xì)節(jié)化，預(yù)算報(bào)告內(nèi)容除了完整準(zhǔn)確，還應(yīng)當(dāng)信息具體，支出內(nèi)容細(xì)化。即財(cái)政賬本不僅要讓公眾看得見，還要讓公眾看得懂。預(yù)算編制只有做到以上三個(gè)要求才能使得預(yù)算監(jiān)督真正發(fā)揮作用。其次，預(yù)算審批法治化要求人大預(yù)算權(quán)規(guī)范化，審查程序保證正義性、規(guī)范性和有效性，切實(shí)保證人大預(yù)算審批的獨(dú)立性。再者，預(yù)算執(zhí)行法治化體現(xiàn)在約束剛性，所有通過(guò)的預(yù)算方案必須嚴(yán)格遵從和執(zhí)行，不得隨意改變和調(diào)整，確實(shí)需要調(diào)整變更的必須經(jīng)過(guò)法定的授權(quán)和審核批準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行的剛性約束是預(yù)算法治化的保障。最后，預(yù)算監(jiān)督法治化最主要的特征是公開透明。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)財(cái)政透明度的呼聲越來(lái)越高。預(yù)算公開透明為社會(huì)公眾提供一個(gè)渠道，用來(lái)監(jiān)督政府是否履行將稅收等收入用在公共產(chǎn)品和服務(wù)的承諾。預(yù)算透明公開可以將財(cái)政職能、目標(biāo)和手段置于可供評(píng)判與修正的體系框架中。這不僅可以保障納稅人知情權(quán)和參與權(quán)等政治權(quán)利，還可以減少行政成本，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府執(zhí)政的公信力。

（二）預(yù)算制度的績(jī)效管理是發(fā)揮財(cái)政生產(chǎn)性職能的關(guān)鍵

財(cái)政的重要職能之一就是經(jīng)濟(jì)治理，以財(cái)稅政策為抓手對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府可以通過(guò)實(shí)施財(cái)政赤字，擴(kuò)大預(yù)算支出規(guī)模，刺激總需求；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，政府可以通過(guò)壓縮預(yù)算支出，抑制總需求。預(yù)算收支的引導(dǎo)性安排同樣可以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，例如減少對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩部門的投資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。但是，根據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，政府應(yīng)當(dāng)盡可能不去干預(yù)市場(chǎng)。要做到不扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置效率，政府就應(yīng)當(dāng)提高預(yù)算支出效率?？?jī)效管理成為現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)預(yù)算制度的核心要求?？?jī)效管理的目的是要提高公共資源配置的合理性和公共資源使用的有效性?？?jī)效管理要求從重視財(cái)政資金的分配轉(zhuǎn)向重視對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用過(guò)程和結(jié)果的跟蹤控制和績(jī)效評(píng)價(jià)以及將評(píng)估結(jié)果作為新一輪預(yù)算資金分配的依據(jù)。在財(cái)政資金的配置和使用過(guò)程中，重點(diǎn)不再只是對(duì)收支平衡狀態(tài)的控制，更重要的是對(duì)預(yù)算支出和政策效果的考究，提出了財(cái)政決策必須科學(xué)和民主的要求。財(cái)政資金的使用效率提高了，那么財(cái)政收支矛盾將得到緩解，不再囿于收支平衡而陷入預(yù)算執(zhí)行“順周期”的調(diào)控困境，從而有利于依法治稅，以及發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)控作用。

（三）預(yù)算制度的公平原則是發(fā)揮財(cái)政再分配職能的內(nèi)在要求

財(cái)政再分配職能的主要目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。預(yù)算制度同樣要遵循公平原則。政府預(yù)算通過(guò)立法規(guī)定的形式對(duì)稅收等財(cái)政資金進(jìn)行配置，保障社會(huì)公眾對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的需求，這也是政府參與財(cái)富再分配的重要表現(xiàn)。預(yù)算制度的公平原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基本公共服務(wù)均等化。預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)使得社會(huì)成員獲取社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)具有普遍性和公平性。二是預(yù)算支出以民為本。預(yù)算支出不僅要體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的幫助和照顧，還要切實(shí)做到“取之于民，用之于民”。

三、我國(guó)推行預(yù)算制度改革的現(xiàn)實(shí)約束

與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配，現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算制度改革方向應(yīng)是以社會(huì)公平為原則，實(shí)施績(jī)效管理，以法治和民主為手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等全過(guò)程的公開化、有效性和科學(xué)性。但是目前我國(guó)預(yù)算制度改革在法治化和民主治理的道路上仍存在不少現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）預(yù)算管理水平不高

雖然當(dāng)前財(cái)政預(yù)算部門逐漸改變了以往 “把錢分下去”的思維定式，越來(lái)越意識(shí)到要讓有限的資金發(fā)揮更大的效益，但是要實(shí)施績(jī)效管理仍存在人員和技術(shù)上的欠缺。一是專業(yè)化程度不夠。實(shí)施績(jī)效管理不僅要搜集大量基礎(chǔ)資料，還要非常專業(yè)的分析、測(cè)算和評(píng)估技術(shù)。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)程度仍有待提高。二是前期工作難度大。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)時(shí)間并不長(zhǎng)，由于缺乏基礎(chǔ)信息資料，績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)要做到科學(xué)化規(guī)范化仍是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。三是官僚作風(fēng)、行政低效。我國(guó)各級(jí)地方政府仍然或多或少存在著機(jī)構(gòu)臃腫、行政低效的現(xiàn)象，官僚主義的組織結(jié)構(gòu)勢(shì)必會(huì)排斥績(jī)效管理的模式。四是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)。實(shí)施績(jī)效管理需要相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告和披露制度，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)全面的甄別和控制。

（二）法治與民主的制度文化缺失

一是民主化程度不高。目前我國(guó)社會(huì)公眾的參與意識(shí)和民主意識(shí)都比較淡薄，與此同時(shí)政府部門的行政透明度也相對(duì)較低，民主決策的制度環(huán)境尚不存在。社會(huì)公眾要參與到預(yù)算管理過(guò)程中較為困難。二是法治水平不高。我國(guó)的社會(huì)人際關(guān)系網(wǎng)是以血緣和人情為本位的，歷史文化遺留下“公法毀而私情行”的人治模式具備較強(qiáng)的路徑依賴。這就導(dǎo)致規(guī)則退居次要地位，法治化之路也是騎虎難下。

（三）支出績(jī)效評(píng)價(jià)自身存在缺陷

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心，也是財(cái)政管理界公認(rèn)的世界難題。一是政府執(zhí)政目標(biāo)多元化。政府統(tǒng)籌兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策等多元目標(biāo)的追求，與明確的績(jī)效指標(biāo)選擇、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定問(wèn)題存在沖突。二是公共支出績(jī)效難以衡量。公共支出與私人支出最大的不同在于產(chǎn)出結(jié)果難以測(cè)量。公共支出帶來(lái)社會(huì)福利往往難以用金錢等單位去計(jì)量，也很難讓納稅人直接有效參與支出評(píng)價(jià)并規(guī)范政府行為。此外，公共產(chǎn)品與服務(wù)的成本和收益都具有外部性，難以用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行定價(jià)評(píng)估，不同部門的成本收益測(cè)算也無(wú)法在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下以統(tǒng)一口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)量。三是績(jī)效評(píng)價(jià)恐淪為“數(shù)字游戲”?？?jī)效評(píng)價(jià)除了準(zhǔn)確性的要求，還有真實(shí)性的要求。在唯政績(jī)論下，預(yù)算執(zhí)行單位可能以績(jī)效評(píng)價(jià)之名搞“數(shù)字游戲”，失去了績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)有之意。

四、現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算制度改革措施

（一）落實(shí)預(yù)算法的實(shí)施

預(yù)算制度的法治化是發(fā)揮財(cái)政保護(hù)性職能的重要保障，是預(yù)算制度改革的重點(diǎn)。預(yù)算法作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為重要的法律，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，其修訂與完善是預(yù)算法治化的重要突破口。2014年8月31日，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法修正案》），國(guó)務(wù)院和財(cái)政部也相繼頒布與《預(yù)算法修正案》配套的法規(guī)，分別對(duì)地方政府性債務(wù)管理、深化預(yù)算管理制度改革、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度改革以及中期財(cái)政規(guī)劃管理等作出了相關(guān)意見或決定，旨在為2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度建立基本框架。2015年6月24日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《預(yù)算法實(shí)施條例（修訂草案征求意見稿）》，聽取公眾的意見?！额A(yù)算法修正案》自2015年1月1日起實(shí)施。《預(yù)算法修正案》存在許多亮點(diǎn)：突出預(yù)算的全面完整，實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算的全覆蓋；突出預(yù)算的公開透明，對(duì)預(yù)算公開信息的內(nèi)容和時(shí)間作出具體規(guī)定；突出預(yù)算的法治性，強(qiáng)化預(yù)算權(quán)力的分權(quán)制衡；突出預(yù)算的年度性，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。但是《預(yù)算法修正案》在實(shí)際執(zhí)行中存在不少障礙。預(yù)算法實(shí)施不能落到實(shí)處，預(yù)算法治化也只能是紙上談兵。因此，預(yù)算制度改革要實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo)，必須落實(shí)預(yù)算法的實(shí)施。

一是突出人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威。預(yù)算權(quán)的分配過(guò)程要強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成以人大為核心的預(yù)算權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)體系，落實(shí)人大的預(yù)算編制參與權(quán)、明確人大的預(yù)算修正權(quán)、增加人大的預(yù)算否決權(quán)、補(bǔ)正人大的預(yù)算分項(xiàng)審批權(quán)以及細(xì)化人大的預(yù)算質(zhì)詢權(quán)（蔣悟真，2014）。二是對(duì)政府預(yù)算權(quán)進(jìn)行規(guī)范化和程序化。建立一個(gè)專門的權(quán)威的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)來(lái)整合財(cái)政部門和準(zhǔn)預(yù)算部門的預(yù)算編制權(quán)，改變我國(guó)預(yù)算編制權(quán)碎片化的現(xiàn)象，形成編制權(quán)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的資源分配程序，提高資源配置效率，增強(qiáng)方針落實(shí)力度。三是預(yù)算法以及配套方案法規(guī)應(yīng)該進(jìn)一步全面化、細(xì)節(jié)化和規(guī)范化。例如在實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理上，應(yīng)該明確政府的具體收入和支出，統(tǒng)一各地方四本預(yù)算的范圍，才能使全國(guó)各地的四本預(yù)算具有可比性，才能使得預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處；明確一些重要概念的具體范圍和內(nèi)容，尤其是一些涉及具體操作的概念。例如，《預(yù)算法修正案》要求人大對(duì)政府“重點(diǎn)支出”的調(diào)減進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的審批，但沒有給出“重點(diǎn)支出”的具體范圍和內(nèi)容，也沒有明確“重點(diǎn)支出”哪個(gè)層次上的調(diào)減是需要人大審批的。這就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算部門在執(zhí)行過(guò)程和人大在審批過(guò)程中對(duì)這一部分的把握模棱兩可或出現(xiàn)分歧。預(yù)算公開的信息和內(nèi)容應(yīng)該具有可讀性，只有監(jiān)督者真正讀得懂、看得明，監(jiān)督才有意義。否則，預(yù)算公開的只是一份份文件累加起來(lái)的數(shù)字，其具體內(nèi)容并沒有真正公開給社會(huì)公眾，公民的知情權(quán)也只是流于形式。

（二）落實(shí)預(yù)算的民主治理

引入公民的直接參與、質(zhì)詢和監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)預(yù)算的社會(huì)治理。目前我國(guó)是一個(gè)稅收國(guó)家，納稅人意識(shí)到是他們?cè)陴B(yǎng)國(guó)家，要求參與預(yù)算治理的社會(huì)訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，預(yù)算過(guò)程應(yīng)引入公民協(xié)商、參與和監(jiān)督，例如向社會(huì)專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)收集預(yù)算執(zhí)行的反饋意見，以聽證會(huì)的形式組織社會(huì)公眾就相關(guān)政策進(jìn)行磋商，構(gòu)建社會(huì)公民對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的反饋機(jī)制、政府對(duì)社會(huì)公民關(guān)于預(yù)算執(zhí)行狀況質(zhì)疑的回應(yīng)機(jī)制以及預(yù)算執(zhí)行參與過(guò)程中的信息對(duì)流機(jī)制等等。落實(shí)預(yù)算的民主治理，關(guān)鍵還是政府部門的“主動(dòng)”。一是主動(dòng)創(chuàng)新預(yù)算公開形式。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)政府預(yù)算實(shí)行實(shí)時(shí)在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，方便各方對(duì)政府的賬本進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。二是主動(dòng)拓寬預(yù)算公開信息。以財(cái)政透明度領(lǐng)跑全國(guó)的廣州市為例。廣州市財(cái)政局于2008年10月將本級(jí)114個(gè)單位的部門預(yù)算掛到網(wǎng)站上供公眾下載；2012年上半年，廣州市41個(gè)政府部門在官網(wǎng)上首次公開2010年“三公”決算，同年11月廣州各政府部門按照統(tǒng)一時(shí)間公開決算，首次單列出公眾關(guān)注的“三公”費(fèi)用；2013年8月廣州市所有區(qū)縣及職能部門完成“三公”的公開，10月“三公”公開范圍在全國(guó)首次實(shí)現(xiàn)全口徑公開，其中包括市委、市人大、市政協(xié)、法院和檢察院等部門；2014年10月，市政府序列和非政府序列的100余部門曬賬，并統(tǒng)一鏈接到市政府網(wǎng)站上，首次要求政府部門公開非稅收入、公積金和會(huì)議費(fèi)等；2015年2月廣州市人大預(yù)算委員會(huì)成立，成為全國(guó)第一個(gè)預(yù)算委員會(huì)；2015年10月廣州各部門公開工資福利支出、基本工資、辦公費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家屬的補(bǔ)貼、離休費(fèi)甚至水電費(fèi)都在一張表上反映出來(lái)。三是主動(dòng)接受社會(huì)輿論監(jiān)督。預(yù)算部門應(yīng)該主動(dòng)接受媒體采訪等社會(huì)輿論監(jiān)督，以信息公開催生監(jiān)督，以輿論監(jiān)督倒逼政府信息的進(jìn)一步公開。只有掌握預(yù)算行使權(quán)的一方主動(dòng)公開賬本，社會(huì)公眾才有途徑去了解預(yù)算信息。但是僅開放途徑是不夠的。我國(guó)公民的民主意識(shí)一直不強(qiáng)，參與預(yù)算治理的主動(dòng)性并不強(qiáng)，這就需要政府的積極主動(dòng)引導(dǎo)。四是主動(dòng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的反饋信息進(jìn)行回應(yīng)。要引導(dǎo)社會(huì)公眾參與預(yù)算監(jiān)督，除了對(duì)財(cái)政預(yù)算的全流程公開，更重要的是讓社會(huì)公眾意識(shí)到自己的參與將實(shí)實(shí)在在地影響政府決策和社會(huì)治理。例如，對(duì)于重大項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效審查工作，可以邀請(qǐng)組織財(cái)政績(jī)效評(píng)審專家與重大項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人進(jìn)行對(duì)談，并錄制成視頻在政府網(wǎng)站公開，以便社會(huì)公眾通過(guò)專家畫龍點(diǎn)睛式的解讀全面了解財(cái)政資金的績(jī)效。相應(yīng)地，包括財(cái)政廳預(yù)算處在內(nèi)的部門負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果做出回應(yīng)，讓公眾充分了解相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)是會(huì)影響下一年度部門預(yù)算的。這樣才能充分體現(xiàn)公眾和社會(huì)輿論在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域所發(fā)揮的作用。

（三）落實(shí)預(yù)算的績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理的最終目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算?？?jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理方法（袁星候，2008），要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的支出效率，激勵(lì)政府部門做到“少花錢多辦事出實(shí)效”。因此，要落實(shí)預(yù)算的績(jī)效管理，首先必須要將績(jī)效管理嵌入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合。第一，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理。著力抓好預(yù)算績(jī)效管理中目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“事前績(jī)效審核、事中績(jī)效督查、事后績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用”預(yù)算績(jī)效管理框架。第二，以財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，將績(jī)效管理融入到預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等預(yù)算全過(guò)程，對(duì)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)全面的績(jī)效管理。其次，重點(diǎn)建立政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心問(wèn)題是對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效考核必須建立一個(gè)具有多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評(píng)估主體的績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)政府支出績(jī)效作出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，依靠民意進(jìn)行考評(píng)成為非常重要的方式。因此，一方面必須提供詳細(xì)的、可操作的、看得懂的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，鼓勵(lì)公眾的參與和監(jiān)督，人大代表和公眾看得懂政府錢花得怎樣、取得的效果如何，將更有熱情和動(dòng)力參與監(jiān)督，這也將促使預(yù)算更加公開透明；另一方面，應(yīng)有一個(gè)評(píng)估預(yù)算績(jī)效的法定機(jī)構(gòu)，既依靠公眾又重視專家評(píng)審，科學(xué)地組織項(xiàng)目收益評(píng)估活動(dòng) （李燕和王宇龍，2005）。同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金分配掛鉤，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的利用率。最后，績(jī)效評(píng)價(jià)加入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)。預(yù)算資金不僅要花得其所，用有實(shí)效，還要用得安全。探索實(shí)行數(shù)據(jù)分析預(yù)警，將財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)、評(píng)審、分配、撥付、使用、監(jiān)督評(píng)價(jià)等全流程信息共享到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)計(jì)模型和預(yù)警指標(biāo)。對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付資金撥付、重大專項(xiàng)資金撥付、部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出等方面存在或者可能存在的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警或者提示，對(duì)查詢中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，按照聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的有關(guān)規(guī)定，組織開展專項(xiàng)調(diào)查，督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，確保資金使用安全。通過(guò)信息化保證科學(xué)化，從源頭上減少了財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?！?/p>

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