政府在普惠金融中的職能邊界與作用體現(xiàn)

闞曉西 易 赟 鄭智新

內(nèi)容提要：普惠金融發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)失靈、壟斷、公共物品等問(wèn)題在不同時(shí)期、地區(qū)都有一定體現(xiàn)，需要政府參與并發(fā)揮作用。本文從明晰普惠金融本質(zhì)入手，分析政府參與普惠金融的重要意義和積極作用，提出政府參與的原則與邊界，并在總結(jié)國(guó)內(nèi)外普惠金融實(shí)踐路徑、得失的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展普惠金融面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)建議。

普惠本意是包容性（Inclusion），屬于要素配置和分配范疇。普惠金融（Inclusive Finance）是金融資源的普遍性配置過(guò)程。相較于傳統(tǒng)金融，普惠金融服務(wù)對(duì)象更為廣泛、提供機(jī)構(gòu)更加多元、業(yè)務(wù)種類(lèi)更加多樣，目的在于通過(guò)資金流動(dòng)完成資源的整合和配置，提高整個(gè)社會(huì)的福祉與效率。

普惠金融應(yīng)界定為金融公平。有觀點(diǎn)認(rèn)為，普惠金融關(guān)注弱勢(shì)群體，演化成為一種零和博弈，必然會(huì)造成對(duì)其他群體的侵犯，變成對(duì)市場(chǎng)的某種矯正機(jī)制。其實(shí)不然，一是普惠金融不是單純地縮小貧富差距，拉平強(qiáng)弱反而不利于公平，其體現(xiàn)為金融市場(chǎng)中以風(fēng)險(xiǎn)為規(guī)則的機(jī)會(huì)公平，初衷是降低金融排斥、提高金融包容。二是普惠金融的目標(biāo)群體本身就是所有人，任何人都不能保證未來(lái)不會(huì)由于意外或者其他原因而成為普惠金融的潛在受益者。

一、政府參與普惠金融的意義和作用

金融是一種稀缺資源，弱勢(shì)群體由于金融排斥作用而無(wú)法正常享有，需要政府積極參與，政府的決策和行為具有重要意義。一是保障金融發(fā)展權(quán)。普惠金融通過(guò)以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，是對(duì)金融發(fā)展權(quán)的維護(hù)，更是對(duì)人權(quán)的一種保障。在這一過(guò)程中，由于金融資本的“趨富”性，國(guó)家有義務(wù)進(jìn)行分配。二是培育、維護(hù)、補(bǔ)充金融市場(chǎng)。當(dāng)前我國(guó)金融市場(chǎng)尚難以自發(fā)地提供好的普惠金融服務(wù)，需要政府與市場(chǎng)的有效結(jié)合，推動(dòng)建立公平、公正、合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與。三是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等化，緩解社會(huì)矛盾。弱勢(shì)群體金融需求在難以得到滿足情況下，只能轉(zhuǎn)向高利貸等非正規(guī)金融途徑，易給社會(huì)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。普惠金融通過(guò)要素再分配，緩解個(gè)體間要素稟賦差異導(dǎo)致的不同群體利益分配不一致，為其提供均等發(fā)展機(jī)會(huì)，緩解社會(huì)矛盾。

政府在發(fā)展普惠金融中具有重要作用。一是發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用，增加資金可得性。在金融市場(chǎng)尚不夠成熟、商業(yè)性金融產(chǎn)品功能偏弱、專(zhuān)業(yè)性金融中介數(shù)量不足的背景下，需要政府促進(jìn)金融深化，充分利用金融市場(chǎng)資源配置功能增加被排斥人群的資金可得性。二是發(fā)揮成本分擔(dān)作用，提高資金可承受性。政府可采取針對(duì)性財(cái)稅金融政策，對(duì)特殊地域、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)予以一定的支持，從而有效解決弱勢(shì)群體、金融機(jī)構(gòu)普惠金融成本與收益不匹配問(wèn)題。三是發(fā)揮制度規(guī)范作用，推動(dòng)普惠金融良性發(fā)展。政府發(fā)揮制度規(guī)范作用，可以讓市場(chǎng)參與者樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，有助于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)普惠金融的長(zhǎng)期良性發(fā)展。

二、政府參與普惠金融需明晰邊界

普惠金融提供的服務(wù)側(cè)重于長(zhǎng)尾群體，主要包括低收入者和小微企業(yè)，導(dǎo)致政府在推動(dòng)普惠金融發(fā)展時(shí)容易產(chǎn)生偏誤，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或社會(huì)扶貧產(chǎn)生混淆。我們認(rèn)為，厘清政府參與普惠金融的邊界十分必要，政府必須合理有效地開(kāi)展普惠金融工作。

第一，要厘清普惠金融與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)扶貧的界限。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)扶貧都是在符合某些條件下向特定群體進(jìn)行的單方面資金流動(dòng)，并不存在資金償還問(wèn)題。而普惠金融在兩個(gè)方面有所不同：第一，普惠金融是一種金融服務(wù)，其本質(zhì)是資金的融通，講究“有借有還”，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性；第二，普惠金融的服務(wù)對(duì)象并不局限于某些特定群體，幫助貧困人群只是普惠性范疇的一部分。

第二，要界定普惠金融重點(diǎn)人群。普惠金融提供的服務(wù)，應(yīng)該側(cè)重于當(dāng)前金融制度下有經(jīng)濟(jì)行為和償還能力，但不符合金融服務(wù)條件的群體。對(duì)于中高收入群體和大中型企業(yè)，政府應(yīng)側(cè)重于營(yíng)造良好金融生態(tài)、合理調(diào)節(jié)收入分配；對(duì)于貧困人群，宜支持有發(fā)展?jié)摿?、能償還本息、目前缺少脫貧啟動(dòng)資金的貧困人員，政府要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把握好公益性與商業(yè)可持續(xù)性的平衡；對(duì)于無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人的“三無(wú)”貧困人員，政府宜以托底救助為主要方式，引導(dǎo)構(gòu)建多主體參與的社會(huì)救助體系。

第三，要?jiǎng)澢逡龑?dǎo)和干預(yù)的界限。普惠金融不能遵循完全由計(jì)劃力量主導(dǎo)的發(fā)展路徑，這會(huì)加重政府負(fù)擔(dān)，造成低效供給，且難以滿足多元化的實(shí)際需求。政府在普惠金融中履行資源配置職能應(yīng)當(dāng)正確處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，參與的重點(diǎn)在于利用其資源配置職能為市場(chǎng)起輔助作用。金融機(jī)構(gòu)是否提供、提供多少金融產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該由其自身決定，政府可以適當(dāng)引導(dǎo)不同類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身特點(diǎn)提供產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)于普惠金融服務(wù)對(duì)象的決策，如其在合法合規(guī)范圍內(nèi)發(fā)展生產(chǎn)、改善生活等，不應(yīng)受到政府干預(yù)或包攬，政府可以引導(dǎo)低收入人群制定科學(xué)合理的計(jì)劃，對(duì)其給予必要的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

第四，要合理確定風(fēng)險(xiǎn)控制邊界。普惠金融風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度大，政府應(yīng)尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，合理把握調(diào)控力度、干預(yù)界限，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并舉、創(chuàng)新與防范風(fēng)險(xiǎn)并重。一是不放任風(fēng)險(xiǎn)因素滋生，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)敞口過(guò)大，加強(qiáng)對(duì)微型金融的宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急處理機(jī)制。二是不照搬對(duì)一般性商業(yè)金融的管理做法，需保持一定的彈性和容忍度，實(shí)行分類(lèi)管理、因地施策。三是提高金融機(jī)構(gòu)損失吸收能力，建立政銀擔(dān)合作的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。四是培育公眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，整合公共信息資源，加強(qiáng)與金融消費(fèi)者權(quán)益有關(guān)的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示，引導(dǎo)金融消費(fèi)者根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力和金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)特征理性抉擇。

第五，要因時(shí)因地審慎參與。目前多數(shù)國(guó)家普惠金融采取了內(nèi)生式為主、外生式為輔的發(fā)展路徑，會(huì)經(jīng)歷從初級(jí)到高級(jí)的兩個(gè)階段。初級(jí)階段核心為“共有共享”，以推進(jìn)主體、服務(wù)多樣化，惠及人群擴(kuò)大化為主要特征，解決的是金融排斥問(wèn)題；高級(jí)階段核心為“公平公正”，強(qiáng)調(diào)不同群體獲得金融資源的權(quán)利、能力、機(jī)會(huì)及其必要差異性，需要政府更加全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、處理、分析能力和應(yīng)對(duì)變化的把控能力。另外，由于地域差異的天然存在，不同地區(qū)普惠金融的供需特點(diǎn)、發(fā)展階段、宣傳程度等各不相同，需要政府更加精細(xì)化的政策制定和施行。這都對(duì)政府的管理能力提出了更高要求，而擁有界限意識(shí)和合理行動(dòng)的政府將更好地推動(dòng)普惠金融發(fā)展。

三、在實(shí)踐中總結(jié)提升政府普惠金融的功能

（一）普惠金融國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

國(guó)際普惠金融發(fā)展大致可分為三個(gè)階段：小額信貸階段、微型金融階段、綜合性普惠金融階段。20世紀(jì)70年代，一些國(guó)家出現(xiàn)小額信貸并不斷發(fā)展，其中有代表性的是孟加拉國(guó)的鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank）、拉丁美洲行動(dòng)國(guó)家（ACCICN）、泰國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村合作社銀行（BAAC）、印度的自我就業(yè)婦女協(xié)會(huì)銀行（SEWA）等，這些銀行大多面向特定低收入群體發(fā)放擔(dān)保要求較低的小額信用貸款。20世紀(jì)90年代后，隨著金融機(jī)構(gòu)的增多與擴(kuò)張，為低收入群體提供泛金融服務(wù)的“微型金融”開(kāi)始出現(xiàn)，貸款提供者更加多樣，更加注重提高機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性。比較有代表性的實(shí)踐是玻利維亞團(tuán)結(jié)互助銀行、墨西哥康帕圖銀行等。21世紀(jì)后，微型金融進(jìn)一步深化發(fā)展，各國(guó)逐漸從資助分散的微型金融機(jī)構(gòu)和金融創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒕C合性的普惠金融體系，市場(chǎng)范圍、服務(wù)手段、技術(shù)工具等不斷得到擴(kuò)展。

我國(guó)普惠金融的實(shí)踐與深化金融改革高度相關(guān)，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，可分成三個(gè)階段。第一階段是1997年以前，以公益性小額信貸為主要方向，貸款資金來(lái)源主要是個(gè)人或國(guó)際組織，致力于改善農(nóng)民、下崗職工的貧困狀況，具有試點(diǎn)和模仿性質(zhì)。第二階段是1997-2011年，以發(fā)展性微型金融為主要方向，隨著資金需求的擴(kuò)大和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的介入，微型金融體系逐步形成，效果范圍也擴(kuò)展至促進(jìn)就業(yè)和改善居民生活。第三階段是2011年至今，以綜合性普惠金融為主要方向，村鎮(zhèn)銀行和小額信貸組織興起，金融網(wǎng)絡(luò)化、移動(dòng)化趨勢(shì)加快。2013年后，隨著黨的十八屆三中全會(huì)首次將“發(fā)展普惠金融”納入執(zhí)政行動(dòng)綱領(lǐng)，普惠金融上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略，進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。同年，互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)支付等創(chuàng)新形式開(kāi)始起步，普惠金融數(shù)字化趨勢(shì)出現(xiàn)，服務(wù)深度、廣度加強(qiáng)。

（二）實(shí)現(xiàn)普惠金融發(fā)展的路徑與反思

近年來(lái)，我國(guó)逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的普惠金融發(fā)展道路。一是適當(dāng)減少金融管制，積極培育多樣化普惠金融服務(wù)供給主體。通過(guò)有效的政策和制度激勵(lì)，開(kāi)發(fā)性、政策性、合作性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)逐步參與提供普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)，目前我國(guó)普惠金融多層次供給體系已經(jīng)形成。二是發(fā)展草根金融，創(chuàng)新普惠金融供給方式。草根金融是指基于依靠熟人或社圈識(shí)別貸款人信用進(jìn)行貸款的金融服務(wù)提供方式。我國(guó)通過(guò)有序引導(dǎo)民間資本進(jìn)入普惠金融領(lǐng)域，增加基層金融網(wǎng)點(diǎn)、社區(qū)銀行，增設(shè)農(nóng)村金融服務(wù)室、代理金融服務(wù)點(diǎn)、流動(dòng)銀行等，打通金融服務(wù)“最后一公里”。三是著力解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，夯實(shí)普惠金融的發(fā)展基礎(chǔ)。我國(guó)不斷加強(qiáng)征信體系建設(shè)，完善征信系統(tǒng)功能，擴(kuò)展信用信息采集范圍，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)革新征信信息處理方式，逐步降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款人的信用識(shí)別成本，提升交易效率。四是積極運(yùn)用金融科技手段，引導(dǎo)各類(lèi)機(jī)構(gòu)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，逐步開(kāi)發(fā)移動(dòng)支付、人臉識(shí)別等新產(chǎn)品和新服務(wù)，降低金融交易成本，延伸服務(wù)半徑，提高普惠金融服務(wù)質(zhì)量和效率。五是利用財(cái)政資金給予普惠金融支持，不斷提高財(cái)政資金利用效率。通過(guò)市場(chǎng)化方式，綜合運(yùn)用貼息、獎(jiǎng)補(bǔ)、政策性保險(xiǎn)、融資擔(dān)保、專(zhuān)項(xiàng)資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等方式，降低、分散金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口，分擔(dān)服務(wù)成本，促進(jìn)普惠金融深入發(fā)展。六是逐步完善普惠金融監(jiān)管體系。完善普惠金融法律及監(jiān)管體系，運(yùn)用支農(nóng)、支小、扶貧再貸款和再貼現(xiàn)等，并適當(dāng)降低提供普惠金融服務(wù)金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)資金供給和支持領(lǐng)域信貸投放。

在取得成效的同時(shí)，我國(guó)普惠金融發(fā)展仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是金融資源分配不均沒(méi)有得到根本解決。當(dāng)前我國(guó)普惠金融資源在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的配置仍存在不平衡，過(guò)度供給與過(guò)度稀缺并存，尤其是防風(fēng)險(xiǎn)去杠桿壓力下，銀行信貸結(jié)構(gòu)性收緊，房地產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等信貸資源釋放緩慢，普惠群體獲得金融支持難度加大。二是重“量”不重“質(zhì)”。部分金融機(jī)構(gòu)僅追求覆蓋面和供給總量，提供的產(chǎn)品和服務(wù)不具有針對(duì)性，成本過(guò)高、期限過(guò)短、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大、流程過(guò)長(zhǎng)，實(shí)際上降低了普惠群體獲得金融服務(wù)的可得性。三是普惠金融相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、口徑需要根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步優(yōu)化完善。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真問(wèn)題需要引起重視，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)需要更加夯實(shí)，數(shù)據(jù)分析利用需要建立起部門(mén)間共享協(xié)調(diào)機(jī)制。四是金融科技運(yùn)用不當(dāng)存在風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅竞蜕鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。新型技術(shù)手段在提升服務(wù)效率方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，存在多頭授信、信息作假、非法集資或自融資等亂象和信息技術(shù)安全等風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)暴露，波及范圍和傳播速度相較于傳統(tǒng)金融顯著增大加快。

總體看，政府應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”原則，借鑒國(guó)際和國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善普惠金融發(fā)展的整體框架，通過(guò)積極培育普惠金融服務(wù)供給主體、降低金融服務(wù)成本、運(yùn)用財(cái)政金融支持政策、提升監(jiān)管能力、用好技術(shù)手段等方式，加快普惠金融體系建設(shè)，讓所有人公平享有金融發(fā)展權(quán)。