大型水電工程建設(shè)征地移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收探討

朱 成 紅

(中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司移民工作局，四川 成都 640041)

0 引 言

水電是可再生的清潔能源。目前，我國(guó)的水電工程建設(shè)水平無(wú)論在數(shù)量規(guī)模、還是技術(shù)創(chuàng)新方面都已進(jìn)入世界領(lǐng)先行列。我國(guó)西南地區(qū)的金沙江流域、雅礱江流域及瀾滄江流域等蘊(yùn)藏著豐富的水電資源，其中金沙江流域規(guī)劃梯級(jí)電站25座，金沙江下游規(guī)劃有4座大型梯級(jí)電站，規(guī)劃總裝機(jī)容量和年發(fā)電量相當(dāng)于兩個(gè)三峽電站,已建成發(fā)電的溪洛渡和向家壩水電站，以及在建的是白鶴灘和烏東德水電站.四座水電站建設(shè)征地移民涉及四川和云南兩省30余萬(wàn)人，屬于大型水電站工程。

1 移民安置驗(yàn)收政策依據(jù)

1.1 現(xiàn)行的國(guó)家層面的法規(guī)政策

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第679號(hào)，原為471號(hào)，以下簡(jiǎn)稱移民安置條例)明確規(guī)定：“移民安置未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得對(duì)大中型水利水電工程進(jìn)行階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收”?！秶?guó)家能源局關(guān)于印發(fā)水電工程驗(yàn)收管理辦法的通知》(國(guó)能新能[2015]426號(hào))(原為國(guó)能新能[2011]263號(hào))也明確規(guī)定，在水電工程階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收之前，必須開(kāi)展移民安置驗(yàn)收工作。這兩個(gè)文件是國(guó)務(wù)院和國(guó)家能源局從宏觀上對(duì)水電工程移民安置驗(yàn)收作出明確規(guī)定。

為配合移民安置條例的實(shí)施，切實(shí)維護(hù)移民合法權(quán)益，2013年6月8日，國(guó)家能源局發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收規(guī)程》(NB/T35013-2013)，并于2013年10月1日施行，這是水電工程移民安置驗(yàn)收的專業(yè)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，涉及具體移民驗(yàn)收程序、組織、內(nèi)容及必備資料等，規(guī)范了水電工程移民安置驗(yàn)收工作。

1.2 省級(jí)層面的法規(guī)政策

為做好水電工程移民安置驗(yàn)收工作，各省級(jí)移民主管部門(mén)也制定、發(fā)布政策文件用于指導(dǎo)和規(guī)范本省(地區(qū))移民驗(yàn)收工作。

云南省移民主管部門(mén)于2011年8月15日印發(fā)了《云南省大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收管理辦法》(云移法[2011]17號(hào))，四川省移民主管部門(mén)于2013年11月29日印發(fā)了《四川省大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收管理辦法》(川扶貧移民發(fā)[2013]445號(hào))，明確各方職責(zé)、驗(yàn)收工作程序和內(nèi)容等。

2 移民安置驗(yàn)收階段、工作組織及內(nèi)容

2.1 驗(yàn)收階段

水電工程移民安置驗(yàn)收分為階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，階段性驗(yàn)收包括工程截流、工程蓄水移民安置驗(yàn)收，其中工程截流移民安置驗(yàn)收包括圍堰淹沒(méi)影響區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置驗(yàn)收。對(duì)于實(shí)行分期蓄水的大型水電站項(xiàng)目，可結(jié)合蓄水進(jìn)度計(jì)劃、移民安置實(shí)施計(jì)劃等分期分批次開(kāi)展移民驗(yàn)收。

2.2 驗(yàn)收工作組織

移民安置條例規(guī)定“移民安置達(dá)到階段性目標(biāo)和移民安置工作完畢后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位進(jìn)行驗(yàn)收”。移民安置驗(yàn)收工作一般由省級(jí)人民政府或委托投資、能源、移民主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織。驗(yàn)收前，成立驗(yàn)收委員會(huì)，并設(shè)主任委員單位和副主任委員單位。驗(yàn)收委員會(huì)成立專家組，開(kāi)展驗(yàn)收的技術(shù)檢查與評(píng)價(jià)工作，提出經(jīng)專家組成員鑒定的專家組驗(yàn)收意見(jiàn)。需要說(shuō)明的是，市、縣級(jí)人民政府是否需要組織本行政區(qū)內(nèi)的移民安置驗(yàn)收工作，由省級(jí)人民政府或受委托的移民安置驗(yàn)收組織部門(mén)決定。

2.3 驗(yàn)收內(nèi)容

階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收的目的不同，其驗(yàn)收內(nèi)容也不完全相同。需要說(shuō)明的是，階段性驗(yàn)收主要是檢查農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城集鎮(zhèn)遷建實(shí)施、專業(yè)項(xiàng)目處理實(shí)施、水庫(kù)庫(kù)底清理實(shí)施情況等等，是否滿足工程截流、蓄水要求，竣工驗(yàn)收較為全面，除了檢查階段性驗(yàn)收的內(nèi)容外，還需要檢查移民資金審計(jì)情況等，對(duì)工程完成情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，作出結(jié)論意見(jiàn)。

3 大型水電工程移民安置竣工驗(yàn)收的重要意義

首先，大型水電工程基本都是國(guó)家重點(diǎn)工程，投資較大，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著，工程建設(shè)完成后，需要對(duì)其進(jìn)行鑒定、評(píng)價(jià)，進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，依據(jù)移民安置條例和國(guó)能新能[2015]426號(hào)，移民安置驗(yàn)收是水電工程竣工驗(yàn)收的不可或缺的重要部分。因此，從某種意義說(shuō)，開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收是規(guī)范行業(yè)管理的要求，是新時(shí)代依法治國(guó)的要求。

其次，開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收可檢查移民安置工作是否符合國(guó)家及行業(yè)管理要求，移民安置效果是否達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，移民的生產(chǎn)生活水平是否得到恢復(fù)，移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是否落實(shí)，有利于切實(shí)保障移民合法利益。同時(shí)，大型水電工程淹沒(méi)影響范圍廣，向家壩和溪洛渡水電站水庫(kù)回水長(zhǎng)度分別約156 km和204 km，遷復(fù)建等級(jí)公路(約700 km)、供電、供水、通信、廣播電視，以及新建污水和垃圾處理等大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建成、穩(wěn)定運(yùn)行關(guān)系著移民的生產(chǎn)生活，關(guān)系著移民后續(xù)發(fā)展，盡早進(jìn)行移民安置竣工驗(yàn)收可促進(jìn)單個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收，有利于更好地管理養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，保證其穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)移民安置區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

4 大型水電工程移民安置階段性驗(yàn)收

4.1 工程概況

向家壩和溪洛渡水電站是金沙江下游河段規(guī)劃的最后兩個(gè)梯級(jí)，兩電站位于四川、云南兩省交界的金沙江下游河段，是國(guó)家重點(diǎn)工程，兩電站總裝機(jī)容量分別為640萬(wàn)kW和1 386萬(wàn)kW，多年平均發(fā)電量分別為307.47億kWh和571億kWh，分別于2012年10月和2013年6月下閘蓄水。兩電站水庫(kù)淹沒(méi)影響涉及四川、云南兩省的3個(gè)市州15個(gè)縣區(qū)，建設(shè)征地規(guī)劃搬遷安置移民近20萬(wàn)人，向家壩電站整體搬遷2座縣城，11個(gè)集鎮(zhèn)。

4.2 移民安置階段性驗(yàn)收

兩電站淹沒(méi)影響區(qū)涉及四川和云南兩省相關(guān)市州、縣區(qū)，兩電站分省進(jìn)行工程截流和工程蓄水移民安置階段性驗(yàn)收。工程截流驗(yàn)收實(shí)行一次驗(yàn)收的工作方式，兩電站水庫(kù)移民實(shí)行按正常蓄水位一次搬遷，一次清庫(kù)，一次蓄水移民安置驗(yàn)收的工作方式。

在兩電站下閘蓄水前，國(guó)家能源局以會(huì)議紀(jì)要形式安排兩電站工程蓄水驗(yàn)收，成立工程蓄水驗(yàn)收委員會(huì)，委托水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院(以下簡(jiǎn)稱水規(guī)總院)作為主任委員單位。依據(jù)國(guó)務(wù)院令第471號(hào)及國(guó)能新能[2011]263號(hào)文，四川和云南兩省人民政府應(yīng)組織兩電站工程蓄水移民安置驗(yàn)收，經(jīng)授權(quán)，兩省移民主管部門(mén)分別發(fā)文組建移民安置驗(yàn)收工作委員會(huì)，擔(dān)任主任委員，省級(jí)能源、投資主管部門(mén)，水規(guī)總院，中國(guó)三峽集團(tuán)公司作為副主任委員單位，驗(yàn)收工作委員會(huì)下設(shè)專家組，專家組成員由水規(guī)總院組建，由設(shè)計(jì)單位編制驗(yàn)收工作大綱報(bào)驗(yàn)收委員評(píng)審。驗(yàn)收委員第一次會(huì)議明確，縣(區(qū))開(kāi)展本行政區(qū)移民安置初驗(yàn)工作，市(州)開(kāi)展移民安置自驗(yàn)工作，驗(yàn)收委員會(huì)進(jìn)行終驗(yàn)，分搬遷安置、環(huán)保水保、交通工程、學(xué)校醫(yī)院等專項(xiàng)分別開(kāi)展驗(yàn)收工作，移民安置專項(xiàng)驗(yàn)收委員會(huì)根據(jù)縣市初驗(yàn)、自驗(yàn)成果及專家組意見(jiàn)形成工程蓄水移民安置驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，報(bào)工程蓄水驗(yàn)收委員會(huì)。

值得說(shuō)明的是，在兩電站工程蓄水移民安置驗(yàn)收時(shí)，NB/T 35013-2013尚未頒布施行，尚無(wú)專業(yè)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或辦法，水規(guī)總院、四川和云南兩省移民主管部門(mén)、項(xiàng)目法人及設(shè)計(jì)院借鑒其他電站的經(jīng)驗(yàn)，摸索商定兩電站移民安置驗(yàn)收工作程序、步驟及內(nèi)容，做法與NB/T 35013-2013基本一致，保障了移民利益,順利完成了階段驗(yàn)收工作。再者，縣區(qū)和市州開(kāi)展初驗(yàn)、自驗(yàn)的工作方式，更直接地反映了移民安置規(guī)劃實(shí)施情況，反映了移民的滿意度，體現(xiàn)了以移民為中心的理念，有利于電站蓄水后庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，有利于促進(jìn)移民安置后續(xù)發(fā)展。

5 大型水電工程移民安置竣工驗(yàn)收面臨的主要問(wèn)題

十一五和十二五期間，是我國(guó)水電工程建設(shè)和投產(chǎn)的高峰，很多水電工程完成了階段性移民安置驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)下閘蓄水發(fā)電目標(biāo)，但完成移民安置竣工驗(yàn)收的大中型水電工程屈指可數(shù)，不少已蓄水發(fā)電多年的電站未完成移民安置竣工驗(yàn)收，移民安置竣工驗(yàn)收面臨的主要問(wèn)題是多方面的。

一是依據(jù)移民安置條例，大中型水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，縣為基礎(chǔ)，項(xiàng)目法人參與”的管理體制，市州、縣區(qū)政府是移民安置的“工作主體、實(shí)施主體、責(zé)任主體”，在移民安置實(shí)施過(guò)程中，設(shè)計(jì)變更量大、遺留問(wèn)題多，原因復(fù)雜，這些問(wèn)題的處理需要多次協(xié)調(diào)研究，耗時(shí)長(zhǎng)，在一定程度上影響了移民安置竣工驗(yàn)收進(jìn)度。

二是大型水電工程移民安置竣工驗(yàn)收的前提是市州、縣區(qū)政府完成移民安置工作，并完成單項(xiàng)工程驗(yàn)收等，一般來(lái)說(shuō)，省級(jí)人民政府會(huì)要求市州、縣區(qū)先開(kāi)展初驗(yàn)、自驗(yàn)。但市州、縣區(qū)政府卻很擔(dān)心移民安置竣工驗(yàn)收完成后，遷復(fù)建項(xiàng)目(主要是交通工程)的維護(hù)管養(yǎng)，以及移民后續(xù)發(fā)展等沒(méi)有資金保障等問(wèn)題難以解決。

另外，就溪洛渡和向家壩電站而言，兩電站是界河水電工程，同時(shí)涉及四川、云南兩省有關(guān)市州，協(xié)調(diào)兩省市啟動(dòng)、完成移民安置竣工驗(yàn)收的難度較大。

6 大型水電工程推進(jìn)移民安置竣工驗(yàn)收的建議與對(duì)策

(1)移民安置工作的關(guān)鍵在于組織領(lǐng)導(dǎo)，移民安置政策的執(zhí)行力在于組織領(lǐng)導(dǎo)，移民安置工作的推動(dòng)力在于組織領(lǐng)導(dǎo)，各方利益調(diào)整的協(xié)調(diào)力在于組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)移民安置規(guī)劃的權(quán)威性，盡快完成遺留問(wèn)題處理工作。

(2)水電工程建成投產(chǎn)后繳納了大量庫(kù)區(qū)維護(hù)基金和稅收等稅費(fèi)，由省財(cái)政廳統(tǒng)籌安排使用，建議國(guó)家或省級(jí)人民政府探索出臺(tái)政策，明確有關(guān)稅費(fèi)的分配與移民安置竣工驗(yàn)收進(jìn)度掛鉤，激勵(lì)市州、縣區(qū)積極開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收。

(3)在工程蓄水后，移民安置工作基本完成后，盡早編制移民后續(xù)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)移民安置區(qū)后續(xù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，及時(shí)消除市州、縣區(qū)政府及移民的顧慮，有利于盡早開(kāi)展移民安置竣工驗(yàn)收。

7 結(jié) 語(yǔ)

移民安置條例規(guī)定，移民安置驗(yàn)收是水電工程驗(yàn)收的不可或缺的部分，國(guó)家能源局頒布了專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。大型水電工程淹沒(méi)影響范圍廣，搬遷移民多，涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，相關(guān)工作完成后，及時(shí)開(kāi)展移民安置驗(yàn)收是貫徹落實(shí)新時(shí)代依法治國(guó)理念的要求，是切實(shí)保障移民利益的要求，是促進(jìn)移民后續(xù)發(fā)展的要求，各方要高度重視，依法依規(guī)，盡早研究部署移民安置驗(yàn)收，維護(hù)移民利益，尤其是移民安置竣工驗(yàn)收的前置條件較多，在下閘蓄水后，相關(guān)方需要盡早啟動(dòng)竣工驗(yàn)收準(zhǔn)備工作。