水利風(fēng)景區(qū)PPP模式建設(shè)的思考

(南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，北京 100038)

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，其基本目的在于水生態(tài)保護(hù)、水設(shè)施維護(hù)、水景觀提升和水文化傳承，具有改善人居環(huán)境、提升區(qū)域形象、提高經(jīng)濟(jì)效益輻射力等廣泛外部效益，所以，水利風(fēng)景區(qū)既可提供公益性水利產(chǎn)品，又能提供營(yíng)利性私人產(chǎn)品，這決定了風(fēng)景區(qū)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上需要兼有2方面特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，很多人對(duì)水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)性與公益性不加區(qū)分，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，希望上級(jí)能夠撥款進(jìn)行專項(xiàng)管。而風(fēng)景區(qū)工作一般在水利中心工作之外，業(yè)務(wù)大多由其他業(yè)務(wù)捎帶完成，在很多地方，工作經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，人員積極性不高。這些因素，制約了水利景區(qū)的健康發(fā)展。

水利部在《關(guān)于進(jìn)一步做好水利風(fēng)景區(qū)工作的若干意見(jiàn)》(水綜合[2013]455號(hào))中提出，要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，進(jìn)一步引入市場(chǎng)機(jī)制，拓寬資金渠道，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。

1 PPP模式及其優(yōu)勢(shì)

PPP模式即公私合營(yíng)模式，政府與社會(huì)資本建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，既可減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式可以化解水利風(fēng)景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的3個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：?開(kāi)發(fā)管理體制問(wèn)題；?開(kāi)發(fā)主體與政府、周邊居民關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題；?融資問(wèn)題。因此，PPP模式是破解難題、實(shí)現(xiàn)共贏、加快水利風(fēng)景區(qū)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的實(shí)用手段之一。

1.1 有利于處理政府與開(kāi)發(fā)主體的關(guān)系

如果不理順政府與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體之間的關(guān)系體制，雙方合作將產(chǎn)生矛盾和沖突，影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和運(yùn)作，甚至影響品牌形象。PPP模式的協(xié)調(diào)合作機(jī)制下，政府與社會(huì)資本合作方能夠充分協(xié)商，共同規(guī)劃，真正成為利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

1.2 有利于處理建設(shè)開(kāi)發(fā)主體與周邊的關(guān)系

項(xiàng)目開(kāi)發(fā)會(huì)在一定程度上影響周邊老百姓生活，因此，政府和社會(huì)資本合作方在簽訂合同之前有必要充分考慮周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)方的利益，預(yù)估和處理風(fēng)景區(qū)周圍可能出現(xiàn)的負(fù)面情況，確保風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)工作順利有序開(kāi)展。

1.3 有利于緩解融資難

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、融資渠道狹窄、投資風(fēng)險(xiǎn)大。融資已成為制約發(fā)展的主要瓶頸。應(yīng)用PPP模式，創(chuàng)新投融資機(jī)制，引入社會(huì)資本投資，可以緩解當(dāng)前政府建設(shè)資金的不足。另一方面，政府對(duì)PPP模式和社會(huì)資本合作的支持，可以增強(qiáng)社會(huì)資本信心。

1.4 有利于發(fā)揮社會(huì)合作方的專業(yè)優(yōu)勢(shì)

社會(huì)資本合作，能夠利用其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和理念，通過(guò)專業(yè)人員和專業(yè)管理，規(guī)劃、建設(shè)、整合、包裝整個(gè)景區(qū)，并加以運(yùn)營(yíng)和推廣，使其更好更快適應(yīng)市場(chǎng)需求，真正體現(xiàn)“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的理念，動(dòng)員市場(chǎng)資金，讓市場(chǎng)的專業(yè)人士、技術(shù)、概念和管理層生存和使用。

2 水利風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)內(nèi)容

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施

結(jié)合江河湖庫(kù)水系連通、中小河流治理、水資源保護(hù)、水土保持、河湖生態(tài)修復(fù)、灌區(qū)改造等水利工程建設(shè)，考慮景區(qū)內(nèi)的道路、游步道、停車場(chǎng)、道路標(biāo)識(shí)標(biāo)牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施建設(shè)，以及游客綜合服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施建設(shè)，完善接待功能，提升景區(qū)旅游服務(wù)水平，營(yíng)造一個(gè)良好的休閑旅游環(huán)境，提升旅游綜合效益。

2.2 游覽設(shè)施

要瞄準(zhǔn)城市近郊休閑的親子游家庭、自駕車旅游、露營(yíng)地休閑愛(ài)好者、重視生活品質(zhì)的中高收入家庭、重視內(nèi)心感受的度假游客等不同客群的需求，結(jié)合所在地區(qū)地脈、文脈，整合當(dāng)?shù)刈匀痪坝^、生物資源、民族文化資源，深挖發(fā)展?jié)摿偷胤教厣?，尋找因地制宜的開(kāi)發(fā)模式。以觀光體驗(yàn)旅游為主的水利風(fēng)景區(qū)，可依托水利資源的秀、奇、特和工程本身展現(xiàn)出的科技性特征及壯觀特點(diǎn)，突出“臨水而觀”、“親水而玩”的旅游體驗(yàn)，并結(jié)合周圍自然風(fēng)光、民族風(fēng)情、地域文化等多種資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。以休閑度假旅游為主的水利風(fēng)景區(qū)，可依托區(qū)域內(nèi)青山巍峨壯觀、綠水碧波蕩漾、環(huán)境幽靜舒適等自然條件，突出“近水而閑”、“濱水而居”的創(chuàng)意理念，滿足人們回歸自然的心理需求。以水利生態(tài)旅游為主的水利風(fēng)景區(qū)，可突出探險(xiǎn)、科普、科考等活動(dòng)，滿足游客進(jìn)行“欣賞與享受自然、了解與認(rèn)識(shí)自然、保護(hù)與發(fā)展自然”生態(tài)游的目的。

3 PPP運(yùn)作方式及流程

3.1 運(yùn)作方式

根據(jù)水利風(fēng)景區(qū)的不同規(guī)劃特點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容，可以設(shè)計(jì)不同的PPP模式，如BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng))等模式或其組合模式。PPP模式下，項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等工作可以部分或全部交由社會(huì)資本合作方負(fù)責(zé)。對(duì)于社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確提出，一般可運(yùn)用使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或兩者結(jié)合的方式。政府的支出責(zé)任應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。

3.2 運(yùn)作流程

3.2.1 進(jìn)入開(kāi)發(fā)計(jì)劃

PPP項(xiàng)目可由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，并納入省級(jí)財(cái)政部門或省級(jí)財(cái)政設(shè)立的PPP中心制定的PPP項(xiàng)目年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

3.2.2 編制實(shí)施方案

項(xiàng)目實(shí)施方案由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制。按財(cái)政部規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府或其指定的職能部門、事業(yè)單位承擔(dān)，融資平臺(tái)公司不可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。方案內(nèi)容一般包括：項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、項(xiàng)目運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管框架、采購(gòu)方式選擇等。項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP融資的基礎(chǔ)性文件，也是授信評(píng)審參考的最主要文件之一。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)政府審批項(xiàng)目實(shí)施方案，政府審批通過(guò)后，可以發(fā)起社會(huì)資本釆購(gòu)。

3.2.3 通過(guò)評(píng)估論證

地方省級(jí)財(cái)政部門(或PPP中心)會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展物有所值(所有項(xiàng)目均需要)以及財(cái)政承受能力評(píng)估論證(涉及政府付費(fèi)的需要)，通過(guò)評(píng)估驗(yàn)證的，可以開(kāi)展后續(xù)工作。

3.2.4 釆購(gòu)社會(huì)資本

按照政府采購(gòu)相關(guān)程序辦法，在省級(jí)媒體上公開(kāi)發(fā)布資格預(yù)審文件，社會(huì)資本提交響應(yīng)文件(銀行可以配合出具貸款承諾函)，通過(guò)評(píng)估、談判、磋商等相應(yīng)政府采購(gòu)程序確定社會(huì)資本(釆購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源釆購(gòu))。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本簽署談判備忘錄，對(duì)釆購(gòu)結(jié)果和PPP合同進(jìn)行媒體公示。公示無(wú)異議的，在政府批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本簽署PPP項(xiàng)目合同。PPP合同是PPP融資的基礎(chǔ)性文件，也是授信評(píng)審參考的最主要文件之一。

政府釆購(gòu)確定的社會(huì)資本單獨(dú)或者政府共同組建項(xiàng)目公司開(kāi)展后續(xù)工作。

3.2.5 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。銀行提供融資的，在此環(huán)節(jié)中，進(jìn)行貸款發(fā)放支付。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府有支付義務(wù)的，政府支付部分需納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

4 融資方式及資金平衡

4.1 社會(huì)資本方

政府應(yīng)指定PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，并通過(guò)特定的政府采購(gòu)方式選擇符合條件的社會(huì)資本方，與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司(SPV)。政府與項(xiàng)目公司通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授權(quán)其進(jìn)行本地區(qū)的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。在PPP項(xiàng)目合同中，應(yīng)約定項(xiàng)目公司的股權(quán)比例，各方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度和實(shí)際需要，及時(shí)、足額繳納股權(quán)出資額。

4.2 融資方式

可采用3種融資方式：?政府成立引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會(huì)投資者，該基金全部用于水利風(fēng)景區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，其資金在政府采購(gòu)中確定的托管銀行封閉運(yùn)行，通過(guò)三方成立的合伙企業(yè)將資金劃撥到項(xiàng)目公司，經(jīng)政府授權(quán)，由項(xiàng)目公司統(tǒng)一管理，對(duì)接項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；?采用項(xiàng)目公司社會(huì)資本方股東借款、金融機(jī)構(gòu)貸款等方式籌措項(xiàng)目建設(shè)資金；?采用無(wú)追索項(xiàng)目融資方式，即項(xiàng)目公司以自身?yè)碛械馁Y產(chǎn)或權(quán)益作為融資，項(xiàng)目公司各股東方僅以資本金為限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 盈利模式

4.3.1 一般采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制

可行性缺口補(bǔ)助納入政府一般公共預(yù)算支出計(jì)劃。經(jīng)營(yíng)收入包括但不僅限于門票收入、配套設(shè)施出租收入、停車位收費(fèi)以及其他收入等。

4.3.2 也可進(jìn)行“肥瘦搭配”，項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)增補(bǔ)盈利性資源開(kāi)發(fā)權(quán)

例如：在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，可考慮搭配少量鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)等，通過(guò)盈利性項(xiàng)目捆綁，增加收益來(lái)源；還可考慮開(kāi)發(fā)一些副產(chǎn)品等；另外，也可考慮景點(diǎn)或產(chǎn)品冠名等方式設(shè)置增收項(xiàng)目。

4.3.3 可將項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)分割

可考慮只對(duì)風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)的其中部分經(jīng)營(yíng)性工程采取PPP模式，對(duì)公益性部分仍采用政府投入方式，進(jìn)一步減輕社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入。

4.3.4 設(shè)置獎(jiǎng)補(bǔ)政策

政府也可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案中設(shè)置一定的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水保環(huán)保、旅游等獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)達(dá)到既定目標(biāo)的項(xiàng)目公司實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。

5 建 議

如何有效促成水利風(fēng)景區(qū)PPP項(xiàng)目有效實(shí)施，不僅要按照《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào))有關(guān)規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)會(huì)同行業(yè)主管部門，開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，而且要考慮“肥瘦搭配”，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包，使之成為一體化項(xiàng)目，由經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收入平衡非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的支出，使一體化項(xiàng)目具有償付能力。只有這樣才能確保PPP項(xiàng)目成功實(shí)施。