淺談長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境問題與保護(hù)管理對策*

(1.長江水利委員會長江科學(xué)院 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430010；2.三峽地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害與生態(tài)環(huán)境湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 宜昌 443002)

長江是中國水資源配置的戰(zhàn)略水源地和經(jīng)濟(jì)魚類資源、珍稀水生生物的重要天然寶庫，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨中國東、中、西三大區(qū)域，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州共11個省市，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%，生態(tài)地位重要、綜合實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｗ鳛槭玛P(guān)國家全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展對長江水生態(tài)環(huán)境安全提出了更高的要求。

近年來，由于氣候變化和人類活動的影響加劇，長江水生態(tài)環(huán)境安全面臨巨大壓力，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨突出。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴于長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的成效。因此，長江水生態(tài)修復(fù)與水環(huán)境治理問題受到廣泛關(guān)注。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題

長江流域水生態(tài)環(huán)境總體保持良好狀態(tài)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和氣候變化影響加劇，威脅長江水生態(tài)環(huán)境安全的風(fēng)險(xiǎn)源增多，水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題日益突出。

1.1 水生態(tài)環(huán)境面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)源

長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)源呈現(xiàn)點(diǎn)多、線長、面廣等特點(diǎn)，按照分布位置劃分的主要風(fēng)險(xiǎn)源及其可造成的不利影響見下表。來自長江水域和岸線的風(fēng)險(xiǎn)源較多，實(shí)際中存在的問題也最為突出，是長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的重點(diǎn)。由于陸域城鄉(xiāng)面源負(fù)荷總量遠(yuǎn)超岸線點(diǎn)源，對水生態(tài)環(huán)境的威脅不容忽視，因此必須加強(qiáng)治理。

主要風(fēng)險(xiǎn)源及其可造成的不利影響

1.2 水生態(tài)環(huán)境存在的主要問題

1.2.1 水域生態(tài)破壞較為嚴(yán)重

長江干支流梯級水庫工程建設(shè)引起河流生物通道的阻隔及中下游水、沙、水溫、營養(yǎng)物質(zhì)變化，導(dǎo)致珍稀魚類和經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)卵場及適宜棲息生境受到不同程度的破壞，對水生生物的多樣性、完整性構(gòu)成威脅[1-2]。據(jù)調(diào)查，2004—2010年三峽水庫蓄水期間，水庫特有魚類種數(shù)較蓄水前減少51.1%，庫區(qū)漁獲物種特有魚類優(yōu)勢度下降35.3%～99.9%。受水利工程、水域污染、過度捕撈等影響，長江水生生物生存環(huán)境日趨惡化，生物多樣性指數(shù)持續(xù)下降，特別是珍稀、特有物種全面衰退，中華鱘、達(dá)氏鱘、胭脂魚等魚卵和魚苗大幅減少，白鰭豚、白鱘已功能性滅絕，江豚極度瀕危。2003—2012年長江中下游平均漁獲量較1996—2000年下降了41%，“四大家魚”種魚苗發(fā)生量與20世紀(jì)50年代相比下降了97%。受氣候變化、水系變遷、過度開發(fā)等影響，長江中下游湖泊濕地面積銳減，由20世紀(jì)50年代的17198km2減少到現(xiàn)在不足6600km2，水生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重[3]。河湖魚類等水生生物種類和數(shù)量明顯減少，一些珍稀瀕危水生物種趨于消失，水生生物多樣性快速下降。許多湖泊高等水生植物分布范圍縮小，而浮游藻類大量繁殖[2-3]。同時，長江河道無序超量采砂改變河勢水情，使魚類產(chǎn)卵繁育場等關(guān)鍵生境遭受破壞，進(jìn)一步加劇漁業(yè)資源衰退。

1.2.2 水域環(huán)境污染依然嚴(yán)峻

長江干流水域污染趨勢總體有所好轉(zhuǎn)，但部分河段和支流污染依然嚴(yán)重。據(jù)《長江流域及西南諸河水資源公報(bào)(2016)》統(tǒng)計(jì)，2016年長江流域水質(zhì)劣于Ⅲ類水的河長占總評價(jià)河長的17.4%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮、總磷、化學(xué)需氧量、五日化學(xué)需氧量和高錳酸鹽指數(shù)等。中下游水系污染較為嚴(yán)重，符合或優(yōu)于Ⅲ類水的河長比例湖口以下干流約為59%，太湖水系僅為30%。評價(jià)的61個主要湖泊中，中度富營養(yǎng)化湖泊有22個，占評價(jià)湖泊個數(shù)的36.1%。國家重點(diǎn)治理的滇池、巢湖和太湖等“三湖”水污染仍較嚴(yán)重，其大部分水域均為劣Ⅳ—Ⅴ類。三峽水庫、丹江口水庫等重點(diǎn)水庫水質(zhì)總體尚好，但部分支流仍水質(zhì)較差。三峽庫區(qū)支流入庫河口水質(zhì)以Ⅳ類為主，丹江口水庫支流泗河和神定河水質(zhì)為Ⅴ類、劣Ⅴ類，庫區(qū)水環(huán)境保護(hù)壓力較大。

1.2.3 岸線風(fēng)險(xiǎn)源亟需加強(qiáng)控制

目前長江岸邊污染帶長度累計(jì)超過600km，入江點(diǎn)源廢污水排放量達(dá)330億t，占全國廢水排放總量的40%以上，沿岸城市及附近地區(qū)的飲用水安全受到嚴(yán)重的威脅[1-2,4]。長江沿岸聚集了4萬多家化工企業(yè)，化工產(chǎn)量約占全國的46%，已呈現(xiàn)“化工圍江”的局面，一些企業(yè)污水直排、偷排等問題仍較為突出。2014年長江干線港口?；吠掏铝窟_(dá)1.7億t，生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)奈；贩N類超過250種，運(yùn)輸量仍將以年均近10%的速度增長，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患大，突發(fā)性水污染事故頻繁發(fā)生[1,4]。2010—2014年，長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市突發(fā)環(huán)境事件分別占到全國的17%、63%、68%、64%和54%。并且，近年來較大和重大環(huán)境事件也大多發(fā)生在長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)，2014年全國3起重大環(huán)境污染事件中，有2起發(fā)生在湖北??；16起較大環(huán)境事件，有10起發(fā)生在長江沿岸11個省市。長江岸線資源無序開發(fā)問題尚未解決，尤其長江中下游岸線資源亂占亂用、占而不用、多占少用情況普遍，一些地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)嚴(yán)重?cái)D占江河湖庫生態(tài)空間。此外，長江航運(yùn)污染、旅游服務(wù)業(yè)污染同樣使長江不堪重負(fù)。

1.2.4 陸域農(nóng)業(yè)面源污染不容忽視

目前，長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村粗放式排放生活污水、農(nóng)村企業(yè)隨意排污等現(xiàn)象依然嚴(yán)重，養(yǎng)殖廢水未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理排放問題較為突出，2016年農(nóng)業(yè)面源排放量約330億t。長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)用化肥施用強(qiáng)度過高，化肥流失造成的農(nóng)業(yè)面源污染占流域污染負(fù)荷總量的70%以上。

2 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理取得的成效

圍繞長江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，各級政府及相關(guān)行政管理部門采取了多種保護(hù)管理措施。加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和建立以水功能區(qū)為單元的水資源保護(hù)管理體系，積極推進(jìn)治污工程建設(shè)和實(shí)施重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃，實(shí)施天然林保護(hù)工程和造林綠化行動等。這些保護(hù)管理措施的推進(jìn)實(shí)施，促進(jìn)了長江流域水生態(tài)環(huán)境的改善。“十二五”期間，長江流域地表水國控?cái)嗝鎯?yōu)于Ⅲ類水質(zhì)比例提高了23%，劣Ⅴ類比例下降7.5%，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提高至81.3%，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和重要河湖生態(tài)環(huán)境用水狀況得到初步改善；污水管網(wǎng)增加約9.3萬km，再生水利用設(shè)施增加約80萬m3/d，城鎮(zhèn)污水處理能力增加約2400萬m3/d，污水處理率提高13%左右。天然林保護(hù)工程實(shí)施以來，長江防護(hù)林工程完成營造林任務(wù)504.97萬km2，完成退耕還林面積572.79萬km2，累計(jì)治理水土流失面積47.29萬km2。

2.2 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)各級政府及相關(guān)部門的努力，長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境治理取得了一定成效。但目前長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的形勢依然緊迫而復(fù)雜，系統(tǒng)性保護(hù)不足和協(xié)同治理體制機(jī)制不完善是面臨的主要問題，具體表現(xiàn)為：

a.上、中、下游缺乏統(tǒng)籌保護(hù)，尚未構(gòu)建長江水域與陸域、沿岸與流域聯(lián)動的大保護(hù)布局，對長江水域、岸線、陸域存在的各類風(fēng)險(xiǎn)源系統(tǒng)性治理不足，產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整的剛性約束條件有待加強(qiáng)，難以適應(yīng)“大保護(hù)”要求下長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境治理的需求。

b.涉水事務(wù)條塊分割管理局面尚未改變，行政區(qū)域間合作缺乏制度保障，協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。以往長江水生態(tài)保護(hù)以工程性措施居多，相關(guān)保護(hù)管理措施(如：法律法規(guī)、公眾參與、信息共享等)不完善且較為松散，在流域?qū)用嫔先狈Τ商椎谋Ｗo(hù)管理制度體系，尚不能適應(yīng)“共抓”要求下長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)管理的需求。

3 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理對策

3.1 加強(qiáng)水域—岸線—陸域系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理

根據(jù)習(xí)近平總書記“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”要求，貫徹落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”和“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)構(gòu)建水域與陸域、沿岸與流域聯(lián)動的大保護(hù)布局，統(tǒng)籌上中下游、左右岸整體保護(hù)，對水域、岸線、陸域進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，實(shí)施水資源、水環(huán)境、水生態(tài)協(xié)同治理。為適應(yīng)治理需求，必須加快水域、岸線和陸域風(fēng)險(xiǎn)源的監(jiān)控體系建設(shè)，全面提升長江經(jīng)濟(jì)帶風(fēng)險(xiǎn)源綜合監(jiān)控能力。此外，還要根據(jù)長江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)特點(diǎn)，以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，確立并嚴(yán)格落實(shí)水資源利用上線、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線等“三線”管理制度。

3.2 健全和完善流域綜合管理制度及協(xié)調(diào)治理機(jī)制

3.2.1 完善流域綜合管理的法規(guī)制度

從長遠(yuǎn)來看，建議盡快制定《長江保護(hù)法》等流域性法律法規(guī)，依法成立縱橫向一體化的流域管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境一體化管理，確保流域環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管，并完善流域水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理、河湖采砂管理、水環(huán)境治理、水污染防治等方面的制度，為長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理提供法律支撐，規(guī)范長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行為。

3.2.2 健全流域與區(qū)域相協(xié)調(diào)的管理體制機(jī)制

國家全面推行河長制是對國內(nèi)現(xiàn)行的流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制的強(qiáng)化，黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制增強(qiáng)了河湖管理的執(zhí)行力，為流域綜合管理奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。長江流域管理機(jī)構(gòu)要順勢而為，將全面推行河長制與流域綜合管理深度融合，積極開展流域管理體制機(jī)制創(chuàng)新[5]。建議根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江各省(市、區(qū))的水生態(tài)功能定位及保護(hù)管理特點(diǎn)，對水生態(tài)環(huán)境安全負(fù)有責(zé)任的沿江各地方政府、相關(guān)行政管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索建立流域管理議事決策機(jī)構(gòu)，實(shí)施由中央推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)下的相關(guān)部委、地方政府及其行政管理部門、流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動保護(hù)管理的組織模式，創(chuàng)新跨地區(qū)、跨部門的長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)商合作機(jī)制。

3.3 健全水生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核問責(zé)機(jī)制

在推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，保護(hù)長江水生態(tài)環(huán)境過程中，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江各省(市、區(qū))應(yīng)以國家全面推行河長制為契機(jī)，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，完善長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督考核與責(zé)任追究制度。制定長江水生態(tài)環(huán)境管理評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對不同江段實(shí)際情況，實(shí)行差異化績效評估考核。加強(qiáng)對河長的績效考核和責(zé)任追究，對造成生態(tài)環(huán)境損害的行為，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

3.4 建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息共享和公眾參與機(jī)制

在跨部門、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動保護(hù)管理模式下，推進(jìn)建立省際間污染源、水量、水質(zhì)、水生物等監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制，組建長江水生態(tài)環(huán)境信息共享平臺，健全信息發(fā)布機(jī)制，依法依規(guī)定期公開水功能區(qū)達(dá)標(biāo)狀況、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)狀況、河湖水庫尤其是飲用水水源地水量水質(zhì)等信息，接受社會監(jiān)督。明確公眾參與長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的范圍，暢通參與渠道，提升公眾參與能力，建立和完善長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的舉報(bào)和獎勵制度，注重發(fā)揮非政府組織在參與長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用。

3.5 完善水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

建立政府主導(dǎo)、社會參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮政府、社會、企業(yè)和民眾參與保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境積極性。按照“誰受益誰補(bǔ)償”原則，探索受益地區(qū)與水生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上中下游地區(qū)，建立橫向的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在長江經(jīng)濟(jì)帶重要飲用水水源地、重要敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)、濕地國家級自然保護(hù)區(qū)等，全面開展水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償，并加大水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償力度。借鑒國內(nèi)外已有的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索基于資金補(bǔ)償、人才培訓(xùn)、對口協(xié)作、共建園區(qū)等方式，構(gòu)建新型多元化的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償模式。