小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制探析

馬寶彥

（太谷縣水務(wù)局，山西 太谷 030800）

農(nóng)田水利管理對(duì)象一般以小型農(nóng)田水利設(shè)施為主。小型農(nóng)田水利設(shè)施是指，灌溉面積小于0.067萬(wàn)hm2、排水面積小于0.2萬(wàn)hm2的農(nóng)村灌排水工程。農(nóng)田水利管理被稱為“最后一公里水利工程”，事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的根本利益，事關(guān)國(guó)家水利事業(yè)的成效。對(duì)國(guó)家糧食安全以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

針對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利管理工作中存在的諸多問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，參考古今中外的相關(guān)理論與措施，就深化小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制進(jìn)行探討。

1 農(nóng)田水利管理現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)田水利設(shè)施利用現(xiàn)狀

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和文獻(xiàn)檢索表明，改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近幾年來(lái)，我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施，在投資、建設(shè)規(guī)模以及重視程度上都發(fā)生了積極變化。但問(wèn)題也是突出的，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

一是大多數(shù)小型農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，缺乏必要的維護(hù)。調(diào)查表明，大部分地區(qū)的基本農(nóng)田水利設(shè)施，多是20世紀(jì)70～80年代的工程，相當(dāng)一部分渠道還是土渠，防滲率低下，渠道滲漏損失嚴(yán)重。同時(shí)，此類渠道每年用于清淤的費(fèi)用很高，農(nóng)民不堪重負(fù)。由于缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)，維修多是修修補(bǔ)補(bǔ)，需要更新的老設(shè)備一直在超期服役。破敗的水利設(shè)施導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，渠系水利用系數(shù)大都不超過(guò)0.5[1]。

二是水利設(shè)施的維修、更新和管理缺少必要的經(jīng)費(fèi)。水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)，從理論上講主要是政府出大頭，但是多地的調(diào)查表明，政府每年對(duì)農(nóng)田水利的投資，大致相當(dāng)于其實(shí)際資金需求的5%左右，而其余的缺額則是依靠地方各級(jí)政府和農(nóng)民自籌的多元化籌資模式解決[1]。

1.2 農(nóng)田水利管理運(yùn)行現(xiàn)狀

目前我國(guó)農(nóng)田水利管理模式主要有三種：

一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管機(jī)構(gòu)（水管站/水管中心等）；事實(shí)上，該機(jī)構(gòu)基本處于有名無(wú)實(shí)的狀態(tài)，對(duì)當(dāng)?shù)厮芾淼淖饔梅浅Ｎ⑿　?/p>

二是在多數(shù)地區(qū)建立起來(lái)的“水管理協(xié)會(huì)”，簡(jiǎn)稱“水協(xié)”；類似水協(xié)的管理模式起源于歐美國(guó)家，2000年前后引入我國(guó)，是目前在我國(guó)發(fā)揮主要作用的農(nóng)田水利管理自治組織。

三是由國(guó)務(wù)院提出在全國(guó)推廣的“農(nóng)村一事一議”辦法，水利管理事項(xiàng)只是農(nóng)村一事一議的內(nèi)容之一，稅費(fèi)制度改革以來(lái),一事一議模式成為農(nóng)村集體事物協(xié)商的主要形式之一；由于現(xiàn)階段的農(nóng)村居民流動(dòng)性較大，大部分勞動(dòng)力離家外出打工，組織實(shí)施起來(lái)難度較大，實(shí)施成本也較大，在協(xié)調(diào)用水矛盾等方面很難發(fā)揮有效作用。

我國(guó)農(nóng)田水利管理總的特點(diǎn)是：管理主體實(shí)質(zhì)性缺位，管理效率低下，整體運(yùn)轉(zhuǎn)困難。嚴(yán)重影響農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。

2 小型農(nóng)田水利管理問(wèn)題分析

2.1 管理主體缺失

管理主體缺位主要表現(xiàn)在已建和在建的農(nóng)村小型水利工程（包括配套工程）幾乎都未能明確產(chǎn)權(quán)，形成了“只建不管，只用不管，管用脫節(jié)”等諸多怪象。有的工程既無(wú)人用也無(wú)人管理，甚至有的公益性工程（防洪、水保）不但無(wú)人管，而且被肆意破壞，凡大型灌區(qū)支渠以下和小型灌區(qū)屬“集體”所有的工程，其所有權(quán)管理主體大多模糊不清[2]。

我國(guó)小型水利管理的主體缺失問(wèn)題由來(lái)已久，始終未得到妥善解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無(wú)論大小水利工程，其所有權(quán)和管理權(quán)都是屬于政府，且所有權(quán)和管理權(quán)合二為一。改革開(kāi)放以來(lái)，在此方面存在的主要問(wèn)題是，國(guó)家解決了農(nóng)田水利設(shè)施的重點(diǎn)工程之后，小型配套工程國(guó)家管不到，集體管不了，農(nóng)民也管不了。好多時(shí)候，許多相關(guān)問(wèn)題不知道該由誰(shuí)來(lái)管。研究表明，造成這一局面的主要原因是小型水利設(shè)施的管理主體問(wèn)題缺位。

管理主體缺失是造成我國(guó)農(nóng)田水利管理效率和工程效率偏低的主要原因之一。長(zhǎng)期的管理主體缺失，對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的影響非常大。有專家認(rèn)為，管理主體缺失的背后是我國(guó)農(nóng)田水利工程所有權(quán)的模糊。由于我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行的是多頭投資，按照誰(shuí)投資誰(shuí)所有的原則，很難明確其產(chǎn)權(quán)主體。雖然國(guó)家作為投資主體，已明確其所有權(quán)歸國(guó)家所有，并委托工程所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，但事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。而這正是所謂的主體缺失的原因所在。

2.2 管理體系不健全，管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫節(jié)

農(nóng)田水利領(lǐng)域，不但存在重建設(shè)、輕管理，還存在著重骨干、輕配套的現(xiàn)象。

我國(guó)的農(nóng)田水利管理體制基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式，雖幾經(jīng)改革，但其核心機(jī)制并未得到徹底更新。目前，農(nóng)田水利基本管理還是實(shí)行的至上而下的管理模式，結(jié)果是水利設(shè)施使用主體基本上處于被動(dòng)狀態(tài)。既不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也沒(méi)有很好享受應(yīng)有的權(quán)利[3]。盡管也采用了幾種輔助管理模式，如水協(xié)、一事一議等，但都因缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，同時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡較重，與當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相脫節(jié)，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境脫節(jié)，其效率不高是必然的。

3 小型農(nóng)田水利管理體制分析

3.1 我國(guó)古代農(nóng)田水利管理的基本經(jīng)驗(yàn)

水資源是一種公共資源，對(duì)于以土地為生的中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，水就是生命的一部分，地多水少造成的資源利用上的“擁擠效應(yīng)”必將導(dǎo)致對(duì)資源的惡性爭(zhēng)奪。在實(shí)踐過(guò)程中人們逐漸探索出了一種既能夠合理分配水資源，又能充分主張自己權(quán)利的辦法。

利用民間契約（這種民間契約，大多是通過(guò)民間的極端手段，如設(shè)置鼎鑊赴湯蹈取錢的辦法），確定公眾認(rèn)同的水利管理上的公共權(quán)威代理人。雖非官方所委派，但其在民間具有高度的權(quán)威性——每個(gè)權(quán)利人都必須認(rèn)可。同時(shí)也認(rèn)可其共同確定的運(yùn)行規(guī)則，以保證權(quán)威行使權(quán)力的公正性。通過(guò)該體系的運(yùn)作，確立了鄉(xiāng)村水資源管理的基本秩序。這種秩序也得到了當(dāng)?shù)毓俜降恼J(rèn)可[4]。

史料表明，這種有別于國(guó)家正式統(tǒng)治體系的民間公共權(quán)威體系，在維系鄉(xiāng)村水資源管理秩序方面，的確發(fā)揮了不可或缺的作用。這種延續(xù)了數(shù)千年的古代水利管理模式，給后人的啟示是管理機(jī)構(gòu)必須得到大多數(shù)用水者和政府的高度認(rèn)同，其運(yùn)轉(zhuǎn)必須貫徹權(quán)利和義務(wù)相匹配的公平、公正的原則。否則很難維系下去。對(duì)今天水協(xié)管理模式的健全和改革有很大的借鑒作用。

3.2 國(guó)外農(nóng)水管理的主要方法

3.2.1 國(guó)外做法和經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

建立了以政府投資為主導(dǎo)，廣泛吸收社會(huì)資金的多元化投資機(jī)制。美國(guó)水利投資，聯(lián)邦政府和地方各占50%；歐盟根據(jù)公益性程度確定政府補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼80%，私人性質(zhì)的的節(jié)水和灌溉設(shè)施的補(bǔ)貼額度為20%～40%；日本政府只對(duì)公益性水利設(shè)施投資，其余則推向市場(chǎng)，政府提供補(bǔ)貼。

水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰，凡政府作為投資主體的公益性水利設(shè)施所有權(quán)歸政府；對(duì)于私人興建的，政府只做部分補(bǔ)貼或提供無(wú)息（低息）貸款，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)則歸興建者所有。

以工補(bǔ)農(nóng)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓。通過(guò)自由結(jié)合或政府出面協(xié)調(diào)，由某城市為鄉(xiāng)村或水利管理機(jī)構(gòu)提供資金和技術(shù)，興建節(jié)水工程，提高用水效率。其結(jié)余的水資源，則劃分給提供幫助的城市。澳洲、新西蘭、智利以及墨西哥等國(guó)家都實(shí)行了這樣的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

鼓勵(lì)農(nóng)戶積極參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理。以農(nóng)戶參與為主要標(biāo)志的水利灌溉管理模式漸成趨勢(shì)，這是一種將政府的管理權(quán)委托給用水協(xié)會(huì)的管理模式。在歐洲和北美的一些國(guó)家，這種水管理機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)。同時(shí)多個(gè)國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民或其他個(gè)人投資水利事業(yè)，政府主要提供低息或無(wú)息貸款，還款時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)40～50年，產(chǎn)權(quán)則歸興建者個(gè)人所有。

3.2.2 小型水利投資管理模式分析

關(guān)于小型水利的投資模式，世界各國(guó)大致都是相似的。但是有兩點(diǎn)值得我們關(guān)注：一是投資和產(chǎn)權(quán)密切掛鉤，做到產(chǎn)權(quán)明晰。二是鼓勵(lì)農(nóng)戶參與水利的投資和管理。

我國(guó)大部分的水協(xié)運(yùn)作效果不盡人意，究其原因是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水協(xié)大都有一套嚴(yán)格的類似現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)章制度，并且有專人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，一切行為都按照企業(yè)模式操作。雖然農(nóng)戶也都參與其中，但是這些農(nóng)戶和我們的農(nóng)戶是兩個(gè)不同的概念，他們基本上都是農(nóng)場(chǎng)主，是企業(yè)法人意義上的農(nóng)民，他們普遍的經(jīng)營(yíng)素質(zhì)較高。我國(guó)的水協(xié)基本是沿襲了我們傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)條件下的行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營(yíng)模式，加之農(nóng)戶多是小而散的自然人。

3.3 現(xiàn)代企業(yè)制度在我國(guó)的實(shí)施

現(xiàn)代企業(yè)制度，指以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度。

其中“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”被稱為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。現(xiàn)代企業(yè)制度是針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在的產(chǎn)權(quán)模糊，政企不分，管理混亂，效率低下等弊端，在引入發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出來(lái)的。與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)制度以及改革開(kāi)發(fā)以來(lái)形成的過(guò)渡性企業(yè)制度相比，現(xiàn)代企業(yè)制度有以下幾個(gè)鮮明特征：

國(guó)家依其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，企業(yè)依法支配其法人財(cái)產(chǎn)，從而改變以往政企不分，政府直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)，企業(yè)則全面依賴于政府的狀況。

企業(yè)內(nèi)部建立起由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層構(gòu)成的，相互依賴又相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，黨組織在貫徹黨的路線、方針、政策上發(fā)揮監(jiān)督保證作用。從而改變以往企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制上，權(quán)利不明、責(zé)任不清，“一元化”領(lǐng)導(dǎo)缺少監(jiān)督制約，相互扯皮摩擦、內(nèi)耗過(guò)大等狀況。

企業(yè)有明確的盈利目標(biāo)，改變以往企業(yè)辦社會(huì)，職工全面依賴企業(yè)，企業(yè)對(duì)職工承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的狀況。

企業(yè)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，形成適宜的企業(yè)組織形式和科學(xué)的內(nèi)部管理制度，從而改變以往作為政府行政體系附屬物，大而全、小而全，內(nèi)部管理落后的狀況。

事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)田水利管理存在的問(wèn)題與我國(guó)國(guó)有企業(yè)是一脈相承的，企業(yè)的改革目標(biāo)和現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)施，對(duì)改革和完善我國(guó)農(nóng)田水利管理制度具有直接的借鑒意義。

4 結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，一切經(jīng)濟(jì)體活動(dòng)必須主動(dòng)按照市場(chǎng)法則運(yùn)行。小型農(nóng)田水利設(shè)施公益性特征比較明顯，但其基本要素也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特征，將小型農(nóng)田水利管理納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇是可行的。

改變目前存在的管理主體缺位和事實(shí)上存在的產(chǎn)權(quán)虛掛，有賴于我們進(jìn)一步解放思想，大膽借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理模式，充分吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的有益做法，依法界定國(guó)家、地方和農(nóng)戶的關(guān)系，逐步建立一套所有權(quán)和管理權(quán)相分離，農(nóng)戶參與和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的具有中國(guó)特色的高效的農(nóng)田水利管理新體制。以提高管理效率和水利用效率，盡快實(shí)現(xiàn)水利管理現(xiàn)代化。