跨境河流水資源開發(fā)策略探討

(中國人民武裝警察部隊 水電第一總隊, 廣西 南寧 530028)

1 現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 我國跨境河流分布

我國是世界上國際河流最多的國家之一，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國國際河流主要有42條，其中比較大的有15條，大部分發(fā)源于我國，跨境河流有9條，邊界河流有6條?？缇澈恿髦饕植荚谖覈奈鞅奔拔髂系貐^(qū)，邊界河流主要分布在東北地區(qū)[1-2]。

1.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

近年來，為了緩解水資源短缺狀況和滿足經濟發(fā)展不斷增長的水資源需求，我國對水資源蘊含量較豐富的跨境河流進行了適度開發(fā)，但與歐美等發(fā)達國家相比，整體開發(fā)程度還比較低，且由于各地區(qū)自然地理環(huán)境和社會經濟發(fā)展水平不一，導致地區(qū)間開發(fā)利用差異比較明顯。例如，西南地區(qū)是我國跨境河流最集中、跨境淡水資源最富集的地區(qū)，但也是水資源開發(fā)最少、社會經濟發(fā)展低和貧困人口最集中的地區(qū)。這部分跨境河流的開發(fā)利用，將影響整個西部的發(fā)展。因此，積極推動跨境河流水資源的開發(fā)利用，加快對跨境水資源的開發(fā)步伐，既符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是促進當?shù)亟洕l(fā)展、建設全面小康社會的要求[3]。

1.3 面臨的主要問題

隨著經濟發(fā)展對水資源需求增多，淡水資源正在成為一種具有戰(zhàn)略性的稀缺資源?？缇乘Y源的公平分配、合理利用、協(xié)調管理等問題日益成為一個與國家安全和地區(qū)穩(wěn)定密切相關的敏感問題[4]。目前，我國跨境河流面臨的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)對我國跨境河流水資源整體情況認識和研究不足，缺乏可持續(xù)開發(fā)利用整體規(guī)劃。例如，對瀾滄江-湄公河的流域面積、出境水量等，不同部門有不同的數(shù)據(jù)，這就導致對跨境河流資源環(huán)境摸底不清，尤其是對關鍵性的戰(zhàn)略資源信息資料的缺失，難以為開發(fā)利用提供有效的輔助決策支持。同時，未將整個水系區(qū)域作為不可分割的整體進行統(tǒng)一權衡，流域水資源整體開發(fā)規(guī)劃滯后，制約了資源的綜合利用和流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)缺乏完善的跨境河流開發(fā)利用法律體系及健全的跨境河流管理機構。除了現(xiàn)有的國內環(huán)境保護法律、法規(guī)外，我國有關跨境河流的雙邊或多邊條約還比較少，所以在跨境河流的水資源利用分配和利益沖突的協(xié)調解決中，缺乏對各相關國的權利義務的制度性規(guī)定，這既不利于沖突的協(xié)調和解決，也不利于流域生態(tài)系統(tǒng)的保護。

(3)溝通合作不暢通，缺乏應對跨境河流爭端的應急和爭議解決機制。目前，在許多跨境河流流域所開展的合作，以單項的和雙邊的合作居多，而從綜合開發(fā)利用、區(qū)域社會經濟可持續(xù)發(fā)展的整體合作很少，溝通合作的力度、深度不夠。另外，由于各國的經濟、技術水平有所差距，利用國際河流水資源的能力也不同，加上溝通合作不暢通，從而導致因國際河流水資源利用、分配不均引發(fā)沖突。面臨諸如此類的沖突與爭端，目前還缺乏一套比較完備的應對跨境河流爭端的應急和爭議解決機制[5]。

2 開發(fā)利用跨境河流重大戰(zhàn)略的意義

隨著“一帶一路”倡儀的實施與推進，跨境河流開發(fā)利用對維護國家主權、促進流域地區(qū)安全穩(wěn)定、保障國家能源儲備、促進邊疆地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展等具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.1 助推“一帶一路”倡儀實施

(1)“一帶一路”重大倡儀的啟動和推進，為跨境河流水資源的開發(fā)利用提供了難得的歷史機遇。目前，與流域國共建“一帶一路”已上升為我國新時期的對外開放戰(zhàn)略，“一帶一路”促進流域合作項目開展廣泛實施，有利于我國跨境河流的綜合開發(fā)和與流域國家地緣合作的快速拓展。“一帶一路”倡儀實施，有利于促進溝通磋商解決跨境開發(fā)過程中的各種矛盾問題，有利于充分發(fā)揮多邊雙邊、區(qū)域合作磋商機制和平臺的作用。

(2)利用我國在水資源利用技術和相關產業(yè)方面的優(yōu)勢，借助“一帶一路”建設，有利于向流域國家輸出我們的節(jié)水技術和水資源產能，幫助流域國升級改造水利基礎設施建設。以此為突破口，可逐步推進基礎設施互聯(lián)互通、跨境經濟合作、水資源產能合作、農業(yè)和減貧合作等，持續(xù)開發(fā)并互利共享豐富的跨境資源和廣闊的市場，以著力推進經濟合作為契合點，促進人文交流與生態(tài)環(huán)境保護，最終謀求流域國的共同發(fā)展、共同繁榮，助推“一帶一路”建設。

2.2 助推國家能源戰(zhàn)略

我國跨境河流出境水量多、入境和過境水量少。因此，通過積極開發(fā)跨境河流資源，一是可向缺水地區(qū)進行內調使用，解決我國缺水地區(qū)的用水危機；二是在特殊時期，可以減少對石油的依賴，解除我國的經濟能源問題，可為我國的發(fā)展提供強有力的能源儲備；三是隨著“一帶一路”倡儀推進流域區(qū)域經濟合作，有利于拓展我國經濟發(fā)展空間，助推國家能源戰(zhàn)略走出去[6]。

2.3 助推西部穩(wěn)定發(fā)展

在西部大開發(fā)的背景下，積極開發(fā)跨境水資源，不僅能促進西部地區(qū)經濟的快速發(fā)展，還對維護西部地區(qū)的安全穩(wěn)定有著重要作用。對國內而言，通過開發(fā)跨境水能資源，一是可以促進當?shù)亟洕l(fā)展，使西部人民富裕起來；二是可以進一步促進發(fā)揮西部地區(qū)的資源優(yōu)勢，在對水能開發(fā)的同時，引用庫水發(fā)展農牧業(yè)，有利于西藏地區(qū)農牧業(yè)的快速發(fā)展；三是能促進當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，“一帶一路”倡儀的提出，契合邊疆國家的共同需求，為流域國家優(yōu)勢互補、開放發(fā)展開啟了新的機遇之窗，在此機遇下，開發(fā)跨境水資源，有利于穩(wěn)定邊疆外部環(huán)境。

2.4 促進流域執(zhí)法安全合作

良好的安全環(huán)境是穩(wěn)步推進“一帶一路”倡儀合作的基礎，近年來，跨境流域存在諸多非傳統(tǒng)安全問題，例如“湄公河慘案”等跨境犯罪活動。非傳統(tǒng)安全問題的跨國性、動態(tài)性以及行為體的非政府性，使得單個國家難以應對，這就要求流域國必須聯(lián)手解決安全問題。通過推進流域執(zhí)法安全合作，有利于清除流域合作的非傳統(tǒng)安全障礙，例如中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制自建立后，在聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，有效維護了湄公河流域安全與穩(wěn)定。面對跨境河流復雜的安全形勢，各國需進一步深化聯(lián)合執(zhí)法機制合作，擴大合作范圍，以推動河流流域執(zhí)法安全合作向綜合執(zhí)法合作升級轉型。

3 新形勢下跨境河流開發(fā)策略

3.1 依據(jù)國際水法主動作為開發(fā)水資源

以公平合理利用原則為核心的國際水法，是協(xié)調與解決跨境河流水資源利用分歧與矛盾的主要方法，在一定程度上有助于避免和解決跨境水資源利用沖突。但跨境河流的水資源問題十分復雜，現(xiàn)有的國際水法并不能解決所有的跨境河流沖突問題，它僅僅是為流域國家提供了進行談判與合作的基本出發(fā)點。因此，在新形勢下，我國應著眼國際水法的發(fā)展趨勢，以“合理開發(fā)利用和保護水資源，充分發(fā)揮水資源綜合效益”為總目標，堅持國際水法的基本原則，積極主動開發(fā)跨境河流水資源。

(1)堅持公平合理利用原則。公平合理利用原則是國際水法的核心原則。堅持該原則的目的在于推動跨境水資源的公平利用，特別是因我國的國際河流大多位于流域的上游，堅持這一基本原則有利于維護我國的水資源開發(fā)利用權利。

(2)堅持不造成重大危害原則。無害利用是區(qū)域走向可持續(xù)發(fā)展的重要內容，又是維護水資源實現(xiàn)永續(xù)利用的關鍵，堅持這一原則有利于約束流域內用水行為，從而維護河流的良好狀態(tài)，并推動流域的和平與安定。

(3)堅持基礎信息資料共享原則?；A信息資料的共享既是實現(xiàn)公平合理利用的前提條件，也是區(qū)域間進行協(xié)商與合作的基礎。一是要繼續(xù)推動開展信息提供、聯(lián)合調查、環(huán)境監(jiān)測等方面的合作，同時，還應在水利工程建設、水力資源聯(lián)合開發(fā)、水資源治理等關鍵領域中展開深度合作；二是與周邊國家在中央、地方和學術團體等多層面展開信息交換合作，共享跨境水資源信息資料。

(4)堅持保護水資源及其生態(tài)系統(tǒng)原則。目前我國對跨境河流的開發(fā)和利用還處于初級階段，主要側重于電站建設、航運、漁業(yè)等河流傳統(tǒng)功能方面的開發(fā)和利用，對流域水污染的治理和環(huán)境的保護力度還不夠。因此，在開發(fā)水資源過程中應注重保護水資源及其生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

3.2 抓住發(fā)展機遇，合理開發(fā)水資源

由于我國在跨境河流的水能開發(fā)上起步較晚，進展較慢，造成了目前大規(guī)模開發(fā)處于較為被動的局面。隨著“一帶一路”倡儀的實施和推進，圍繞跨境河流的各種區(qū)域合作活動不斷展開，特別是周邊一些發(fā)展我國家在能源、水電開發(fā)資金和技術等方面的需求越來越大，我國跨境河流開發(fā)迎來了良好的發(fā)展機遇。因此，應抓住這個重要機遇期，積極推進跨境水資源的開發(fā)利用。

同時，還要加大對國際水法發(fā)展趨勢的研究和跟蹤，特別要重視我國跨境河流資源開發(fā)可能產生的一系列問題，并及時研究各種開發(fā)模式下可能面臨的國際風險，盡早形成合理開發(fā)跨境河流水資源的整體思路以及總領全局的國家戰(zhàn)略。從我國沿邊開發(fā)開放的格局與區(qū)域背景來看，應將西南的跨境河流地區(qū)列為優(yōu)先合作開發(fā)利用的區(qū)域，其次為西北的跨境河流及南部跨境河流，在具體的開發(fā)計劃中，還需從區(qū)域層面上進一步確定開發(fā)時序、規(guī)模與重點等。

3.3 建立全流域整體規(guī)劃開發(fā)模式

跨境河流水資源的開發(fā)與利用，需要進行國際間的交流與合作。利用我國的技術、資本、地緣和綜合實力優(yōu)勢，聯(lián)合周邊國家共同開發(fā)跨境河流，使流域國共享水資源所帶來的發(fā)展與繁榮[12]。同時，跨境河流還面臨著可持續(xù)開發(fā)利用的問題，若開發(fā)不合理就可能帶來生態(tài)危機。目前我國正處于經濟增長方式轉型時期，從實現(xiàn)跨境河流水資源的全面可持續(xù)開發(fā)利用考慮，主要可以從以下兩方面著手。

(1)樹立全流域整體規(guī)劃發(fā)展的理念，促使各流域國實現(xiàn)共贏共榮。通過加強與各流域國間的信任與溝通，客觀地對問題進行聯(lián)合研究、分析和協(xié)商，積極尋求共同的觀點與可合作領域，充分挖掘經濟發(fā)展或資源稟賦不同所帶來的聯(lián)合開發(fā)潛力，促成國際河流各流域國整體開發(fā)。由于國際河流及其流域地區(qū)是一個有機聯(lián)系的整體，因此，在合作開發(fā)利用時，必須把它們當成一個特殊的經濟系統(tǒng)來對待。消除行政壁壘，以經濟自然社會內在規(guī)律來統(tǒng)一全流域的規(guī)劃，尤其是過去的敵對區(qū)或敏感區(qū)，更應在尊重雙方利益的前提下統(tǒng)一規(guī)劃。所以，進行國際河流及其流域區(qū)的合作開發(fā)時，必須合理制定出全流域的開發(fā)利用規(guī)劃[7]。

(2)與流域國建立聯(lián)合管理機制，實現(xiàn)跨境水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。通過與流域國簽訂協(xié)議，認可并實施流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，來滿足各沿岸國的水需求，并進行全局水資源的合理分配。方案應從流域的整體出發(fā)，在規(guī)劃中強調保護，在利用中實現(xiàn)保護，以促進全流域的可持續(xù)發(fā)展。流域整體規(guī)劃分配綜合體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的觀點，有利于滿足各流域國的需要和保護生態(tài)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)全流域水資源最佳開發(fā)利用[8]。

3.4 健全危機管理機制，妥善解決國際爭端

目前，我國沒有與毗鄰的流域國建立相應的跨境河流開發(fā)或管理機構，這種狀況不利于跨境水資源糾紛的解決，也不利于維護我國利益。因此，應健全危機管理機制，以妥善解決跨境河流國際爭端問題。

(1)堅持“預防為主、積極主動作為”的基本原則。針對跨境河流沖突，一是采取預防措施，盡量避免損害和糾紛；二是如果損害不可避免，則積極主動作為，盡量減少損失或避免損失的擴大。如通過與流域國家之間的談判達成協(xié)議來解決，南非地區(qū)長期以來的水爭端就是通過1995年南非曼德拉政府與12個國家簽署水資源合作協(xié)議得以解決。

(2)構建跨境河流磋商機制。從目前來看，針對跨境河流沖突問題還沒有建立正式的磋商機制或機構。因此，我國應發(fā)揮負責任大國的作用，積極推動與各國建立一系列針對資源共享、紛爭解決的雙邊或多邊磋商合作機制，以推動構建和諧的發(fā)展環(huán)境。

(3)突出爭端解決機制的重點。針對我國西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱及缺水的特點，跨境河流的開發(fā)利用戰(zhàn)略必須突出節(jié)水與自然環(huán)境的保護；針對我國西南地區(qū)的跨境河流，例如瀾滄江-湄公河，要重點關注大型水利工程如大壩建設可能產生的一系列復雜的社會、經濟及環(huán)境影響。

4 結 語

新形勢下跨境河流問題日益凸顯，呈復雜化、多樣化的趨勢，對跨境河流問題的處理和決策需要綜合多方面的因素，進行全盤考慮。隨著我國綜合國力的提升，國際影響力不斷增強，全面建設小康進入關鍵性階段，加快推進跨境河流開發(fā)利用，有利于促進實現(xiàn)“兩個一百年”的重大戰(zhàn)略目標。同時，作為一個在聯(lián)合國事務中發(fā)揮重要作用的國家，依據(jù)國際水法的基本原則，對跨境河流水資源進行合理可持續(xù)的開發(fā)利用，有利于維護國際及地區(qū)間的穩(wěn)定與繁榮，面對開發(fā)過程中遇到的瓶頸問題，更應以一個負責任大國的姿態(tài)，積極主動作為，通過加強與流域國之間的溝通與合作，有效解決跨境河流爭端問題，使其成為流域國家間廣泛合作的紐帶。