萊茵河治理模式對中國實(shí)施河長制的啟示

(1.重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶 永川 402160；2.西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，重慶 北碚 400715)

為認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為目的，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)健康、實(shí)現(xiàn)河湖功能可持續(xù)利用提供制度保障[1]。

較早進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)的西歐國家，在社會(huì)發(fā)展過程中河流也遇到了諸多問題，如：水質(zhì)污染、魚蝦滅絕、河流生態(tài)系統(tǒng)退化，及由此產(chǎn)生的一系列生態(tài)災(zāi)難促使西歐國家痛定思痛，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，大力整治河流，取得了較好的成效，其中最為典型的成功案例當(dāng)屬萊茵河的治理，由污染最為嚴(yán)重時(shí)的“死河”到恢復(fù)勃勃生機(jī)[2]。其治理經(jīng)驗(yàn)為中國全面推行“河長制”、實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的長效治理提供了借鑒。

1 萊茵河的污染及治理歷程

萊茵河是西歐第一大河，發(fā)源于瑞士境內(nèi)的阿爾卑斯山北麓，西北流經(jīng)列支敦士登、奧地利、法國、德國和荷蘭，最后在鹿特丹附近注入北海，全長1232km，是一條著名的國際河流。19世紀(jì)末，工業(yè)革命對煤炭、石油等資源的消耗量劇增，以德國魯爾工業(yè)區(qū)為代表的多個(gè)工業(yè)區(qū)沿萊茵河分布，大量能源、化工、冶煉企業(yè)從萊茵河索取工業(yè)用水，同時(shí)又將大量廢水排入河內(nèi)，重金屬化合物、農(nóng)藥、碳?xì)浠衔锖陀袡C(jī)氯化物等6萬多種有害化學(xué)品進(jìn)入河流導(dǎo)致萊茵河水質(zhì)急劇惡化，生物物種以驚人速度減少。到20世紀(jì)60年代后期，萊茵河水質(zhì)更加惡化，在德國，從美茵茲到科隆200km長的河段，魚類完全消失，科布倫茨附近的水中溶解氧幾乎為零，河面上彌漫著苯酚的味道，下游國家無法以萊茵河水作為飲用水源，萊茵河被冠以“歐洲的下水道”“歐洲的廁所”等惡名[3]。

面對萊茵河日益嚴(yán)重的污染，沿岸國家在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)，還沒來得及盡情享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，就不得不品嘗自己種下的苦果：呼吸不到新鮮的空氣，看不到藍(lán)天白云，喝不到甘甜的河水。萊茵河流域生活著5800萬人，其中2000萬人以萊茵河為直接水源，面對著日益惡化的生存環(huán)境，人們開始思考——以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展值得嗎？在此背景下，1950年7月，由荷蘭提議，瑞士、法國、盧森堡、德國等國參與的“保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)(The International Commission for the Protection of the Rhine, ICPR)”成立。ICPR是一個(gè)國際政府間組織，為萊茵河流域的國家提供一個(gè)合作平臺(tái)，ICPR最有力的支持是社會(huì)輿論，隨著民眾對生態(tài)意識(shí)的覺醒，人們要求政府采取措施治理污染，在這種背景下，各成員國于1963年簽署了《伯爾尼公約》，賦予ICPR更大的權(quán)利，1970—1985年期間，各成員國實(shí)施了多個(gè)減少污水排放項(xiàng)目，并投資興建生活和工業(yè)污水處理廠，在ICPR的努力下，萊茵河水質(zhì)有所改善。但是歐洲當(dāng)時(shí)需要的是經(jīng)濟(jì)繁榮，對萊茵河治理的前提是首先滿足人們的生產(chǎn)和生活需求，對治理工作仍然缺乏足夠的熱情，這種狀態(tài)一直持續(xù)到1986年。1986年11月1日夜里，瑞士桑多茲化學(xué)公司位于巴塞爾附近的倉庫發(fā)生大火，1351t農(nóng)用化學(xué)品起火，并造成爆炸，十幾噸劇毒化學(xué)品隨著消防滅火水流進(jìn)了萊茵河，幾百公里的河水被嚴(yán)重污染，河中的動(dòng)植物被徹底毀滅，所有從萊茵河下游取水的水廠被迫關(guān)閉，沿岸各國之前投入的數(shù)百億美元治污費(fèi)用全部付之東流。桑多茲污染事件震驚了全世界，也成為萊茵河治理過程中的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，慘痛的教訓(xùn)改變了一些政治家的猶疑態(tài)度，進(jìn)而全力支持環(huán)境保護(hù)，為萊茵河“置之死地”而后生掃除了政治障礙[4-5]。1987年ICPR各成員國制定了“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”，首要任務(wù)是改善萊茵河的水質(zhì)，他們制定了一系列目標(biāo)和措施，減少有害物質(zhì)排放，僅在新建和維護(hù)污水處理廠一項(xiàng)上，就投入了300多億歐元，與此同時(shí)，各成員國和地方政府則制定了更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，為整治萊茵河提供法律保障。到1994年，ICPR提前實(shí)現(xiàn)了絕大多數(shù)減排目標(biāo)，工業(yè)污染源地區(qū)完全達(dá)到了減污50%的目標(biāo)，很多污染物甚至減少了90%，萊茵河水質(zhì)很快得到恢復(fù)，目前萊茵河的工業(yè)和生活廢水處理率達(dá)到97%以上，已經(jīng)完全達(dá)到了飲用水源標(biāo)準(zhǔn)，甚至一些河段河水可以直接飲用[6]。

2 萊茵河成功治理對中國實(shí)施河長制的啟示

江河湖泊是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，具有不可替代的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。習(xí)近平總書記多次就生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要樹立“綠水青山就是金山銀山”的意識(shí)。全面推行河長制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、嚴(yán)守生態(tài)底線的必然要求，是維護(hù)河湖健康生命的有效舉措。歐洲萊茵河的治理經(jīng)驗(yàn)，其中一些措施對中國推行“河長制”，實(shí)現(xiàn)中國江河湖泊的長效治理具有十分積極的借鑒意義，具體如下。

2.1 轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念

萊茵河的治理歷程告誡我們，僥幸思想解決不了問題，反而可能引起更嚴(yán)重的環(huán)境問題。19世紀(jì)中期，在現(xiàn)代自然科學(xué)和工業(yè)革命的助力下，萊茵河沿岸國家的人們逐漸拋棄了對自然的崇拜和敬畏，轉(zhuǎn)向征服自然的道路，當(dāng)時(shí)大多數(shù)人相信工業(yè)化是萬能的，技術(shù)發(fā)明可以解決一切問題，可以無限增加社會(huì)財(cái)富，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的觀念在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致萊茵河污染日益加劇。直到1986年桑多茲事件的爆發(fā)，使人們意識(shí)到靠破壞環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路是走不通的，于是開始放下征服自然的姿態(tài)，考慮如何與自然友好共存，同時(shí)采取多種有力措施治理污染，最終讓萊茵河得以恢復(fù)昔日勃勃生機(jī)[7]。

目前中國大力推行“河長制”，根本目的是營造人與自然和諧發(fā)展的環(huán)境條件，這就要求各地要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹立人與自然和諧相處的理念。然而一些地方在發(fā)展過程中，仍然抱有僥幸心理，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先原則，對包括水環(huán)境在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，投入不夠。在全面推行河長制的過程中，必須首先轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立人與自然和諧發(fā)展的理念，真抓實(shí)干，才能真正實(shí)現(xiàn)河湖的長效治理。

2.2 搭建高效率的運(yùn)作平臺(tái)

萊茵河的成功治理與ICPR的高效運(yùn)作密不可分，ICPR有12名工作人員，通過制定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，各成員國遵守執(zhí)行，社會(huì)輿論監(jiān)督，保證了ICPR所指定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度能夠落到實(shí)處[8]。中國推行的河長制作為一種工作機(jī)制，有關(guān)部門要在河長的組織領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，依法履行河湖管理保護(hù)的相關(guān)職責(zé)，避免往日“九龍治水水難治”的困境。這就要求搭建一個(gè)高效率的運(yùn)作平臺(tái)，如設(shè)立河長制辦公室，建立河長會(huì)議制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通報(bào)河湖管理保護(hù)情況，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，并依托平臺(tái)制定和完善“河長制”的各項(xiàng)規(guī)章制度，同時(shí)監(jiān)督實(shí)施。

2.3 制定完善的“河長制”管理制度

江河湖泊是流動(dòng)的生命系統(tǒng)，河湖之病表現(xiàn)在水里，根源在岸上，破解河湖管理的難題，要求在河長制的工作機(jī)制下，完善河長制管理制度，包括落實(shí)責(zé)任體系(明確各部門職責(zé))、執(zhí)法制度(整合涉水法律、法規(guī)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法，避免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、相互推諉的情況)、考核制度(制定具體的考核方案和評分標(biāo)準(zhǔn)，將考核結(jié)果作為考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的重要依據(jù))，完善的管理制度是河長制發(fā)揮長效機(jī)制的保障。ICPR成立后，先后簽署了一系列保護(hù)萊茵河的協(xié)議，并制定了多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；ICPR編制年度報(bào)告，對各國削減污染和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)展情況進(jìn)行評估，督促各國不同部門加強(qiáng)措施以全面達(dá)到削減污染的目標(biāo)[9]。

2.4 制定科學(xué)合理的治理目標(biāo)

ICPR各成員國于1987年制定了“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”，提出用10年時(shí)間，將有害物質(zhì)的排放量降低50%的目標(biāo)。中國江河湖泊眾多，存在的問題各異，治理過程中必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，制定切實(shí)可行的近期和中遠(yuǎn)期治理目標(biāo)，因河施策、系統(tǒng)治理，且不可急功近利，搞一刀切。對生態(tài)良好的河湖，要以預(yù)防和保護(hù)措施為主，維護(hù)河湖生態(tài)功能；對生態(tài)惡化的河湖，要著眼源頭控制、水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控，加大治理和修復(fù)力度，盡快恢復(fù)河湖生態(tài)；對城市河湖，要?jiǎng)澏ü芾肀Ｗo(hù)范圍，重點(diǎn)消除黑臭水體，連通城市水系，實(shí)現(xiàn)水清岸綠、環(huán)境優(yōu)美；對農(nóng)村河湖應(yīng)加強(qiáng)清淤疏浚、做好生活污水和生活垃圾處理。

2.5 嚴(yán)格執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法是全面推行河長制的有效保障，嚴(yán)格執(zhí)法包括嚴(yán)把涉水行政許可審批關(guān)，確保涉水行政許可依法、合規(guī)、高效；加強(qiáng)涉水綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升執(zhí)法人員執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法能力，配置完善的執(zhí)法設(shè)備，加強(qiáng)巡查巡視力度；完善涉水違法處罰細(xì)則，依法依規(guī)嚴(yán)厲打擊涉水違法行為。ICPR各成員國對違規(guī)排污的行為執(zhí)法十分嚴(yán)格，如：對企業(yè)排污收取高昂的排污費(fèi)，排污費(fèi)包含污染物造成的環(huán)境損失，排污者所交的罰款必須足以修復(fù)所造成的環(huán)境影響，而且這種執(zhí)法是在公眾和媒體的監(jiān)督下進(jìn)行的，一旦企業(yè)違法將面臨高額的罰款，并接受公眾、媒體的譴責(zé)，提高了企業(yè)的違法成本[10]。

2.6 建立健全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

實(shí)時(shí)掌握水質(zhì)變化情況，積極運(yùn)用科技信息技術(shù)手段，對重要河流、交界斷面、污水處理廠和重點(diǎn)水污染物排放企業(yè)安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)控，收集日常數(shù)據(jù)，加強(qiáng)比對監(jiān)測，積極預(yù)警，全面掌握河湖水質(zhì)狀況。ICPR各成員國在萊茵河流域建立了一整套監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，從瑞士到北海入口設(shè)立了9個(gè)國際水質(zhì)監(jiān)測站，對短期和突發(fā)性污染事故進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，一旦有突發(fā)污染事件發(fā)生，由預(yù)警監(jiān)測站、環(huán)保部門和水警組成的應(yīng)急系統(tǒng)就會(huì)馬上啟動(dòng)；在取水點(diǎn)附近的河堤上安裝高科技傳感器，定期自動(dòng)提取樣本進(jìn)行水質(zhì)分析；對城市污水處理系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)管，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)傳到實(shí)驗(yàn)室，管理者能夠在最短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)污染源及其擴(kuò)散情況，為污染治理贏得時(shí)間，也為污染事件的處理和損失賠償提供了證據(jù)支持[11-13]。

2.7 加強(qiáng)污染源控制

污染源有效控制是改善水體水質(zhì)的根本[14]，ICPR通過制定規(guī)則，要求工業(yè)污水和城鎮(zhèn)生活污水必須通過污水處理廠處理達(dá)標(biāo)后排放，對不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處罰并依法關(guān)停；加強(qiáng)垃圾分類與處理，嚴(yán)格防范垃圾隨降雨徑流進(jìn)入水體；為防止出現(xiàn)類似桑多茲事件的重大污染事故，要求經(jīng)營者必須向主管單位報(bào)備聯(lián)系方式、物品列表、活動(dòng)等，提供詳細(xì)資料并實(shí)施主要事故預(yù)防政策，編制安全報(bào)告、內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案，對不符合營運(yùn)要求的，可以強(qiáng)制禁止?fàn)I運(yùn)，建立重大事故災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，預(yù)防再次發(fā)生事故；對于農(nóng)業(yè)面源污染，加大生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，減少農(nóng)藥、化肥的使用量，改善農(nóng)業(yè)耕作措施，減少農(nóng)業(yè)面源污染水量，近年來在歐洲盛行的生態(tài)農(nóng)場，使環(huán)保變成一種生活方式[10]。

2.8 積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

河長制要求各地實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快水污染防治。在眾多的水生態(tài)問題中，最突出的是污染問題，實(shí)質(zhì)是發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題。實(shí)現(xiàn)河湖環(huán)境的有效改善，要求各級(jí)政府加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[15]。如德國的魯爾工業(yè)區(qū)曾經(jīng)是歐洲工業(yè)的引擎，也是萊茵河流域污染最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，面對越來越嚴(yán)格的環(huán)保要求，在20世紀(jì)中后期經(jīng)歷了痛苦的轉(zhuǎn)型過程。埃森煤礦曾經(jīng)是世界上最大、最現(xiàn)代化的煤礦，最高峰時(shí)年產(chǎn)量達(dá)到1.5億t，創(chuàng)造了德國的經(jīng)濟(jì)奇跡，為了保護(hù)萊茵河，埃森不得不轉(zhuǎn)型，2001年，埃森煤礦成為世界文化遺產(chǎn)，成為魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，商業(yè)和服務(wù)業(yè)日益繁榮，當(dāng)年的生產(chǎn)車間變成了大型劇場，昔日的礦工變成了導(dǎo)游解說員，魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的成功調(diào)整，為減少向萊茵河的污染排放量做出了重大貢獻(xiàn)。

2.9 公眾參與

人民群眾對河湖保護(hù)與改善情況最有發(fā)言權(quán)，要通過河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)、河長公示牌、社會(huì)媒體、社會(huì)監(jiān)督員等多種方式，主動(dòng)接受社會(huì)和公眾監(jiān)督；加大新聞宣傳和輿論引導(dǎo)力度，提高社會(huì)公眾對河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，營造全社會(huì)關(guān)愛河湖、珍惜河湖、保護(hù)河湖的濃厚氛圍。在對萊茵河的治理過程中，企業(yè)受到各方面的壓力去重視環(huán)?！粌H僅是來自政府的，更多是來自居民的，所以他們能夠很自覺地去維護(hù)環(huán)境，處理污水。ICPR通過媒體的宣傳和使用現(xiàn)代化的在線信息系統(tǒng)，增強(qiáng)公眾有關(guān)水資源價(jià)值的意識(shí)，提高信息對普通民眾的透明度。此外環(huán)保教育從娃娃抓起，告訴孩子們只有一個(gè)地球，健康的自然環(huán)境對人們的健康十分必要。

2.10 防洪與生態(tài)治理的有機(jī)結(jié)合

從19世紀(jì)初期開始，人們對萊茵河進(jìn)行了大規(guī)模整治，堤壩建設(shè)、裁彎取直及濕地開發(fā)使萊茵河洪泛區(qū)面積減少了80%，同時(shí)河流寬度變窄，使水位升高，流速加快，洪峰從瑞士巴塞爾到德國的卡爾斯魯厄，流速增加了近3倍，下游洪水發(fā)生的概率大大增加，此外水流加速也侵蝕了河床，嚴(yán)重破壞水下生物的棲息地。1998年，ICPR制定了“防洪行動(dòng)計(jì)劃”，提出了“給河流以空間”的口號(hào)，恢復(fù)天然河道，增加洪泛區(qū)，以實(shí)現(xiàn)洪水治理和恢復(fù)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的雙重目標(biāo)。

3 結(jié) 論

歐洲著名的國際河流——萊茵河，在工業(yè)革命后遭受了十分嚴(yán)重的污染，一度物種滅絕殆盡、河流生態(tài)系統(tǒng)幾乎徹底癱瘓。沿岸各國人民借助工業(yè)革命的技術(shù)革新，在使得經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)包括萊茵河水質(zhì)在內(nèi)的環(huán)境問題日益突出，并威脅到了人們的身心健康。在經(jīng)歷了一系列波折之后，萊茵河沿岸各國人民意識(shí)到技術(shù)不是萬能的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，否則將遭到自然界的嚴(yán)懲，進(jìn)而轉(zhuǎn)變思路，成立了保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)(ICPR)，制定了一系列保護(hù)措施，最終使萊茵河的污染得到有效治理，河流又恢復(fù)了勃勃生機(jī)。

目前中國正在全面推進(jìn)“河長制”，以期實(shí)現(xiàn)江河湖泊的長久治理。同時(shí)由于中國河湖數(shù)量眾多，面臨的問題較為復(fù)雜，在推行河長制的過程中，面臨著諸多困難。它山之石、可以攻玉，萊茵河的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無論之前的污染有多嚴(yán)重，只要能正視問題，同時(shí)采取科學(xué)合理的措施，定能實(shí)現(xiàn)河湖的長效治理。

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