提高水利稽察效能的思考

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

黨的十九大明確要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。1999年10月，水利部成立水利工程建設(shè)稽察辦公室(以下簡稱：部稽察辦)，開始開展水利稽察工作，截至2017年底，部稽察辦已累計(jì)完成全國水利稽察項(xiàng)目3100余個(gè)。實(shí)踐證明，水利稽察是水利部切實(shí)履行政府監(jiān)管職責(zé)的需要，是推進(jìn)水行政“放管服”改革、加強(qiáng)水利建設(shè)事中事后監(jiān)管的重要手段，在提高水利部公信力和執(zhí)行力、保證“四個(gè)安全”等方面發(fā)揮了重要作用。

近年來，水利投資不斷增大，建設(shè)領(lǐng)域不斷拓展，組織實(shí)施主體基層化，建管模式多樣化，水利稽察工作面臨越來越大的挑戰(zhàn)，如何以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指引，進(jìn)一步提高水利稽察效能，是當(dāng)前水利稽察的主要任務(wù)。

1 全國水利工程建設(shè)項(xiàng)目概況

按照“以人為本、服務(wù)民生、統(tǒng)籌發(fā)展”的原則，水利部積極擴(kuò)大水利建設(shè)投資，資金使用方向上既考慮關(guān)系國計(jì)民生的重大水利工程，又考慮服務(wù)廣大民生的中小水利工程。

全國水利工程建設(shè)項(xiàng)目特征：?項(xiàng)目種類多。既有大江、大河、大湖綜合治理的重大水利工程，又有農(nóng)村飲水安全、中小病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、中小河流治理、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等大量點(diǎn)多、面廣、線長的中小項(xiàng)目；?組織實(shí)施主體基層化。目前80%的水利建設(shè)資金、90%的水利建設(shè)項(xiàng)目由縣級地方政府組織實(shí)施，基層單位人才缺乏，技術(shù)力量薄弱，建設(shè)管理難度大；?資金預(yù)算執(zhí)行要求高。重大水利工程的建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行要求達(dá)到當(dāng)年的90%以上，中小型水利工程的建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行要求達(dá)到當(dāng)年的80%以上，這對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度提出了更高要求；?項(xiàng)目執(zhí)行難度大。水利建設(shè)資金與市政、土地等建設(shè)資金相整合，水利工程與城市道路、生態(tài)環(huán)境等工程項(xiàng)目相結(jié)合，由此給水利工程的項(xiàng)目劃分、建設(shè)管理以及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的選擇執(zhí)行增加了難度。

2 水利稽察工作主要特點(diǎn)

2.1 稽察工作范圍不斷擴(kuò)大

初期的稽察工作，主要針對大江大河堤防工程，隨著形勢的需要，逐漸向重大水利樞紐、水源及調(diào)水工程、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、大型灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全以及中小河流治理項(xiàng)目延伸。2017年，增加到水文水資源項(xiàng)目、水利工程維修養(yǎng)護(hù)和江河湖庫水系連通項(xiàng)目。2018年，將增加到坡耕地治理、病險(xiǎn)淤地壩加固等工程。稽察地區(qū)也由水利建設(shè)任務(wù)相對較重的省區(qū)，逐步擴(kuò)大至全國31個(gè)省級行政區(qū)。每年稽察項(xiàng)目數(shù)量由初期的30～60個(gè)增加到目前的300余個(gè)。

2.2 稽察工作方式日趨多樣

部稽察辦開展的水利稽察工作，實(shí)現(xiàn)了由單一項(xiàng)目稽察方式向多元項(xiàng)目稽察方式的轉(zhuǎn)變，由開始的常規(guī)稽察、舉報(bào)調(diào)查，逐步增加了總體核查、專項(xiàng)稽察、聯(lián)合檢查等稽察項(xiàng)目。近年來，特別是針對量多、面廣的中小型水利項(xiàng)目前期和技術(shù)工作薄弱的特點(diǎn)，開展了涉及進(jìn)度和前期工作質(zhì)量的專項(xiàng)核查工作。

3 水利稽察工作存在的主要問題

通過近二十年的努力和實(shí)踐，水利稽察能力不斷加強(qiáng)，稽察質(zhì)量不斷上升，稽察成果不斷運(yùn)用，有力保障了水利建設(shè)任務(wù)的順利實(shí)施。但也存在一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，直接影響了稽察工作效能的進(jìn)一步發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 稽察準(zhǔn)備工作不夠充分

目前，水利建設(shè)項(xiàng)目種類繁多，相應(yīng)的管理辦法各有不同且更新較快。開展稽察前，專家學(xué)習(xí)相關(guān)項(xiàng)目的法律法規(guī)、政策和規(guī)程規(guī)范時(shí)間不夠，領(lǐng)會批次稽察要求、重點(diǎn)、難點(diǎn)不深?；爝^程中，存在引用法規(guī)條款不夠準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤等問題。

3.2 現(xiàn)行稽察方法適用性不強(qiáng)

現(xiàn)行的稽察工作方式、人員配備較為固定，未能根據(jù)項(xiàng)目具體情況分類管理，部分小型項(xiàng)目稽察人員數(shù)量和時(shí)間安排過多，大型項(xiàng)目稽察時(shí)間安排過少，影響稽察工作質(zhì)量。另外，現(xiàn)行的稽察報(bào)告篇幅較大，需要花費(fèi)大量時(shí)間、精力完成“基本情況”內(nèi)容，占用了過多的工作時(shí)間。

3.3 深層次問題越來越難發(fā)現(xiàn)

發(fā)現(xiàn)問題是稽察的主要目的，是反映稽察工作質(zhì)量的重要指標(biāo)。近年來，隨著稽察范圍日益擴(kuò)大及稽察工作時(shí)間緊、任務(wù)重，稽察方式方法的單一、手段有限和個(gè)別稽察人員專業(yè)素質(zhì)不高、責(zé)任意識不強(qiáng)等原因，使發(fā)現(xiàn)的深層次問題較少，降低了稽察工作質(zhì)量。

3.4 地方對稽察整改工作重視不夠

整改是水利稽察的目的。作為督促整改第一責(zé)任主體，部分省級水行政主管部門對整改工作重視不夠。部分省級水行政主管部門采取轉(zhuǎn)發(fā)水利部稽察整改意見通知的形式，要求被稽察單位對存在問題進(jìn)行整改，在轉(zhuǎn)發(fā)文件時(shí)很少明確督促整改責(zé)任及落實(shí)責(zé)任的具體方法措施；一些省級水行政主管部門僅根據(jù)被稽察單位上報(bào)的材料判斷問題是否整改，沒有切實(shí)跟蹤問題的真實(shí)整改情況；一些省級水行政主管部門對稽察成果運(yùn)用不夠，吸取教訓(xùn)、舉一反三的作用沒有發(fā)揮到位。

3.5 處理處罰范圍及程度有限

從2014年、2016年兩次全面復(fù)查情況看，對設(shè)計(jì)深度不夠、監(jiān)理文件編制不規(guī)范、施工單位不按設(shè)計(jì)施工和施工質(zhì)量管理不嚴(yán)等普遍性問題，相關(guān)單位和個(gè)人均未受到處理處罰；對挪用建設(shè)資金、虛列建設(shè)成本、圍標(biāo)串標(biāo)及質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)造假等情節(jié)比較嚴(yán)重問題，僅部分責(zé)任單位和責(zé)任人受到了處理處罰；對責(zé)任單位的處理僅限于罰款及在一定期限或一定區(qū)域內(nèi)禁止從事相關(guān)經(jīng)營活動，對責(zé)任人的處罰也僅為通報(bào)批評、警告及罰款。處理范圍小、處罰輕，不能引起責(zé)任單位和責(zé)任人的足夠重視，是某些問題屢查屢犯的重要原因。

3.6 部分整改問題短時(shí)間內(nèi)整改難度較大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來下發(fā)的整改意見通知多，收到的整改反饋少，反饋率不高，無法取得“檢查、反饋、整改、提高”的閉合效果，沒有做到汲取教訓(xùn)、舉一反三，導(dǎo)致許多問題屢查屢犯。

從復(fù)查情況看，地方建設(shè)資金到位率低、重大設(shè)計(jì)變更未履行變更手續(xù)這兩個(gè)問題的整改難度大、整改周期長。對建設(shè)資金到位率低問題的整改，地方往往通過采取財(cái)政評審方式將項(xiàng)目投資額度削減，以此降低地方資金配套額度，但地方建設(shè)資金到位率低的問題并未真正得到整改；對重大設(shè)計(jì)變更未履行變更手續(xù)問題的整改，多數(shù)項(xiàng)目法人采取集中編制變更文件的辦法，再統(tǒng)一上報(bào)原審批部門，時(shí)間周期長，直接影響了整改效率和稽察效能的發(fā)揮。

4 提高水利稽察效能的措施和方法

做好水利稽察是貫徹落實(shí)新時(shí)代中國特色社會主義思想的具體實(shí)踐。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高水利稽察效能，防控水利建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，為水利事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的監(jiān)督保障。

4.1 加強(qiáng)前期準(zhǔn)備，精心做好稽察各項(xiàng)組織工作

a.認(rèn)真制訂稽察方案。及時(shí)與有關(guān)司局溝通協(xié)調(diào)，了解項(xiàng)目背景、管理現(xiàn)狀與相關(guān)要求，明確稽察重點(diǎn)，認(rèn)真制定切實(shí)可行的稽察工作方案。另外，及時(shí)整理匯編不同稽察項(xiàng)目的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范，盡早提供給稽察人員學(xué)習(xí)掌握。

b.選好稽察特派員和專家。根據(jù)稽察項(xiàng)目的特點(diǎn)、專業(yè)要求，結(jié)合特派員、專家的工作經(jīng)歷和專業(yè)背景，認(rèn)真比選，做到“人崗相適”。

c.開好稽察布置會。邀請有關(guān)業(yè)務(wù)主管司局詳細(xì)解讀項(xiàng)目規(guī)劃、稽察意圖、重點(diǎn)難點(diǎn)，并盡可能安排稽察特派員參加，準(zhǔn)確把握稽察要求和稽察方向。

4.2 全面完善機(jī)制，著力提升稽察工作實(shí)效

a.整合和優(yōu)化監(jiān)督檢查資源。充分整合部有關(guān)司局、流域機(jī)構(gòu)以及部直屬有關(guān)單位的監(jiān)督檢查內(nèi)容和方式，切實(shí)減少地方負(fù)擔(dān)。發(fā)揮部、流域、省三級水利稽察優(yōu)勢，明確部本級和地方稽察事權(quán)，充分利用地方稽察力量，共同做好水利稽察工作。部本級稽察應(yīng)抓大放小，重點(diǎn)放在關(guān)系國計(jì)民生的重大項(xiàng)目上。

b.稽察內(nèi)容清單化。依據(jù)工作程序、工作行為、質(zhì)量要求等，細(xì)化各專業(yè)稽察主要內(nèi)容，形成稽察工作清單，明確稽察人員工作范圍。調(diào)整優(yōu)化報(bào)告結(jié)構(gòu)，根據(jù)項(xiàng)目級別及投資額度等，分類處理稽察工作底稿，適當(dāng)精簡建設(shè)項(xiàng)目基本情況，將工作重心放到發(fā)現(xiàn)問題上來。

c.制定重大問題線索報(bào)告和會商制度。將現(xiàn)場稽察無法進(jìn)行問題定性的重要線索梳理好，帶回來，適時(shí)組織專家會商。如有必要，可組織開展專項(xiàng)稽察，核實(shí)問題線索，重點(diǎn)突破，查清查透。

4.3 堅(jiān)持多措并舉，切實(shí)加強(qiáng)整改落實(shí)工作

a.分類分級處理問題。根據(jù)問題嚴(yán)重程度，將稽察發(fā)現(xiàn)問題分為一般問題、較大問題和重大問題，分別按照稽察組現(xiàn)場反饋、印發(fā)省級水行政主管部門的“一省一單”整改意見通知、通報(bào)省人民政府辦公廳等分級分類處理。

b.強(qiáng)化問題整改督辦。應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，適時(shí)采取通報(bào)、約談等方式督促整改，涉及設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位的不作為、亂作為情形，聯(lián)合省級水行政主管部門納入不良行為記錄。適時(shí)開展復(fù)查工作，確保問題整改到位。

c.加強(qiáng)稽察成果運(yùn)用。將水利稽察發(fā)現(xiàn)的“地方建設(shè)資金到位率低”“工程進(jìn)度嚴(yán)重滯后”的情況納入中央水利投資執(zhí)行考核和中央資金預(yù)算執(zhí)行考核工作中，進(jìn)一步提高“稽察發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題及整改”在水利建設(shè)質(zhì)量工作考核指標(biāo)中的分值，切實(shí)推動省級水行政主管部門的督促整改工作。

2018年全國水庫安全度汛視頻會議以后，水利部統(tǒng)一安排部署，用4個(gè)月時(shí)間在全國范圍內(nèi)開展小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)督查工作。特別強(qiáng)調(diào)的是，這次督查人員全部是相關(guān)單位的正式工作人員，采用“暗訪”形式，嚴(yán)格采取“四不兩直”(不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同，直奔現(xiàn)場、直面責(zé)任人)方式開展。階段性工作效果表明：這種“暗訪”工作方式可以真正發(fā)現(xiàn)問題，更真實(shí)地反映現(xiàn)狀，更有成效，已經(jīng)得到一致肯定。筆者認(rèn)為，使用“正式工作人員”和 采用“暗訪”的形式是現(xiàn)行稽察工作方式的有效補(bǔ)充。

5 結(jié) 語

水利稽察是一項(xiàng)復(fù)雜且重要的工作，要不斷地在實(shí)踐中探索，明確稽察重點(diǎn)，完善稽察方法，落實(shí)稽察整改，與時(shí)俱進(jìn)，提高稽察指導(dǎo)監(jiān)督能力，為水利事業(yè)創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境。