歷史文化名城保護過程中的政府職能研究
——以呼和浩特為例

白如波 皇甫云潔

呼和浩特市規(guī)劃局 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000

正文：

前言

呼和浩特有著2400多年的建城史，各族人民世世代代在陰山腳下、黃河之濱這片神奇、豐腴的土地上繁衍生息著，共同創(chuàng)造了中華民族的燦爛文明。它真實地記錄了中原漢民族同北方游牧民族頻繁交往的歷史事實，充分說明了呼和浩特地區(qū)是中華民族的一個重要組成部分，是中華民族的發(fā)祥地之一。呼和浩特是國務(wù)院1986年12月8日批準(zhǔn)公布的第二批國家歷史文化名城。

當(dāng)今是一個經(jīng)濟和社會高速發(fā)展的時代，這個時代帶給政府化解名城保護與城市建設(shè)之間突出矛盾的挑戰(zhàn)，新的困難和問題擺在呼和浩特市政府面前，而政府對名城的保護明顯存在認識不足、措施不力、制度不全、處罰不夠等，由于種種原因，對呼和浩特歷史文化名城的保護仍然存在很多遺憾。

一、呼和浩特市政府歷史文化名城保護中職能發(fā)揮存在的問題

（一）有形名勝古跡存留少

呼和浩特歷史悠久，文化璀璨，名人薈萃，歷史上所創(chuàng)建的名城、古建筑等，十分豐富，但在多種因素的作用下，目前存留的實物非常少，很難切實的反映出呼和浩特渾厚的歷史文化底蘊。

（二）現(xiàn)存歷史地段的完整性與特色性不強

呼和浩特歷史上頗受頻繁戰(zhàn)亂、朝代更迭而致使文物古跡紛紛遭受破壞外。1949年之后，因為急于恢復(fù)經(jīng)濟，城市化建設(shè)進程不斷加快，尤其是在老城區(qū)的改建過程中，大批的名勝古跡、古建筑等被拆毀，少部分得以留存下來的也基本上都被現(xiàn)代建筑所圍合，原有歷史街區(qū)的環(huán)境被分割、擠壓得零星分散不成系統(tǒng)，缺乏應(yīng)有的完整性和代表性。

（三）文物保護法制建設(shè)和宣傳力度不足

除遵照貫徹執(zhí)行國家《文物保護法》之外，還應(yīng)加強地方文物保護法制法規(guī)建設(shè)的工作。加強對城市歷史文化及其遺產(chǎn)保護的宣傳、教育工作力度，強化文物主管部門有效行使保護管理職責(zé)的手段及社會協(xié)調(diào)能力。

（四）文物保護經(jīng)費匱乏

《文物保護法》明確規(guī)定“國家發(fā)展文物保護事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”但多年來，呼和浩特市用于文物保護經(jīng)費嚴(yán)重不足，文物所需的正常維護與資金短缺難以開展的矛盾日漸突出。

二、存在問題的成因

經(jīng)認真研究總結(jié)，以上問題主要由以下四部分原因造成。

（一）政府古城保護理念落后

按照新公共管理理論，政府的職責(zé)是為公民提供服務(wù)。因此，在古城保護中要堅持“公眾參與”的原則，建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按公眾的要求提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，以達到改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。在進行保護實踐之前，首先要向公眾征求意見，確定民眾的需求。而很多地方政府正是沒有堅持正確保護理念和方向，以政府自身的利益為出發(fā)點，導(dǎo)致古城保護中建設(shè)性破壞和過度商業(yè)化的問題層出不窮。因此，政府在制定古城保護的公共政策，提供公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)具備憲政主義的行政管理理念，不能單純重視產(chǎn)出而忽視了投入，僅僅重視效率而忽略了效益，僅僅重視部門利益最大化而忽略了公共利益的最大化。

（二）缺乏相配套的法律法規(guī)保障

近年來，自治區(qū)及呼和浩特市陸續(xù)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)文物保護條例》、《呼和浩特市文物古跡管理辦法》等地方性法規(guī)和政策性文件，但通過分析發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)和文件基本上都是針對古城保護的某個方面或者某個領(lǐng)域提出的相關(guān)保護措施和治理辦法，全面性、權(quán)威性明顯不足?，F(xiàn)階段，針對名城、歷史文物保護的只是一些法規(guī)性的文件，且數(shù)量非常少，沒有從立法的角度出發(fā)，對歷史文化保護區(qū)進行法律層面的保護。當(dāng)前，我國正在加快走向法制化的道路，每個行業(yè)基本上都創(chuàng)建了兼具合理性與完善性的法規(guī)和制度，均對利益雙方的責(zé)任關(guān)系進行了明確。與其他先進地區(qū)相比，呼和浩特在古城保護方面的法規(guī)與制度設(shè)計還相差甚遠，相關(guān)法律法規(guī)沒有頒布，政府和相關(guān)部門就無權(quán)對部分破壞古城保護的行為人加以懲治。所以，呼和浩特市在古城保護方面法律法規(guī)的不完善確實是一個非常大的弊端。

（三）古城保護機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

以國家層面的行政管理制度為視角來分析，我國的歷史文化名城行政管理實施的是國家及地方共同管理。建設(shè)部和國家文物局共同承擔(dān)全國范圍內(nèi)的歷史文化名城的保護與管理工作；地方城建與規(guī)劃、地方文物等部門共同負責(zé)當(dāng)?shù)孛潜Ｗo與管理工作，少數(shù)地區(qū)成立了專門的名城保護機構(gòu)來承擔(dān)古城保護與管理工作。通過以上陳述，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，我國在古城保護方面主要實行的是多頭管理模式。不同的職能部門分別負責(zé)相應(yīng)的保護與管理工作，這種模式具有效率低下、相互推諉等缺陷，容易導(dǎo)致法律管理中“真空地帶”的出現(xiàn)。

（四）古城保護主導(dǎo)力量不夠

目前，呼和浩特市的古城保護主要實行以政府為主導(dǎo)的保護模式，在該模式下，古城保護與維修項目的資金來源主要是政府財政劃撥或銀行貸款，這就很容易滋生諸多風(fēng)險，如決策者可以通過古城開發(fā)來提升土地的價值，然后在利用旅游開發(fā)、土地運作等手段來賺取回報。因此，要將政府部門壟斷局面徹底打破，通過政府購買服務(wù)，實施高質(zhì)量的管理與目標(biāo)管理。在古城保護工作開展過程中，實行政府為主導(dǎo)的保護模式主要弊端有兩點：首先，部門的私利可能會給保護工作帶來巨大的阻礙；其次，古城保護是一項非常巨大的工程，單純依靠政府的力量是不夠的。透過諸多歷史文化名城保護的成功案例，我們可以了解到，古城保護與管理工作需要多方面的支持，不僅需要政府資金方面的支持，還需要廣大社會群體的協(xié)助。倘若只依靠政府的力量，那么對古城保護工作是極為不利的。

三、呼和浩特市政府在歷史文化名城保護與利用中職能發(fā)揮的建議

歷史文化名城保護是一項惠及子孫的重要工作，政府作為責(zé)任主體在歷史文化名城保護與利用中的職能發(fā)揮至關(guān)重要。

（一）保護管理體制

依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！睔v史文化名城保護工作是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的重要內(nèi)容必須納入其職責(zé)工作范疇，切實做好對歷史街區(qū)和文物用地與環(huán)境保護、規(guī)劃建設(shè)用地與環(huán)境控制、歷史風(fēng)貌保護與整治等相關(guān)名城保護管理工作。其他有關(guān)部門也應(yīng)積極配合協(xié)同做好名城保護與管理工作。

依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》第八條規(guī)定“國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)行政部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)有關(guān)的文物保護工作。”據(jù)此呼和浩特市人民政府應(yīng)負責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作，呼和浩特市文化部門應(yīng)承擔(dān)對本市行政區(qū)域內(nèi)的文物保護實施監(jiān)督管理。其他各有關(guān)行政部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的文物保護工作。

規(guī)劃建議，依據(jù)上述法律規(guī)定在明確統(tǒng)一文物保護管理體制和文物保護管理工作主體的前提下，在呼和浩特市城市區(qū)域范圍內(nèi)實行文物保護三級管理運行機制：即市文化部門——區(qū)文化部門——文管所{注：規(guī)模大的文保單位根據(jù)需要可獨立設(shè)所，規(guī)模小的可若干文保單位合并設(shè)所}。三級保護管理機制是對國家文物保護法貫徹執(zhí)行的地方機制的進一步落實，以利于強化保護管理及提高工作實效。

市人民政府其他相關(guān)行政部門應(yīng)在呼和浩特市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下遵照文物保護法要求，協(xié)助共同做好文物保護與管理工作。

（二）保護管理經(jīng)費

依據(jù)《文物保護法》第十條規(guī)定 “國家發(fā)展文物保護事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加?！?據(jù)此，呼和浩特市人民政府及各縣人民政府應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定依據(jù)財政條件落實和合理解決文物保護與管理工作所必須的基本經(jīng)費問題。

在歷史文化名城保護工作中涉及城市規(guī)劃、建設(shè)和整治改造所需經(jīng)費，應(yīng)由地方人民政府統(tǒng)籌安排，納入城市建設(shè)和財政計劃予以合理解決。

在名城保護和文物保護工作中，對于意義重大又必須實施的重點或大型保護項目，除由地方政府財政籌資安排外，還應(yīng)充分依據(jù)政策積極通過相關(guān)渠道向上級主管部門申請獲取經(jīng)費補助。

鼓勵社會各界、海內(nèi)外人士、企業(yè)、單位、團體及個人采用贊助、捐贈等方式關(guān)心支持名城保護和文物保護事業(yè)。必要時可設(shè)立名城及文物保護社會基金或針對性設(shè)立項目保護專項基金，共同促進名城及文物保護事業(yè)的發(fā)展。

（三）市場保護管理

嚴(yán)格遵照《文物保護法》規(guī)定，明確界定和執(zhí)行受國家保護文物含可移動和不可移動文物的范疇及內(nèi)容。凡經(jīng)鑒定并由國有文物收藏單位及其他國家機關(guān)、部隊、國有企業(yè)、事業(yè)組織等收藏、保管的文物和國家征集、購買與明令公布禁止市場交易的文物，均一律不得進入市場交易。

對于民間和私人收藏且非上述禁止上市交易的文物，須按照《文物保護法》的相關(guān)規(guī)定，在其允許的范圍內(nèi)依法進行規(guī)范化運作。

《文物保護法》規(guī)定 “中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，屬于國家所有”。嚴(yán)厲打擊一切盜掘古文化遺址、古墓葬和非法進行國家嚴(yán)禁上市交易的文物的出售、倒賣等違法犯罪活動。

（四）保護管理法制與監(jiān)督

要加強對呼和浩特歷史文化名城保護力度，健全地方性保護法規(guī)建設(shè)。建議呼和浩特市人民政府盡早制定和出臺相關(guān)歷史文化名城保護和名勝古跡與文物保護的專項地方性法規(guī)、政策。由人大批準(zhǔn)后頒布，依法行使相關(guān)保護的權(quán)力和職能。

建立和健全名城保護及文物保護管理職能部門與非職能部門及市民群眾相結(jié)合的監(jiān)督管理互動機制。除職能部門認真履行職責(zé)外，其他社會各單位及個人均應(yīng)有義務(wù) ，協(xié)助職能部門的共同監(jiān)督，做好名城和文物保護工作。對各種違法行動和行政不作為、瀆職等現(xiàn)象無論單位、團體和個人均有權(quán)提出質(zhì)疑、檢舉或訴訟，違紀(jì)違法者罰，有功者獎，從而形成有效的社會參與互動的監(jiān)督管理機制。

大力加強歷史文化名城和文物保護宣傳教育工作，經(jīng)常組織開展各種形式的宣傳、教育活動，不斷提高全民對名城和文物保護的自覺意識，增強對保護工作的認識和責(zé)任感。

四、結(jié)論

本文通過對呼和浩特市歷史文化名城保護與管理中的政府責(zé)任現(xiàn)狀及問題的分析，提出如下建議：政府在歷史文化名城保護中要擔(dān)負主要的責(zé)任，要完善名城保護中行政管理體系，提高行政效率，健全法律體系，加強宣傳教育，提高公眾參與水平，使歷史文化名城呼和浩特在新時期的發(fā)展中煥發(fā)勃勃生機。

當(dāng)然，本文也存在一些不足，如：本文的研究樣本過少，數(shù)據(jù)較少，主要以呼和浩特為主，并單純對地方政府的職能進行了論述，并沒有對組織框架體系中的其他政府職能進行細致化的論述，添加了部分主觀判斷，可能會對實證結(jié)果造成一定的偏差。這些問題需在今后的學(xué)習(xí)和工作中不斷加以改進。