三原縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革及創(chuàng)新運行管護(hù)機制試點工作探析

魏 娜

（咸陽市水利工作隊，陜西 咸陽 712000）

三原縣地處關(guān)中平原中部，東西寬37 km，南北長30 km，總面積576.9 km2。按照地形地貌及地質(zhì)特點，全縣可劃分為三個區(qū)，即西北部嵯峨基巖山區(qū)，北部黃土臺塬區(qū)，南部涇渭河沖積平原區(qū)。全縣轄9個鎮(zhèn)4個便民服務(wù)中心1個街道辦，172個行政村?？?cè)丝?1.58萬人，其中農(nóng)業(yè)人口27.88萬人，耕地面積53.00萬畝，灌溉面積40.8萬畝。

三原縣農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革及創(chuàng)新機制試點工作從2015年3月正式開始，通過大量調(diào)研和實踐，進(jìn)行了探索，取得了明顯成效，同時還存在一些困難和問題，本文就今后如何加速農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革及創(chuàng)新運行管護(hù)機制提出相關(guān)建議。

1 試點工作任務(wù)及做法

1.1 試點任務(wù)

三原縣農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革及創(chuàng)新機制試點核心區(qū)位于馬額鎮(zhèn)、新興鎮(zhèn)、徐木鄉(xiāng)、大程鎮(zhèn)、西陽鎮(zhèn)、陵前鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)人口13.34萬人，耕地面積28.8萬畝，灌溉面積21.05萬畝。試點范圍包括50米深度以上機井2460眼，泵站128座，水庫7座，斗渠216處。目標(biāo)任務(wù)包括8項：實行建管一體化；建立項目建設(shè)管理公開公示制度；探索完善項目補助方式；改進(jìn)項目管理方式；產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交；搞活經(jīng)營權(quán)；建立“工程產(chǎn)權(quán)所有者籌資為主，政府績效考核進(jìn)行獎補為輔”落實工程管護(hù)經(jīng)費的長效機制；鼓勵和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織發(fā)展。

1.2 試點的基本做法

1）組織領(lǐng)導(dǎo)。成立了三原縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機制試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣政府常務(wù)副縣長任組長，主管縣長任副組長，各有關(guān)部門、各鎮(zhèn)政府為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣水利局，由水利管理總站負(fù)責(zé)日常工作開展，固定機構(gòu)、人員專職開展工作。

2）宣傳發(fā)動。在廣大干部群眾中開展了大量宣傳教育工作，增強了干部群眾對試點工作必要性、試點方案內(nèi)容及各自職責(zé)的認(rèn)識，有效地提升了干部群眾的積極性。

3）配套政策制定。制定了《三原縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機制試點實施方案》和《三原縣深化小型水利工程管理體制改革實施方案》，從項目安排、技術(shù)支持、管護(hù)經(jīng)費補助、水源配置等方面予以支持。

4）資金投入。加大中省專項資金爭取，每年實施專項工程1000萬元以上，以此為平臺，積極推進(jìn)建管一體化及公開公示制度的試點；從水費收入中計提管護(hù)經(jīng)費，加強監(jiān)督管理，提升管護(hù)能力；采取以獎代補、先建后補的模式，積極吸納民間資金用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

2 取得成效

1）試行建管一體化。在試行建管一體化過程中，建設(shè)管理單位從工程立項便開始介入，作為主體組織工程前期工作、建設(shè)管理及建后運行，很好地將責(zé)任、權(quán)利統(tǒng)一起來，對于工程整體效益發(fā)揮具有積極促進(jìn)作用。灌區(qū)管理單位、基層水管組織、農(nóng)民協(xié)會等獨立負(fù)責(zé)工程建設(shè)及管理，積累了經(jīng)驗，增強了干部、職工及群眾對水利建設(shè)政策的理解，提升了執(zhí)行力。建管一體化提升了基層管水組織在建設(shè)管理農(nóng)田水利工程方面的積極性、規(guī)劃意識、組織協(xié)調(diào)能力及綜合管理水平，對于推進(jìn)事權(quán)下放具有極大促進(jìn)作用。

2）推行工程建設(shè)公示制度。成效體現(xiàn)在四個方面：①促進(jìn)了立項的合理性、科學(xué)性，提升了資金的使用效益和效率，使遴選的項目能夠代表最大多數(shù)群眾的意愿和利益，能夠最大程度符合國家水利建設(shè)投資政策。②群眾參與工程建設(shè)監(jiān)督具有隨機性、即時性，是對建設(shè)、監(jiān)理單位監(jiān)督監(jiān)理工作的有益補充。③使項目區(qū)干部群眾及管護(hù)責(zé)任人能夠較熟練掌握農(nóng)田水利設(shè)施的總體布置、工作原理、受益范圍和運行操作要求。④使廣大干部群能夠進(jìn)一步認(rèn)識國家關(guān)于水利建設(shè)的法規(guī)政策，認(rèn)識縣域水情，從而增強責(zé)任感。

3）先建后補模式。先建后補模式操作簡單、方便快捷，對于技術(shù)相對簡單、量大面廣的小型水利項目建設(shè)及維護(hù)具有較強操作性。能夠撬動民間資本及群眾自發(fā)建設(shè)農(nóng)田水利工程方面的積極性，有助于調(diào)動社會力量投資水利項目，擴(kuò)大受益面。在試點中形成了較為完整的先建后補建設(shè)管理模式，對于今后推廣此類模式積累了經(jīng)驗。

4）改進(jìn)農(nóng)田水利工程建設(shè)管理方式。結(jié)合實際情況擬定了《三原縣農(nóng)田水利工程建設(shè)管理暫行規(guī)定》，分為一般規(guī)定、補充規(guī)定、附則3部分，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)田水利工程前期工作、項目法人組建、建設(shè)管理、資金監(jiān)管等方面的工作，系統(tǒng)全面地解答了建設(shè)管理工作中的有關(guān)問題，減少和避免了違規(guī)違章建設(shè)的發(fā)生，在指導(dǎo)工程建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。

5）明晰產(chǎn)權(quán)。對全縣小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行了確權(quán)和移交試點，確權(quán)情況為：小型水庫7座；小型農(nóng)田水利工程2804處（包括抽水站128座，斗渠216條，機井2460眼）。產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作開展后，進(jìn)一步摸清了全縣水利設(shè)施家底，明晰了產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，為落實管護(hù)責(zé)任主體、放活經(jīng)營權(quán)、建立管護(hù)經(jīng)費長效機制奠定了基礎(chǔ)。

6）搞活經(jīng)營權(quán)。水管單位管理、承包管理、產(chǎn)權(quán)人直接管理3種模式已在實踐中得到了群眾基本認(rèn)可，成為三原縣農(nóng)田水利工程管理的主流模式。比較適用三原縣的模式為水管單位管理、承包管理、產(chǎn)權(quán)所有人直接管理、委托管理、協(xié)會管理等。試點后初步確定的管理模式為：7座小型水庫工程，其中2座由縣屬灌區(qū)管理單位管理，4座由鎮(zhèn)政府管理，1座由村委會管理。128座小型抽水站，20%由村集體委托管護(hù)人管理，60%為承包管理，20%由民辦水利者自建自管。216處斗渠工程，由灌區(qū)協(xié)會或鎮(zhèn)村管理。2460眼機井，15%為委托管理，30%為承包管理、55%由產(chǎn)權(quán)人直接管理。

7）落實工程管護(hù)經(jīng)費的長效機制。出臺《三原縣農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)暫行辦法》，規(guī)定了管護(hù)原則、范圍、責(zé)任分工、管護(hù)經(jīng)費籌措及使用、獎補標(biāo)準(zhǔn)等，建立起農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的長效機制。通過采取先建后補的模式，向農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者適當(dāng)補助部分維修養(yǎng)護(hù)費，極大程度調(diào)動了產(chǎn)權(quán)人或管理人的積極性，促進(jìn)了管護(hù)工作開展。

8）推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織發(fā)展。協(xié)會建設(shè)加強后，進(jìn)一步落實了管護(hù)責(zé)任，保證了工程能夠及時維護(hù)。協(xié)會將用水管理責(zé)任分解到各片區(qū)，由會員代表負(fù)責(zé)，并接受用水戶監(jiān)督。在用水秩序方面若發(fā)生糾紛，會員代表及時出面協(xié)調(diào)，維護(hù)了用水秩序。通過加強管理，一方面是及時維護(hù)工程，減少渠道漏損；另一方面通過向用水戶進(jìn)行水價政策、先進(jìn)灌溉知識的宣傳，提升了用水戶節(jié)約用水意識，降低了田間損失。

3 存在的問題

1）新型建設(shè)主體能力不足的問題。在推行建管一體化方面，部分單位或建設(shè)管理者缺乏管理及技術(shù)力量，承擔(dān)較復(fù)雜項目的能力不足，同時按照規(guī)范和設(shè)計要求組織項目建設(shè)的意識還不夠強，在推行中還需量力而行。

2）落實獎補措施資金不足的問題?？h級財政較為困難，在項目建設(shè)以獎代補、先建后補及管護(hù)經(jīng)費補助方面支持不足，試點僅依托個別專項進(jìn)行，范圍小，局限性大。

3）以獎代補等建設(shè)模式與規(guī)范化管理之間存在一定的矛盾。試點工作中的先建后補、以獎代補等做法與“建設(shè)四項制度”以及專項工程的管理要求存在差異，制約了試點工作開展。

4）確權(quán)中存在歷史遺留問題。個別工程存在投資主體不清，發(fā)包、承包方之間存有經(jīng)濟(jì)糾紛，在確權(quán)、落實管護(hù)責(zé)任方面存在爭議。

5）工作經(jīng)費不足，籌資難度大是農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展面臨的主要限制因素。農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)費較為普遍的來源是從水費中提取會費，但到位率低，經(jīng)費總量不足，難以滿足農(nóng)民用水協(xié)會的長足發(fā)展。

4 對策措施與建議

1）加大體制改革工作投入。農(nóng)田水利管理體制改革是一項影響長遠(yuǎn)，關(guān)系群眾根本利益的改革，投入不足，將影響改革的推進(jìn)和成果的應(yīng)用，建議各級主管部門加大對改革工作的支持力度，促進(jìn)改革工作持續(xù)推進(jìn)。

2）加大對維修養(yǎng)護(hù)工作的支持。農(nóng)田水利工程多具有公益性質(zhì)，由于水價難以完全市場化，水利工程多存在管護(hù)經(jīng)費不足的問題，影響了管護(hù)者的積極性發(fā)揮，也影響了工程效益發(fā)揮。對此，建議上級主管部門適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)項目在總投資額中的占比，加強對已成工程的管護(hù)維修支持力度，促進(jìn)工程良性健康運行和長期效益發(fā)揮。

3）積極推廣先建后補、以獎代補模式。小型農(nóng)田水利設(shè)施技術(shù)相對簡單，建議簡化基本建設(shè)程序，加大事權(quán)下放力度，由產(chǎn)權(quán)所有者或新型建設(shè)主體按照簡易程序先行實施，驗收后適當(dāng)獎補，以提高效率和效益。

4）支持農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)。在協(xié)會的陣地建設(shè)、能力建設(shè)等方面予以政策及專項支持，不斷促進(jìn)協(xié)會發(fā)展和壯大。

5 結(jié)語

農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革及創(chuàng)新運行管護(hù)機制試點探索是提高效率、促進(jìn)設(shè)施良性運作的有效途徑，是政策性很強的制度創(chuàng)新。試點及推廣工作務(wù)必結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，充分吸納和尊重群眾意愿，因地制宜、有序推進(jìn)，要力促建設(shè)及管護(hù)模式更加靈活和適用，力促農(nóng)田水利工程效益最大程度發(fā)揮。