遼寧省農(nóng)田水利發(fā)展對(duì)策建議

程玉亮

(遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，遼寧 沈陽 110003)

2011年，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，提出要大興農(nóng)田水利建設(shè)[1]。遼寧省認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院一號(hào)文件精神，自2011年以來，興建了大量的農(nóng)田水利工程，在保障農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著工程建設(shè)的不斷增加，農(nóng)田水利多龍治水、前期工作質(zhì)量低、工程損壞嚴(yán)重、水費(fèi)征收困難等問題凸顯，制約著遼寧省農(nóng)田水利的發(fā)展。

1 遼寧省農(nóng)田水利發(fā)展存在的問題

1.1 缺乏權(quán)威的統(tǒng)一規(guī)劃，多龍治水問題突出

目前，遼寧省發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政廳、水利廳、國(guó)土資源廳等多部門參與農(nóng)田水利工程建設(shè)，工程建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成工程重復(fù)建設(shè)，農(nóng)田水利資金效益沒有得到充分發(fā)揮。部分地區(qū)雖制定了本級(jí)的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，但缺乏約束性，農(nóng)田水利建設(shè)管理仍比較混亂。

1.2 前期工作質(zhì)量不高，工作深度不夠

工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施方案等缺少必要的現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)和方案論證，基層水利設(shè)計(jì)部門技術(shù)力量薄弱，很多縣區(qū)專業(yè)水利設(shè)計(jì)人員屈指可數(shù)。加之設(shè)計(jì)項(xiàng)目多、時(shí)間緊、前期經(jīng)費(fèi)不足等，客觀上造成前期工作質(zhì)量不高，影響工程建設(shè)順利進(jìn)行。

1.3 工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低，配套資金落實(shí)困難

雖然項(xiàng)目推行了“四制”管理，但部分地區(qū)法人責(zé)任主體不明，協(xié)調(diào)力度不夠，招投標(biāo)手續(xù)繁瑣，工程監(jiān)理、質(zhì)檢等工作沒有落到實(shí)處，造成工期滯后、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低等問題。同時(shí)，受地方財(cái)政影響，市縣配套資金難以落實(shí)，造成工程建設(shè)資金缺口，影響工程建設(shè)質(zhì)量。

1.4 工程老化失修嚴(yán)重

農(nóng)田水利“重建輕管”問題突出，工程老化失修嚴(yán)重，效益逐年衰減，存在邊建設(shè)邊損壞的問題。尤其是農(nóng)田水利“最后一公里”破損現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，直接影響工程整體效益的發(fā)揮。

1.5 供水價(jià)格低，水費(fèi)征收困難

受傳統(tǒng)觀念影響，水價(jià)改革難度大，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格低，水管單位運(yùn)行舉步維艱；水費(fèi)征收難、排澇費(fèi)用取消等導(dǎo)致工程管護(hù)出現(xiàn)“小毛病不修，大毛病修不起”的現(xiàn)象；現(xiàn)有灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員臃腫，計(jì)量設(shè)施不完善，用水終端管理混亂，農(nóng)民用水交費(fèi)意識(shí)不高。

2 農(nóng)田水利發(fā)展建議

國(guó)務(wù)院《農(nóng)田水利條例》明確發(fā)展農(nóng)田水利，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、節(jié)水高效、建管并重的原則[2]。結(jié)合總綱領(lǐng)及遼寧省實(shí)際，提出如下建議：

2.1 加強(qiáng)農(nóng)田水利法制建設(shè)

目前，國(guó)務(wù)院《農(nóng)田水利條例》已頒布實(shí)施，建議省級(jí)層面制定出臺(tái)《遼寧省農(nóng)田水利條例實(shí)施細(xì)則》，從規(guī)劃、工程建設(shè)、工程運(yùn)行維護(hù)、灌溉與排水管理、保障與扶持等方面細(xì)化落實(shí)，制定具有可操作性、符合遼寧省實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，為徹底解決農(nóng)田水利存在的問題提供法制保障。

2.2 統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施農(nóng)田水利工程建設(shè)

省級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)制定全省農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃，充分征求遼寧省發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政廳、國(guó)土資源廳等相關(guān)部門意見后，報(bào)省政府批準(zhǔn)。建立遼寧省水利廳、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政廳統(tǒng)一規(guī)劃、分頭實(shí)施、聯(lián)合驗(yàn)收的農(nóng)田水利發(fā)展機(jī)制。建立農(nóng)田水利工程建設(shè)管理聯(lián)席會(huì)議制度，所有農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，須與縣水行政主管部門會(huì)簽并備案；項(xiàng)目竣工后須經(jīng)有關(guān)部門聯(lián)合驗(yàn)收，并按規(guī)定及時(shí)向水利部門移交。通過以上措施，解決多龍治水的工程建設(shè)難題。

2.3 轉(zhuǎn)變項(xiàng)目投資理念

深入推進(jìn)農(nóng)田水利供給側(cè)改革，按照水資源開發(fā)利用總量控制的要求，優(yōu)化農(nóng)田水利工程規(guī)劃布局，加強(qiáng)對(duì)水資源承載能力、灌溉方式、投資效益、電網(wǎng)配套等論證分析。農(nóng)田水利建設(shè)投資要重點(diǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)及民意民生需求較大的項(xiàng)目?jī)A斜，鼓勵(lì)實(shí)施現(xiàn)有水源井改造、地表蓄水截水和集中式供水，提高灌排工程使用效益，提高水資源利用效率。

2.4 提高前期工作質(zhì)量

項(xiàng)目立項(xiàng)要充分尊重群眾的意愿，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，確保立項(xiàng)科學(xué)合理，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。要落實(shí)前期工作費(fèi)用，對(duì)已明確資金來源的項(xiàng)目可提前著手編制工程建設(shè)實(shí)施方案或工程設(shè)計(jì)。項(xiàng)目要優(yōu)先安排前期工作成熟地區(qū)，前期工作深度要達(dá)到工程建設(shè)要求，避免前期工作質(zhì)量影響工程建設(shè)及建后管護(hù)。

2.5 推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

研究制定遼寧省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方案。進(jìn)一步明晰初始水權(quán)，初始水權(quán)要與土地承包權(quán)相匹配，將用水指標(biāo)細(xì)化分解到村集體組織、農(nóng)戶等；加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施建設(shè)。新建、改建工程要同步計(jì)量設(shè)施建設(shè)，提高供水計(jì)量的透明度和精準(zhǔn)度；強(qiáng)化供需管理，完善農(nóng)田水利工程體系，大力推廣渠道防滲、低壓管道輸水、微噴、噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，提高用水效率；完善終端管理，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和農(nóng)戶參與等多種形式終端用水管理模式，探索物業(yè)化管理；深化行業(yè)改革，推行政企分開，水管單位逐步向企業(yè)過渡，提升服務(wù)水平，建立管理科學(xué)、精簡(jiǎn)高效、服務(wù)到位的運(yùn)行機(jī)制。

2.6 合理確定投資標(biāo)準(zhǔn)

合理的投資標(biāo)準(zhǔn)是按時(shí)優(yōu)質(zhì)完成項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，只有保證項(xiàng)目建設(shè)的資金投入，保障施工主體的合法權(quán)益，不斷提升項(xiàng)目精品意識(shí)，才能真正做到規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理，建成精品工程、示范工程和放心工程。對(duì)國(guó)家投入的項(xiàng)目建議由省級(jí)財(cái)政安排市縣配套資金，對(duì)省投入的項(xiàng)目建議取消市縣配套資金。針對(duì)資金撥付和使用的問題，要繼續(xù)加大對(duì)水利資金籌集落實(shí)、管理使用的督查整治力度。

2.7 優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方式

鼓勵(lì)社會(huì)力量作為項(xiàng)目法人開展農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)，政府給予政策支持和資金補(bǔ)助。50萬元以下的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目規(guī)模小、施工期短、技術(shù)含量不高，適宜直接確定項(xiàng)目施工單位，減少項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)，加快工程建設(shè)進(jìn)度，降低非工程費(fèi)用，提高資金使用效益。

2.8 開展農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革

全面推進(jìn)農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革，統(tǒng)一發(fā)放“兩證一書”，即使用權(quán)證、產(chǎn)權(quán)證、工程管護(hù)協(xié)議書，明確工程產(chǎn)權(quán)主體和管護(hù)主體。進(jìn)一步盤活農(nóng)田水利資產(chǎn)，搞活經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，出臺(tái)先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、發(fā)展農(nóng)民用水合作組織等政策性意見，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶、村集體組織、農(nóng)民合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)小型農(nóng)田水利設(shè)施。允許產(chǎn)權(quán)所有者通過拍賣、承包、租賃等形式，將工程使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給管護(hù)主體，雙方簽訂管護(hù)協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。管護(hù)主體對(duì)工程享有使用的權(quán)利，并取得正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民合作組織、農(nóng)戶等參與工程管護(hù)的積極性。

2.9 加強(qiáng)農(nóng)田水利“最后一公里”

落實(shí)農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金，督促省、市、縣三級(jí)財(cái)政從本級(jí)水利非稅收入、從土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)村水利建設(shè)資金中按照不低于20%的比例列支農(nóng)村水利工程管理專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村水利工程的維修、養(yǎng)護(hù)和管理[3]。加強(qiáng)基層水管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管護(hù)能力和水平。進(jìn)一步完善水政和公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。建立健全聯(lián)席會(huì)商、聯(lián)合辦案、聯(lián)合巡查、情況通報(bào)、重大應(yīng)急突發(fā)事件協(xié)同處置等制度，從制度層面保證水政監(jiān)察和江河公安機(jī)構(gòu)能夠有效銜接。有效打擊破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施等各類違法行為，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)村水利管理秩序，解決農(nóng)村水利“最后一公里”問題。

3 結(jié) 論

農(nóng)田水利是保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效途徑，是重要的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文針對(duì)農(nóng)田水利存在的問題，在項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、前期工作、建設(shè)管理、水價(jià)改革等方面提出了切實(shí)可行的解決措施，對(duì)農(nóng)村水利工作具有一定的指導(dǎo)意義。

[1] 佚名. 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J]. 中國(guó)水利, 2011(4)：1-4.

[2] 佚名. 農(nóng)田水利條例[J]. 水利發(fā)展研究, 2016, 16(6):1-4.

[3] 佚名. 遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法[J]. 遼寧省人民政府公報(bào), 2012(10)：2-4，8.