推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展：挑戰(zhàn)與應對

□ 天津師范大學教育科學學院 梁慧娟

照片由天津市河北區(qū)第五幼兒園協(xié)拍

梁慧娟

改革開放以來，在學前教育事業(yè)40年的發(fā)展歷程中，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展無疑是一名“新生兒”。所謂京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展，根據(jù)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵界定（王世斌，2014），就是要打破區(qū)域壁壘，加強體制機制創(chuàng)新，建立京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展長效機制，實現(xiàn)三地學前教育資源的優(yōu)化配置和學前教育總體效益的倍增和最大化，形成與京津冀區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展戰(zhàn)略相適應的學前教育公共服務體系。

推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展是學前教育服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略和京津冀教育協(xié)同發(fā)展政策走向落實的必然選擇，也是區(qū)域?qū)W前教育未來發(fā)展的必然選擇，對貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和全面二孩戰(zhàn)略、促進京津冀學前教育公共服務均等化，以及推動京津冀經(jīng)濟、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。因此，如何積極有效推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展，帶動京津冀地區(qū)學前教育質(zhì)量的整體提升是當前我國學前教育事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的一個重大命題。

推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展可能面臨的挑戰(zhàn)

總體上，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的有效推進主要面臨來自學前教育事業(yè)發(fā)展內(nèi)部與外部的雙重挑戰(zhàn)。

◆ 外部體制機制不健全導致協(xié)同步伐緩慢

當前，推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的首要挑戰(zhàn)源于外部的體制、機制尚不健全。盡管自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略啟動以來，關于三地教育協(xié)同發(fā)展的理論思考與實踐探索已取得了較為豐富的成果，然而也存在著一些問題，如，工作推進呈現(xiàn)出“高關注、低共識”“有片段、無整章”“重發(fā)展、輕改革”“高呼聲、低動力”的特點（方中雄等，2018）；高等教育、職業(yè)教育和義務教育成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展關注的優(yōu)先和重點，學前教育協(xié)同發(fā)展相對滯后——于2018年方納入?yún)f(xié)同發(fā)展的政策視野，且政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在幼兒園發(fā)展規(guī)模和教師交流上，遠未論及三地學前教育質(zhì)量如何獲得整體提升這一關鍵政策目標。而事實上，三地的教育協(xié)同發(fā)展從起步到推進尚不足兩年時間，在理論及實踐層面尚存在諸多問題有待破解。

◆ 內(nèi)部協(xié)同意愿不強烈導致協(xié)同程度不高

從協(xié)同發(fā)展的參與主體來看，目前各方參與和推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的政策意愿不強烈。

在省級層面，目前三地的學前教育三期行動計劃中均未涉及協(xié)同發(fā)展的相關內(nèi)容，說明學前教育的協(xié)同發(fā)展并未產(chǎn)生明確的政策意向，學前教育協(xié)同發(fā)展的需求尚不迫切，意愿尚不強烈。足見協(xié)同意愿是制約當前京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展從而使其滯后于義務教育、職業(yè)教育和高等教育協(xié)同發(fā)展的重要動力因素。在市級層面，“通武廊”“大北廊”協(xié)議的簽訂為學前教育協(xié)同發(fā)展的推進揭開了良好的序幕，但一年多的實踐卻呈現(xiàn)出“形式大于內(nèi)容”的傾向。相比之下，園所層面的交流最為活躍，主要是通過“實地參訪”“聯(lián)合教研”“教師輪崗”等方式互相學習園所課程建設、環(huán)境創(chuàng)設、教研活動等方面的有益經(jīng)驗，較少涉及體制、機制層面的協(xié)同與合作。由于協(xié)同的主體層級過低，因此無法發(fā)揮對京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的引領和帶動作用。

其中，雖然京、津?qū)W前教育的發(fā)展水平高于河北，但在當前解決“全面二孩”政策帶來的學前教育普及發(fā)展與質(zhì)量提升的巨大挑戰(zhàn)面前均自顧不暇。“獨善其身方能兼濟天下”。在優(yōu)先解決本地普惠性學前教育發(fā)展的壓力之下，恐難有余力輻射和帶動河北學前教育共同實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，這也是協(xié)同意愿不強的現(xiàn)實原因。

綜上可見，學前教育協(xié)同發(fā)展作為京津冀教育協(xié)同發(fā)展的應有之義在實踐中還未真正落地。

推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的政策建議

為有效推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展，亟需構建協(xié)同發(fā)展的體制機制與政策體系。

◆ 加強頂層設計，完善協(xié)同發(fā)展的管理體制與政策規(guī)劃

作為一項區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的推進首先須從頂層設計入手，致力于完善協(xié)同發(fā)展的管理體制與政策規(guī)劃。

首先，應確立跨省市、跨部門的京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的管理體制——京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會議制度。這是協(xié)同發(fā)展得以落實的制度前提。該制度建設應以設立“京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展領導小組”為首要工作，將之作為“京津冀教育協(xié)同發(fā)展領導小組”的下設機構，負責統(tǒng)籌制定京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的政策規(guī)劃及協(xié)調(diào)解決協(xié)同發(fā)展中遇到的問題。聯(lián)席會議制度在時間安排和工作程序上應符合制度規(guī)范，借助于有效的磋商機制，及時研究解決京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展推進過程中出現(xiàn)的各種問題。

其次，應加強推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展政策的科學規(guī)劃。2014年2月，習近平總書記對京津冀協(xié)同發(fā)展提出了“七點要求”，明確三地“要克服行政轄區(qū)慣性思維的束縛，自覺把工作放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局中去謀劃和推進”。按此精神，京津冀學前教育協(xié)調(diào)發(fā)展必須打破行政區(qū)劃壁壘，將學前教育協(xié)同發(fā)展納入三地的教育治理和社會治理體系中，根據(jù)京津冀區(qū)域發(fā)展定位、三地功能定位、市場需求、人口結構等，按照優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體化的指導思想，根據(jù)“京津冀教育協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃”著手編制京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的具體規(guī)劃，明確協(xié)同發(fā)展的總目標和階段目標、政策路徑與政策手段。

照片由天津市河北區(qū)第五幼兒園協(xié)拍

再者，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展政策的規(guī)劃還應將教育協(xié)同發(fā)展的一般經(jīng)驗與學前教育協(xié)同發(fā)展的特殊性有機結合，從政策目標、政策手段和政策結果三個要素入手（薛二勇，劉愛玲，2016）。其中，“政策目標”的設計應致力于京津冀學前教育規(guī)劃的再設計、教育資源的再整合、教育空間布局的再優(yōu)化，最終獲得互利共贏、區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量整體提升的“政策結果”；“政策手段”的設計應借助不同的政策工具，通過系統(tǒng)的制度設計和實施，實現(xiàn)對多元主體的調(diào)控，確保符合國家戰(zhàn)略需要。

◆ 凝聚共同愿景，找準協(xié)同發(fā)展的動力因素與角色定位

1. 凝聚共識，編織共同愿景

如前所述，協(xié)同意愿是推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的重要動力因素。因此，在對如何啟動和推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的制度與政策體系有了較為清晰的思考后，還須采用利益分析的方法，明晰三地在學前教育事業(yè)發(fā)展中的責、權、利，在凝聚共識的基礎上構建推進學前教育協(xié)同發(fā)展的共同愿景。

優(yōu)勢互補、互利共贏是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要價值取向，理應成為京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的價值取向。因此，美好愿景的共同描繪不能單憑美好的愿望，而必須以準確把握京津冀學前教育發(fā)展的需求契合點、優(yōu)勢互補點、協(xié)同切入點、持續(xù)發(fā)展點為基本前提。

同時，必須充分認識到，構建京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的制度框架與政策體系并實現(xiàn)其在協(xié)同發(fā)展實踐中的有效運轉(zhuǎn)需要一個較為漫長的漸進過程，是系統(tǒng)或系統(tǒng)內(nèi)要素之間在和諧一致、配合得當、良性循環(huán)的基礎上由無序到有序的演化過程（曾珍香等，2010）。在此過程中，不可避免地會出現(xiàn)協(xié)同要素不和諧、不匹配等混亂無序的現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)反復。

2. 精準分析，厘清角色定位

京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的推進必須厘清三個基本定位問題。

一是明確學前教育協(xié)同發(fā)展在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位。學前教育發(fā)展受經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平的制約，但也對以上影響因素有反作用。因此，學前教育協(xié)同發(fā)展首先應考慮與京津冀區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展戰(zhàn)略相適應，準確分析三地經(jīng)濟、社會、文化及政府治理的現(xiàn)狀，分析學前教育協(xié)同發(fā)展所面臨的各種約束條件；與此同時，要充分發(fā)揮學前教育發(fā)展的能動性，適當沖破三地經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的制約，前瞻性地對學前教育協(xié)同發(fā)展進行頂層設計和實踐探究。

二是明確學前教育協(xié)同發(fā)展在京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的定位。作為教育協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展既應遵循教育協(xié)同發(fā)展的一般規(guī)律與經(jīng)驗，也應從學前教育發(fā)展的特殊性出發(fā)，結合京津冀教育協(xié)同發(fā)展的基本制度框架和國家學前教育發(fā)展的基本戰(zhàn)略來確定三地學前教育協(xié)同發(fā)展的政策目標、政策路徑與保障機制。

三是明確三地在京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展中的定位。根據(jù)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的區(qū)域定位，北京是教育資源的疏解地，重點考慮如何在本地搭建教育資源疏解平臺；天津是教育資源的聯(lián)動地，重點考慮如何在本地搭建教育資源聯(lián)動平臺；河北是教育資源的承接地，重點考慮如何在本地搭建教育資源承接平臺（方中雄等，2017）。三地應根據(jù)以上定位明確本地在推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展中的著力點。同時，還應從“京津冀一體化發(fā)展”的大格局出發(fā)，站在兄弟省市的立場上換位思考。

◆ 加強平臺建設，構建協(xié)同發(fā)展的政策平臺與平臺體系

指向一體化的京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的推進，有賴于一套科學、高效的平臺體系提供有力支撐，以實現(xiàn)學前教育資源的有效整合、優(yōu)化布局及效益最大化。

一般而言，平臺體系的實現(xiàn)主要有兩步：第一步是個人或組織形成的比較穩(wěn)定的合作關系，即搭建平臺；第二步是有足夠多的組織參與合作，這些組織相互作用，共同構成可以合作的網(wǎng)絡，即平臺體系（方中雄等，2017）。具體地，對京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展所需的平臺體系構建而言：第一步，應著眼于在京津冀三地政府間建立穩(wěn)定的合作與協(xié)同關系，共同搭建推進學前教育協(xié)同發(fā)展的平臺，表現(xiàn)為地方政府間的合作關系構建；第二步，應遵循“多元治理”和“公共治理”的思想，為領域?qū)＜?、學前教育中介組織、個人或團體投資者等相關利益主體參與京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件、提供機會，逐步構建并完善協(xié)同發(fā)展的平臺體系，表現(xiàn)為政府、市場及社會間的合作關系構建。

進而，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的平臺體系建設須以實現(xiàn)共同愿景為目標，以實現(xiàn)京津冀學前教育一體化發(fā)展、區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量整體提升為根本導向。為實現(xiàn)共同愿景和根本目標，協(xié)同發(fā)展的平臺體系建設應根據(jù)協(xié)同發(fā)展的進程分步推進，設立不同階段的平臺建設目標，明確不同階段的發(fā)展任務及分工。

此外，需要注意的是，學前教育協(xié)同發(fā)展平臺體系的建設不應追求“白手起家”式的全部重建，而要積極借鑒京津冀高等教育、職業(yè)教育、義務教育協(xié)同發(fā)展平臺體系建設的有益經(jīng)驗，學會“借力”和“搭車”。這樣，既能避免政策及財政資源的重復浪費，又可將學前教育協(xié)同發(fā)展奠基于教育協(xié)同發(fā)展的成熟經(jīng)驗，從而加速協(xié)同發(fā)展的進程。

◆ 構建協(xié)同機制，完善協(xié)同發(fā)展的制度保障與運行機制

作為基礎教育的重要要素和國家教育發(fā)展的重要基石，學前教育要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)一體化的持續(xù)健康發(fā)展離不開完善的協(xié)同機制保障，具體包括以下三點。

一是構建資源協(xié)同機制。通過建立京津冀學前教育資源協(xié)同機制，實現(xiàn)學前教育資源在區(qū)域內(nèi)的科學配置與合理流動。如，河北可發(fā)揮地域資源優(yōu)勢，通過政府購買教育服務等政策優(yōu)惠吸引京、津優(yōu)質(zhì)學前教育資源向河北流動，不僅可以帶動河北學前教育質(zhì)量的提升，而且能夠促進京津在輸出優(yōu)質(zhì)教育資源和服務的過程中進一步提升質(zhì)量，達到“共生共贏”的目的。

二是構建法律協(xié)同機制。完善的法律法規(guī)是推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展有效運行的關鍵。相關國際經(jīng)驗表明，完備的法律法規(guī)能保障和推進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新平臺體系的可持續(xù)發(fā)展，亦能提升平臺體系的運行績效。因此，應在充分調(diào)研協(xié)同發(fā)展需求、修訂京津“學前教育條例”的基礎上積極探索制定三地學前教育協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)，對協(xié)同發(fā)展所涉及的法律主體及其法律責任等做出明確規(guī)定，推動學前教育協(xié)同發(fā)展走上規(guī)范化、法制化的軌道。

三是構建數(shù)據(jù)協(xié)同機制。建立大數(shù)據(jù)平臺，構建有利于京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展的信息互聯(lián)系統(tǒng)，提高學前教育協(xié)同發(fā)展的治理水平。利用大數(shù)據(jù)技術，借助于國家教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)和教育信息管理系統(tǒng)相關數(shù)據(jù)，加強三地出生人口、適齡入園幼兒數(shù)、教師資格取證數(shù)、在崗教師數(shù)、教師流動及流失數(shù)等數(shù)據(jù)的動態(tài)建設與監(jiān)測，不斷完善京津冀學前教育發(fā)展信息互聯(lián)與管理系統(tǒng)，為推進協(xié)同發(fā)展的科學決策提供精準的數(shù)字基礎。

辦法總比困難多。盡管推進京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展還面臨挑戰(zhàn)，但隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及三地教育協(xié)同發(fā)展的穩(wěn)步推進，破解上述困難和挑戰(zhàn)的外部政策環(huán)境及發(fā)展平臺將越來越完備，京津冀學前教育協(xié)同發(fā)展終將實現(xiàn)從無到有、從模糊到明晰、從規(guī)劃到落實的重要轉(zhuǎn)變，為促進京津冀協(xié)同發(fā)展和新時代學前教育改革發(fā)展做出應有的貢獻?！?/p>