民辦學(xué)前教育四十年發(fā)展:概覽與特點

□ 南陽師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院 李輝

1978年年底開啟的改革開放沖破了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，推動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，形成了對外開放的全新格局。在經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮下，原有的依托于集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企事業(yè)單位的社會職能，例如教育職能被逐漸剝離，再加上國家法律政策的許可以及伴隨著多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日漸強(qiáng)大的社會組織和個人，為社會力量辦學(xué)提供了可能、空間與條件。學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，國家投入的長期不足也為民辦學(xué)前教育發(fā)展留下了更大空間。自改革開放以來，民辦學(xué)前教育歷經(jīng)重生、穩(wěn)步發(fā)展、快速增長，自2004年尤其是2012年以來（據(jù)中國教育統(tǒng)計年鑒[1994～2017年]相關(guān)數(shù)據(jù)，2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例超過一半；2012年，民辦園數(shù)、民辦園在園幼兒數(shù)、民辦園教職工數(shù)、民辦園專任教師數(shù)占全國的相應(yīng)數(shù)據(jù)比例均超過50%），成為我國學(xué)前教育事業(yè)的主體力量。本研究在概要回顧民辦學(xué)前教育發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，剖析其發(fā)展特點，以期形成對民辦學(xué)前教育發(fā)展較清晰的認(rèn)識。

李 輝

改革開放40年我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展概覽

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展階段

改革開放40年來，根據(jù)不同時期國家對民辦學(xué)前教育的認(rèn)識和其發(fā)展?fàn)顩r，將民辦學(xué)前教育發(fā)展劃分為四個階段①。

1.恢復(fù)發(fā)展與公辦補(bǔ)充階段（1978～1992年）。1982年《中華人民共和國憲法》指出，“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，為民辦教育崛起提供法律依據(jù)。1987年原國家教委頒布《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，指出“社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”。1989年原國家教委發(fā)布的《幼兒園管理條例》指出，鼓勵和支持企事業(yè)單位、居民委員會、村民委員會和公民舉辦幼兒園或捐資助園。在政策的許可、支持下，民辦學(xué)前教育重啟發(fā)展。

2.共同發(fā)展與快速增長階段（1993～2002年）。1997年國務(wù)院頒布的《社會力量辦學(xué)條例》是我國第一個關(guān)于民辦教育的行政法規(guī)，重申“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”民辦教育發(fā)展的十六字方針。1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出,要“形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”，這是對前一階段民辦教育作為“國家辦學(xué)的補(bǔ)充”地位的較大提升。民辦學(xué)前教育也因此快速發(fā)展起來。

3.激勵規(guī)范與主體發(fā)展階段（2003～2009年）。2003年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）實施，進(jìn)一步明確民辦教育的性質(zhì)與地位，指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，并為規(guī)范民辦學(xué)前教育發(fā)展提供依據(jù)，而第51條提出“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，對公民個人和私人部門辦園則發(fā)揮了極大的激勵作用。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，2003～2007年幼兒教育改革的總目標(biāo)是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局”，更是直接促進(jìn)了民辦學(xué)前教育穩(wěn)定、快速、主體發(fā)展。民辦幼兒園（民辦學(xué)前教育的主體是民辦幼兒園，本文以民辦園的相關(guān)數(shù)據(jù)來說明民辦學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r）數(shù)、民辦園教職工數(shù)和專任教師數(shù)占總比分別于2004年、2006年、2007年超過50%。

4.大力扶持與分類引導(dǎo)階段（2010年～）。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》頒布，提出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量”，這是國家對民辦教育價值的進(jìn)一步肯定，并提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2016年《民促法》修訂完成，2017年9月實施，自此民辦教育實施非營利性、營利性分類管理有了國家層面的法律依據(jù)。學(xué)前教育領(lǐng)域，2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，具體措施如保證合理用地、稅收減免、政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等，其實質(zhì)是通過對民辦園的分類大力支持與引導(dǎo)促進(jìn)民辦學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展，擴(kuò)大公益、普惠學(xué)前教育資源受益范圍。

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r

改革開放40年來，民辦學(xué)前教育歷經(jīng)平穩(wěn)發(fā)展、快速提升，到2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例超過50%，2011年達(dá)到頂點為69.21%，2012年開始逐年下降；民辦園專任教師數(shù)歷經(jīng)穩(wěn)步增長、快速擴(kuò)充，2013年占總比稍有下降，之后有所回升；民辦園在園幼兒數(shù)則一直穩(wěn)步提升，到2012年其占總比超過50%，民辦學(xué)前教育成為我國學(xué)前教育事業(yè)的絕對主體。(據(jù)中國教育統(tǒng)計年鑒[1994～2017年]相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。1994年之前民辦園發(fā)展數(shù)據(jù)欠缺，故改革開放40年來民辦學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)從1994年開始計算、呈現(xiàn))具體見下圖。

圖1 1994～2017年民辦園數(shù)、專任教師數(shù)、在園幼兒數(shù)占總比

改革開放40年我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展特點

縱觀改革開放40年來民辦學(xué)前教育的發(fā)展歷程，圍繞民辦學(xué)前教育何以發(fā)展，發(fā)展將何去何從，也即發(fā)展動力、發(fā)展定位、發(fā)展取向三方面剖析其發(fā)展特點。

發(fā)展動力經(jīng)濟(jì)體制與教育改革釋放活力，市場需求直接助力

首先，民辦學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的背景下獲得重生與發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。根據(jù)馬克思主義的基本觀點，教育的社會屬性是上層建筑②。隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系由人民公社時期的“土地公有、平均分配”調(diào)整為“分田到戶，自負(fù)盈虧”，中國拉開了改革開放的大幕，隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，試行自主經(jīng)營、自主調(diào)控市場，中國逐步由高度集中、忽視市場作用的計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變逐步引發(fā)整個社會解放思想，隨之帶來教育觀念、教育機(jī)構(gòu)和教育制度的變革。民辦學(xué)前教育正是在人民公社解體、國有企事業(yè)單位社會化改革的浪潮中獲得重生，又因?qū)γ褶k教育性質(zhì)、地位認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，以及教育政策制度、教育體系變革，而獲得快速、穩(wěn)步發(fā)展。

照片由北京啟明雙語幼兒園協(xié)拍

其二，民辦學(xué)前教育隨著教育政策的重大調(diào)整而獲得轉(zhuǎn)折性發(fā)展。教育政策法規(guī)是國家對教育事業(yè)發(fā)展方針、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展路徑等做出的規(guī)定，是國家政治意志在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，是推動教育改革和發(fā)展的關(guān)鍵要素，甚至是決定性要素。有研究者認(rèn)為，民辦教育政策是“推動民辦教育實踐的決定性因素”③。民辦學(xué)前教育的發(fā)展有三次比較大的轉(zhuǎn)折點。一是2001年民辦園數(shù)、民辦園教職工數(shù)占總比獲得了史無前例、甚至空前絕后的快速發(fā)展。與2000年相比兩個指標(biāo)的增長率分別為14.66%、13.23%，這應(yīng)該與1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》有關(guān)，其提出“公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”，這是對前期民辦教育是國家辦學(xué)的“補(bǔ)充”地位的極大提升，因而刺激了民辦學(xué)前教育的高速發(fā)展。二是2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例首次超過50%，成為學(xué)前教育事業(yè)的主體。這與民辦學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展有關(guān)，但應(yīng)該也與2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》有關(guān)，其提出五年內(nèi)“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局”。三是2012年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例首次下降。隨著2011年第一期學(xué)前教育行動計劃的實施，地方政府大力建設(shè)公辦幼兒園，因而2012年開始民辦園數(shù)占總比開始下降，此后逐年下滑，這應(yīng)與一至三期學(xué)前教育行動計劃中大力建設(shè)公辦園的行動相關(guān)。

其三，學(xué)前教育供需矛盾突出直接推動民辦學(xué)前教育發(fā)展。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，1987年我國學(xué)前三年入園率為25.9%，1995年達(dá)到41%④。1997年國家原教委下發(fā)《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實施意見》，提出到2000年我國學(xué)前三年幼兒毛入園率達(dá)到45%以上，但到2001年學(xué)前三年毛入學(xué)率才為35.9%⑤，至2009年該數(shù)據(jù)首次超過50%，為50.9%⑥。2017年學(xué)前三年毛入園率為79.6%，達(dá)到歷史新高⑦。可見，我國學(xué)前教育事業(yè)多年積貧積弱，即便經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，供需矛盾仍然突出，這直接為社會力量辦學(xué)提供了廣大空間與推力。

發(fā)展定位從“補(bǔ)充”到“主體”“公辦民辦并舉”

民辦學(xué)前教育伴隨著時代經(jīng)濟(jì)體制、教育體制的改革，在學(xué)前教育多年來突出的供需矛盾的推動下獲得了發(fā)展的空間與動力，在此過程中，其發(fā)展定位也呈現(xiàn)出了清晰的路線。第一階段，1978～2002年民辦為輔、公辦為主。20世紀(jì)80年代末提出社會力量辦學(xué)是“國家辦學(xué)的補(bǔ)充”，1999年調(diào)整為“公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”，但不論是“補(bǔ)充”還是“共同發(fā)展”，都不能動搖“政府辦學(xué)為主體”的地位。第二階段，2003～2009年民辦為“主體”，公辦為骨干和示范。第三階段，2010年后“公辦民辦并舉”。此期的公民辦“并舉”與20世紀(jì)末的公民辦“共同發(fā)展”不同，它的前提是“政府主導(dǎo)”，社會僅為“參與”?？傊母镩_放40年來民辦學(xué)前教育的發(fā)展定位呈現(xiàn)出弱——強(qiáng)——次強(qiáng)的態(tài)勢，與此同時，國家對民辦教育性質(zhì)的認(rèn)識進(jìn)一步明確、提升，到2002年《民促法》中指出其是“公益性事業(yè)”。

發(fā)展取向從非營利性到取得合理回報再至分類發(fā)展

辦學(xué)是為了謀求利潤嗎？不同時期民辦園舉辦者的取向不同。同時，國家相關(guān)政策的引導(dǎo)、規(guī)制不同，也使得民辦學(xué)前教育的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的取向。其一，在恢復(fù)發(fā)展與公辦補(bǔ)充階段，民辦園以非營利性為主。改革開放初期，由于受當(dāng)時社會環(huán)境的影響和辦學(xué)者社會價值觀的主導(dǎo)，社會上所創(chuàng)辦的民辦園、小學(xué)和中學(xué)等，基本上都是非營利性的。民辦教育的舉辦者和投資者對獲取經(jīng)濟(jì)回報表現(xiàn)得十分淡薄，更多地體現(xiàn)出對社會、對人民的無私奉獻(xiàn)精神⑧。例如，全國三八紅旗手山西省霍縣南城區(qū)喬板秀自籌資金創(chuàng)辦康樂幼兒園，為了降低成本，她騰出一孔窯洞作教室，用自己準(zhǔn)備做家具的木料做了黑板、桌凳，還購買教育書籍，按正規(guī)幼兒園的課程教孩子，學(xué)費低于公辦幼兒園⑨。其二，1993～2016年民辦園多是營利性取向。我國民辦教育是在民間資本尚不發(fā)達(dá)、公益性捐贈行為相對不足的情況下，主要依靠市場化的資本運作獲得初始投入，多數(shù)辦學(xué)主體期望通過投資獲得回報。根據(jù)20世紀(jì)末全國人大教科文衛(wèi)委員會的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10%投資辦教育的機(jī)構(gòu)或個人是出于公益性，90%是要有營利回報的⑩。2003年實施的《民促法》也明確規(guī)定出資人可以“取得合理回報”。此期民辦學(xué)前教育發(fā)展的營利性取向既是舉辦者的主動選擇，國家政策也為其提供了許可與保障。其三，2017年以后民辦學(xué)前教育逐步走向分類發(fā)展。隨著新《民促法》（2016年修訂）的實施，民辦學(xué)前教育的舉辦者或主動或被動要在“營利性”或“非營利性”之間做出選擇，實現(xiàn)分類發(fā)展。盡管各地實施分類管理的過渡期、時間節(jié)點、獎補(bǔ)政策、差異化扶持政策等不盡相同，但引導(dǎo)民辦學(xué)前教育分類發(fā)展是大勢所趨。

改革開放40年來，民辦學(xué)前教育重啟發(fā)展、穩(wěn)步增長、快速提升，逐步成為我國學(xué)前教育事業(yè)的主體力量，為彌補(bǔ)國家長期以來的學(xué)前教育財政投入不足、學(xué)位供給有限作出了重大貢獻(xiàn)，為滿足家庭和適齡兒童基本的入園需求甚至個性化需求提供了一定保障，并為學(xué)前教育體制機(jī)制改革創(chuàng)新、為服務(wù)型政府構(gòu)建提供了不少有益啟示。雖然當(dāng)前民辦學(xué)前教育發(fā)展中仍存在諸多問題，如師資隊伍和保教質(zhì)量等，但相信在國家的大力支持和分類引導(dǎo)下，民辦學(xué)前教育會繼續(xù)駛?cè)肟沙掷m(xù)健康發(fā)展的軌道！■