精準(zhǔn)扶貧視角下民族地區(qū)扶貧績(jī)效評(píng)估研究

趙麗紅　侯慶豐　程崢

摘 要：少數(shù)民族地區(qū)由于其特殊的自然條件和文化傳統(tǒng)，一直是我國(guó)扶貧開發(fā)的重點(diǎn)。在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》攻堅(jiān)背景下，本文從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和貧困基本狀況這3個(gè)維度構(gòu)建了我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)村域的反貧困綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并利用AHP評(píng)價(jià)法，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果顯示，在扶貧綜合績(jī)效評(píng)價(jià)方面，貧困基本狀況評(píng)價(jià)綜合成效較好，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)綜合成效一般。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族；反貧困；扶貧績(jī)效；AHP法

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.03.010

Abstract： Due to the special natural conditions and cultural traditions， minority poverty counties were always the key areas for poverty alleviation and development. In the background of “Chinas rural poverty and development program （2001—2010）” tackling key problems ， from the economy， society and basic conditions of poverty， the three aspects of national minority village areas to fight poverty comprehensive performance evaluation index system. And by using AHP method， minority national poverty alleviation county of the evaluation， it was found that the poverty alleviation performance of the minority poverty counties obtained remarkable achievements， especially the basic conditions of poverty， but in the comprehensive effect of poverty， economy and society evaluation were general.

Key words： national minorities； antipoverty； poverty alleviation evaluation； AHP

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義提出的本質(zhì)要求。從《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《扶貧開發(fā)綱要2011—2020》到《關(guān)于印發(fā)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案的通知》可以看出，我國(guó)一直秉承這一原則致力于扶貧開發(fā)工作的推進(jìn)。當(dāng)前中國(guó)扶貧已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的重要階段，習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”思想是在總結(jié)我國(guó)數(shù)十年扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)之上，并且根據(jù)目前中國(guó)的貧困狀況提出的針對(duì)性措施[1]。盡管改革開放以來，我國(guó)扶貧開發(fā)工作取得了矚目成就，但是從以下數(shù)據(jù)看我國(guó)民族地區(qū)的貧困程度依然遠(yuǎn)高于國(guó)家貧困縣平均水平和全國(guó)平均水平，民族地區(qū)2010年的貧困發(fā)生率達(dá)到了10.5%，相比國(guó)家貧困縣同年的貧困發(fā)生率8.3%高了2.2%，比全國(guó)平均水平（2.8%）足足高出了7.7%，而且隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)貧困人口呈向民族地區(qū)集中的趨勢(shì)[2]。面對(duì)民族地區(qū)貧困面廣、貧困人口自我發(fā)展能力不足、社會(huì)保障欠缺、扶貧主體單一、農(nóng)戶社會(huì)參與度不足、現(xiàn)有扶貧開發(fā)效率逐漸降低等一系列顯著問題，盡管國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)扶貧措施來緩解民族地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，但是實(shí)際效果仍不容樂觀。因此本研究立足于民族地區(qū)實(shí)際的扶貧績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀，構(gòu)建了扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，旨在通過分析當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧視角下產(chǎn)生的實(shí)效，并試圖探索出有效的評(píng)估方法，為我國(guó)制訂合理的精準(zhǔn)扶貧路徑提供借鑒。

1 精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧績(jī)效評(píng)估的研究現(xiàn)狀

關(guān)于貧困和扶貧問題的研究，最早是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nurkse提出的貧困陷阱循環(huán)理論，他認(rèn)為造成貧困的根源主要是資本的缺乏。Nelson提出了低水平均衡陷阱理論，并指出人均收入的增長(zhǎng)最終將會(huì)被人口的增長(zhǎng)所抵消。Sen[3]提出了貧困的最根本原因是個(gè)人能力貧困的觀點(diǎn)。而聯(lián)合國(guó)認(rèn)為減少貧困人口數(shù)量，需要建立適當(dāng)?shù)呐涮讬C(jī)制，尤其在貧困人口健康和教育方面賦予相應(yīng)權(quán)利。世界銀行2009年的研究報(bào)告指出，減貧的重點(diǎn)應(yīng)該放在貧困人口集中的社區(qū)，通過增加他們參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的機(jī)會(huì)來緩減貧困。同時(shí)國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)貧困問題也開展了一系列研究?？禃怨鈁4]根據(jù)影響生活質(zhì)量因素的不同，把貧困主要分為制度貧困、區(qū)域貧困以及階層貧困3種類型。黃承偉將貧困分為環(huán)境約束型、能力約束型和權(quán)利約束型。鄭世艷等[5]認(rèn)為提升貧困人口的發(fā)展能力是解決農(nóng)村貧困問題的有效途徑。王曉敏[6]認(rèn)為正是由于目前我國(guó)在農(nóng)村財(cái)政扶貧政策方面存在很多問題，從而阻礙了農(nóng)村扶貧開發(fā)的進(jìn)程。余明江[7]指出，“人”才是生產(chǎn)力的決定性因素，而現(xiàn)行的反貧困戰(zhàn)略都背離這一最基本的事實(shí)。

在扶貧績(jī)效評(píng)估方面[8]，F(xiàn)an等首先利用印度國(guó)家的數(shù)據(jù)估計(jì)了不同類型的政府支出對(duì)農(nóng)村貧困和生產(chǎn)力增長(zhǎng)的影響，結(jié)果表明印度政府應(yīng)該優(yōu)先加大對(duì)農(nóng)村公路、農(nóng)業(yè)研究投資以及教育等基礎(chǔ)性投資。Piazza在研究中國(guó)貧困現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出提升中國(guó)扶貧績(jī)效的重點(diǎn)是提高扶貧資金的利用率，尤其是在資金的瞄準(zhǔn)機(jī)制、資金的監(jiān)管、資金的投向等方面。Ravallion認(rèn)為，沒有一種評(píng)估方法能夠適用所有的扶貧項(xiàng)目評(píng)估，而項(xiàng)目評(píng)估參數(shù)選擇依賴于政策的取向，并且項(xiàng)目實(shí)施的背景對(duì)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果有很大影響。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)扶貧績(jī)效也進(jìn)行了測(cè)量，其中張銜[9]使用統(tǒng)計(jì)計(jì)量方法，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)總產(chǎn)出、結(jié)構(gòu)變遷、貧困動(dòng)態(tài)和資金效率4個(gè)方面入手對(duì)四川民族地區(qū)的扶貧績(jī)效進(jìn)行了分析評(píng)估。朱乾宇[10]指出增加扶貧資金投入對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、增加農(nóng)民純收入、降低農(nóng)村貧困人口數(shù)和貧困比例都具有顯著性。楊照江[11]不僅提出了扶貧資金績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置，包括制度績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及生態(tài)環(huán)境4個(gè)方面，而且還形成了基本指標(biāo)與修正指標(biāo)的有機(jī)循環(huán)。莊天慧等[12]以少數(shù)民族地區(qū)貧困縣為研究對(duì)象，采用模糊評(píng)價(jià)法，構(gòu)建了溫飽水平、生產(chǎn)生活條件、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展能力4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)民族地區(qū)的綜合扶貧績(jī)效進(jìn)行了測(cè)量。張曦[13]在貧困測(cè)度基礎(chǔ)上采用DEA方法考察了參與式扶貧的績(jī)效。

綜上所述，國(guó)外關(guān)于對(duì)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的研究大都集中在以政府資金投入為視角，重點(diǎn)放在對(duì)貧困現(xiàn)狀的分析。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者通過構(gòu)建相關(guān)模型對(duì)扶貧績(jī)效做出了評(píng)價(jià)，雖然把研究重點(diǎn)放在貧困程度測(cè)定的方法層面，對(duì)政府資金投入和采取的政策措施關(guān)注頗多，但是都沒有進(jìn)行深入分析，且更偏向于經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)社會(huì)層面和貧困基礎(chǔ)狀況層面缺乏進(jìn)一步研究。因此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，以少數(shù)民族村域?yàn)檠芯繉?duì)象，構(gòu)建一套適宜于少數(shù)民族地區(qū)村域的反貧困效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期能綜合反映當(dāng)前民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、貧困基礎(chǔ)狀況等層面的綜合扶貧成效。

2 扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方法的實(shí)證研究

2.1 數(shù)據(jù)來源及描述

本研究數(shù)據(jù)來源是基于2015年對(duì)張家村開展的調(diào)查，采用以結(jié)構(gòu)化的入戶問卷和村情問卷為主，結(jié)構(gòu)式訪談和觀察為輔的調(diào)查方式；運(yùn)用分層抽樣和隨機(jī)抽樣的方法選取樣本，具體樣本構(gòu)成是根據(jù)張家村將農(nóng)戶劃分為建檔立卡的貧困戶、未被建檔立卡的貧困戶和非貧困戶三組，每組隨機(jī)抽取48戶，共144戶，問卷有效回收率100%；問卷內(nèi)容主要包括農(nóng)戶的家庭結(jié)構(gòu)、身體狀況、教育情況、勞動(dòng)力輸出情況、收入來源、住房結(jié)構(gòu)、耕地面積、家庭資產(chǎn)等信息。

2.1.1 扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建依據(jù) 精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的重要前提，而扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜的體系，涉及相互關(guān)聯(lián)的各種要素。為了使扶貧綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果更加全面、有效，本研究首先針對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確度，即精準(zhǔn)識(shí)別率進(jìn)行測(cè)算[14]。瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建參考聯(lián)合國(guó)測(cè)定貧困程度指標(biāo)制定的“人類發(fā)展指數(shù)（HDI）”的內(nèi)容，即壽命、知識(shí)和生活體面程度[15]。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合張家村實(shí)際的貧困特征，依據(jù)當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)扶貧開發(fā)政策的實(shí)施情況，以及能夠反映農(nóng)戶家庭福利和貧困狀況的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.1.2 扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系變量描述 回歸分析中自變量的設(shè)置，主要包括農(nóng)戶家庭特征、生活生產(chǎn)條件、資產(chǎn)情況、社會(huì)保障情況等。因變量家庭人均消費(fèi)支出和自變量家庭人口總數(shù)取對(duì)數(shù)處理。如表1所示。

2.1.3 扶貧瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系回歸結(jié)果 在張家村農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，首先進(jìn)行多元線性回歸分析，在異方差檢驗(yàn)中，通過非標(biāo)準(zhǔn)化殘差序列的絕對(duì)值與解釋變量的相關(guān)系數(shù)，判斷是否存在異方差。見表2和表3。

Logistic回歸和多元回歸結(jié)果顯示，除住房是否危房這一變量不顯著外，其余指標(biāo)都非常顯著。因此該地單純依據(jù)住房狀況來識(shí)別是否為貧困人口是不合理的，應(yīng)當(dāng)參考各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。

2.1.4 瞄準(zhǔn)精度分析 在扶貧開發(fā)中，貧困漏出和溢出現(xiàn)象較為普遍，因此通過分析瞄準(zhǔn)精度，計(jì)算確切的瞄準(zhǔn)漏出率和瞄準(zhǔn)溢出率，是準(zhǔn)確識(shí)別未被幫扶的貧困戶和被幫扶的非貧困戶的有效方法（表4）。

通過多元回歸計(jì)算出的結(jié)果看，瞄準(zhǔn)漏出率是指沒有被精準(zhǔn)識(shí)別的貧困人口占到了19.8%，而瞄準(zhǔn)溢出率為11.55%，是指被納入扶貧的非貧困人口的比率。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是多方面的，如制定扶貧政策的前期調(diào)研數(shù)據(jù)不全面、已脫貧人口再次返貧、政府扶貧行為異化、少數(shù)民族地區(qū)宗教問題等。因此在精準(zhǔn)扶貧的過程中，制定合理的精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的機(jī)制一定要符合科學(xué)要求，深入實(shí)際，充分了解不同地區(qū)貧困現(xiàn)狀，才能提高扶貧瞄準(zhǔn)的精確度和扶貧資源的利用率，確保需幫助的人得到相應(yīng)幫扶。

2.2 扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2.1 扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定 在確定指標(biāo)體系時(shí)，本研究主要采用美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩蒂提出的層次分析法（AHP）[16]，具體是將影響貧困績(jī)效的指標(biāo)分層細(xì)化，按照重要度分別形成一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。并在此基礎(chǔ)上，參考聯(lián)合國(guó)《2010年人類發(fā)展報(bào)告》10項(xiàng)指標(biāo)[17]，參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，以及結(jié)合調(diào)研地的地域特征、文化程度和經(jīng)濟(jì)狀況等，構(gòu)建出一套扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[18]。見表5。

2.2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)方法 （1）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)按照績(jī)效分為四級(jí)，分別是較差（0～0.24）、一般（0.25～0.49）、良好（0.5～0.74）和優(yōu)秀（0.75～1）。

（2）計(jì)算方法。定義A為權(quán)重，A=（a1，a2，…，ai），其中ai≥0且∑ai=1，

①定義w為權(quán)重，計(jì)算公式為：

②定義rij為第i個(gè)因素的評(píng)價(jià)，構(gòu)建評(píng)價(jià)矩陣R，

③定義B為模糊評(píng)價(jià)，B=（b1，b2，…，bi），用模糊權(quán)向量A將不同的行進(jìn)行綜合，就可得到該被評(píng)事物從總體上來看對(duì)各等級(jí)模糊子集的隸屬程度，即模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量。

④AHP評(píng)價(jià)模型計(jì)算公式為Bi=Wi·Ri

2.2.3 扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果 利用綜合評(píng)價(jià)法，先將各指標(biāo)正向化處理后，依據(jù)實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行賦值，計(jì)算出各指標(biāo)得分，并加總得出扶貧工作總體得分，作為評(píng)價(jià)實(shí)際扶貧績(jī)效的依據(jù)。

由表6得出各項(xiàng)指標(biāo)的具體得分，利用公式B=W·R，計(jì)算出二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分：其中經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)Be=0.46，社會(huì)評(píng)價(jià)Bs=0.38，貧困基礎(chǔ)狀況Ba=0.5，依據(jù)績(jī)效劃分的四級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)看出，張家村的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)為一般，而貧困基礎(chǔ)狀況為良好。根據(jù)結(jié)果可判斷出該地在先前采取的扶貧開發(fā)措施中取得了一定成效，評(píng)價(jià)績(jī)效較好，恩格爾系數(shù)、貧困發(fā)生率和返貧率指標(biāo)都有所降低。然而在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面評(píng)價(jià)績(jī)效一般，應(yīng)通過改進(jìn)加大投入力度，轉(zhuǎn)變扶貧理念，提高個(gè)人參與率等手段繼續(xù)提高扶貧開發(fā)效率。

3 結(jié)論與建議

3.1 改革瞄準(zhǔn)機(jī)制，完善精準(zhǔn)識(shí)別方法

上文通過對(duì)瞄準(zhǔn)精度進(jìn)行分析，得出瞄準(zhǔn)漏出率為19.8%，瞄準(zhǔn)溢出率為11.55%，仍需在精準(zhǔn)識(shí)別過程中下工夫，制訂合理的精準(zhǔn)脫貧嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)識(shí)別的方法。另外我國(guó)現(xiàn)行判別貧困人口的政策仍存在一些問題，如將收入作為唯一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，利用單一標(biāo)準(zhǔn)的判別是不科學(xué)的，有關(guān)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，采用多維貧困的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建檔立卡的貧困戶進(jìn)行識(shí)別，針對(duì)地域性貧困村貧困戶和非貧困村貧困戶的脫貧工作，應(yīng)具體分門別類、區(qū)別對(duì)待，實(shí)行差異化扶貧。采取量身定做個(gè)性化脫貧措施，堅(jiān)持“一把鑰匙開一把鎖”，把工作做深做透，以“私人定制”式精準(zhǔn)幫扶。

3.2 加大人力資本投入，發(fā)展特色民族經(jīng)濟(jì)

在扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果中得出經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)一般，通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族地區(qū)目前生產(chǎn)方式普遍單一，多數(shù)村民僅以農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)為主，處于“靠天吃飯”的原始生活狀態(tài)，盡管國(guó)家政府開展一系列扶貧項(xiàng)目來緩解民族地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，但是經(jīng)濟(jì)滯后依然是少數(shù)民族地區(qū)面臨的突出問題。因此實(shí)施精準(zhǔn)“滴灌”是當(dāng)前扶貧工作的重點(diǎn)，主要措施是加大人力資本投入，提高貧困人口自我發(fā)展的能力；轉(zhuǎn)變貧困人口的思想觀念，促進(jìn)其自我發(fā)展意識(shí)與參與意識(shí)的覺醒；引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色民族經(jīng)濟(jì)，使其產(chǎn)業(yè)趨向多元化，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁└嗟纳?jì)選擇。

3.3 提高教育覆蓋率，加強(qiáng)職業(yè)教育，防止貧困代際傳遞

在扶貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果中得出社會(huì)評(píng)價(jià)一般，之所以產(chǎn)生這種原因，更多是受教育水平的制約。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該村成年人教育水平普遍低于6年，而未成年人的輟學(xué)率也相當(dāng)高。針對(duì)這種情況，有關(guān)部門在落實(shí)貧困地區(qū)相關(guān)補(bǔ)貼政策過程中，應(yīng)該把提高學(xué)齡兒童入學(xué)率、鞏固義務(wù)教育水平作為重點(diǎn)，此舉有益于防止貧困代際傳遞。對(duì)于青壯年文盲，提高農(nóng)村的實(shí)用技術(shù)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)水平，以促進(jìn)扶貧對(duì)象的穩(wěn)定就業(yè)。通過建立農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，不僅有利于不同年齡層次的居民轉(zhuǎn)變固有的思想觀念，而且還能潛移默化地影響他們的行為。

3.4 搭建信息服務(wù)平臺(tái)，整合社會(huì)資源

通過建立精準(zhǔn)扶貧的信息服務(wù)平臺(tái)，有利于政府及相關(guān)部門及時(shí)了解、記錄及追蹤家庭的信息變化，尤其是貧困家庭，以便精確識(shí)別真正的貧困人口。在明確貧困戶需求的基礎(chǔ)上促使社會(huì)資源進(jìn)行有效匹配，如引導(dǎo)商業(yè)企業(yè)、社會(huì)各大組織和個(gè)人參與到脫貧攻堅(jiān)的工作中，通過多種方式之間的互動(dòng)，來融合社會(huì)扶貧資源，實(shí)現(xiàn)資金的精準(zhǔn)化配置。為了防止扶貧資源的浪費(fèi)或低利用率，制訂合理、可行的監(jiān)督考核機(jī)制是必需的，其一，精準(zhǔn)識(shí)別度高，其二，構(gòu)建了全社會(huì)扶貧開發(fā)的良好氛圍。

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