我國南海海域建立特別敏感海域制度的必要性和可行性

常鵬 楊清玲

【摘 要】 為更好地保護(hù)我國南海水域的海洋環(huán)境和航行安全，闡述特別敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度，分析特別敏感海域的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其基本制度，并結(jié)合我國南海自然環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)等基本情況，指出在我國南海采用特別敏感海域制度的必要性和可行性，提出采取多途徑申請?zhí)貏e敏感海域制度及在南海建立特別敏感海域過程中起牽頭作用等措施。

【關(guān)鍵詞】 南海；特別敏感海域制度；國際海事組織（IMO）

0 引 言

我國南海諸島共計(jì)200多個島嶼，分為東沙、西沙、中沙和南沙四大島群。四大群島島礁眾多，東鄰菲律賓，西接越南，南臨馬來西亞，北靠我國大陸，是我國與東南亞各國海上交通的必經(jīng)之地，也是通向非洲、歐洲和大洋洲的航行要道。南海海域?qū)掗?，具有豐富的生物和礦產(chǎn)資源，且生態(tài)系統(tǒng)多樣性。南海屬于半閉海，僅僅通過馬六甲海峽、巴士海峽、臺灣海峽等狹窄的水道與其他洋連接，海水中的污染物不易擴(kuò)散、消除；南海是海上運(yùn)輸最繁忙的海域之一，是歐洲到東亞的重要航道；南海是海上石油勘測開發(fā)的密集區(qū)，隨著海上鉆井平臺和海底輸油管線及海上石油儲藏運(yùn)輸活動的逐年增加，南海海域已屬于溢油事故多發(fā)海域。因此，在南海建立特別敏感海域（Particular Sensitive Sea Area）制度對于保護(hù)海域環(huán)境及資源有著重要意義。

1 特別敏感區(qū)的含義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.1 含 義

特別敏感海域是指在生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面具有經(jīng)確認(rèn)的重要性，且易受到國際航運(yùn)活動的損害，從而需要國際海事組織（IMO）采取特別行動加以保護(hù)的海域。特別敏感海域制度適用于任何海域，不僅限于封閉或半封閉海域，開闊海域也可適用。IMO實(shí)行特別敏感海域制度的目的是為保護(hù)由于生態(tài)學(xué)或社會經(jīng)濟(jì)或科學(xué)的原因而易受到航海活動影響的海域，采取特別措施或建立一套海洋環(huán)境管理系統(tǒng)對其予以保護(hù)。1978年，澳大利亞大堡礁海域被指定為第一個特別敏感海域，但由于《特殊區(qū)域指定和特別敏感海域鑒定指南》（以下稱《鑒定指南》）中規(guī)定的程序冗長且復(fù)雜，特別敏感海域制度在實(shí)踐中的應(yīng)用并不成功。為此，IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會多次決定修改指南并實(shí)施。此后，有多個海域被指定為特別敏感地區(qū)。

《聯(lián)合國海洋法公約》（《UNCLOS》）第56條、第211條第6款（a）項(xiàng)規(guī)定：沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有海洋環(huán)境的保護(hù)和保全的管轄權(quán)，有權(quán)采取措施控制來自船舶的污染；沿海國可以通過主管國際組織與有關(guān)國家進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商后，要求在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)明確劃定特定區(qū)域，采取防止船舶污染的特別強(qiáng)制措施。

特別敏感海域制度是以特定活動為基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而采取一定保護(hù)措施的制度。同屬此類制度的還有《防止船舶造成污染國際公約》中的特殊區(qū)域制度，二者都旨在更好地保護(hù)海洋環(huán)境，堅(jiān)持綠色開發(fā)。

特別敏感海域制度、特殊區(qū)域制度是圍繞海上交通實(shí)施的。海洋環(huán)境作為海運(yùn)活動的載體而受其影響，一旦本區(qū)域內(nèi)不存在航運(yùn)活動或者該區(qū)域的海上交通不足以影響其生態(tài)系統(tǒng)、資源構(gòu)成及地理?xiàng)l件，那么，特別敏感海域制度將失去存在的價值。但是，本海域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、資源構(gòu)成及地理?xiàng)l件在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的，與航運(yùn)活動的減少與否沒有必然聯(lián)系，不影響通過建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)（《UNCLOS》內(nèi)容）對本海域進(jìn)行保護(hù)。

IMO賦予沿海國通過國內(nèi)立法將特別敏感海域制度中的相關(guān)保護(hù)措施形成法律條文的權(quán)力，要求沿海國設(shè)定具體的法律責(zé)任來防止船舶違反特別敏感海域制度的行為，甚至可以制定更加嚴(yán)格的法律規(guī)定?！禪NCLOS》第211條僅僅賦予沿海國可制定高于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）一般國際規(guī)則的國內(nèi)法，但執(zhí)行權(quán)必須受《UNCLOS》第220條約束，不得享受公約規(guī)定以外的執(zhí)行權(quán)。

1.2 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

特別敏感海域的認(rèn)定須符合以下生態(tài)，社會、文化和經(jīng)濟(jì)，科學(xué)教育等3個標(biāo)準(zhǔn)。

（1）生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性或稀有性，魚類或海洋生物的重要棲息地，生物的相互依存性，生態(tài)代表性、多樣性、整體性、脆弱性等。

（2）社會、文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括漁業(yè)、休閑、旅游等社會經(jīng)濟(jì)方面的重要性，對當(dāng)?shù)鼐用裆娴闹匾裕幕z產(chǎn)等。

（3）科學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括重要科學(xué)價值、監(jiān)測研究的重要樣本、存在特有的生態(tài)現(xiàn)象等。

2 在南海建立特別敏感海域制度的必要性

2.1 生態(tài)環(huán)境面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）污染物聚集風(fēng)險(xiǎn)。南海屬于半閉海，海水中的污染物不易擴(kuò)散、消除，時間長了容易聚集。

（2）船舶油污風(fēng)險(xiǎn)。南海諸島海域是海上運(yùn)輸活動最繁忙的海域之一。歐亞航線、跨太平洋航線和跨大西洋航線是世界三大主干航線，其中歐洲到東亞航線必經(jīng)南海。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年經(jīng)過南海海域運(yùn)輸?shù)呢浳?、石油、液化石油氣等分別占世界貨物貿(mào)易總量、石油運(yùn)輸總量和液化石油氣總貿(mào)易額的1/3、1/2和2/3，僅每天過往的油船就達(dá)230多艘次。從這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，經(jīng)過南海的運(yùn)輸船舶繁密，其中很多船舶從事的是具有環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的貨物運(yùn)輸。海洋石油運(yùn)輸活動曾發(fā)生多起重大溢油污染事故，造成燃油泄漏入海，污染海洋環(huán)境。南海海域不僅是日本、韓國和我國的石油輸入大動脈，也是東南亞國家之間的交通動脈，發(fā)生船舶漏油的風(fēng)險(xiǎn)很大。資料顯示，我國50%以上進(jìn)口石油都須通過南海海域航線來運(yùn)輸。這些都給南海帶來巨大的油污風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管南海地區(qū)的船舶航行和運(yùn)輸活動，避免環(huán)境損害事故的頻發(fā)。

（3）石油開采和運(yùn)輸中的溢油事故風(fēng)險(xiǎn)。南海是海上石油勘測開發(fā)密集區(qū)。隨著海上鉆井平臺和海底輸油管線及海上石油儲藏運(yùn)輸?shù)戎鹉暝黾?，南海海域已屬于溢油事故多發(fā)海域，特別是北部灣地區(qū)。中越兩國均在北部灣進(jìn)行大量的石油勘探開采，海上開采和輸送原油活動的不斷增加，油品運(yùn)輸日益頻繁，使得該地區(qū)已成為溢油事故的多發(fā)區(qū)域。另外，南沙海域現(xiàn)有1 000多口石油鉆井，年采石油量超過5 000萬t，在原油運(yùn)輸環(huán)節(jié)也存在發(fā)生溢油事故的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 建立特別敏感海域制度的意義

2.2.1 有利于保護(hù)區(qū)域內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境

《鑒定指南》中列舉了諸如具備生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)立性或稀缺性、構(gòu)成某些魚類關(guān)鍵棲息地等生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，反映了特別敏感海域制度重在保護(hù)海洋環(huán)境，維護(hù)海洋生態(tài)穩(wěn)定，南海生態(tài)環(huán)境正好符合《鑒定指南》的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 有利于保護(hù)水域內(nèi)海底文化遺產(chǎn)

南海是古代海上絲綢之路途經(jīng)水域，古代航船從我國、越南等地出發(fā)，橫穿南海，往來于東南亞和印度洋地區(qū)，因而沿線途經(jīng)海域存在眾多古沉船、沉物等遺跡。這些遺跡時間跨度大、分布范圍廣、內(nèi)容豐富、文化研究價值高，也符合《鑒定指南》第4.1.14項(xiàng)規(guī)定，屬于具有重要?dú)v史和考古遺址且非常重要的區(qū)域。

2.2.3 有利于加強(qiáng)國際合作，緩和區(qū)域爭端

2017年5月中旬，“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，我國政府與越南、菲律賓、馬來西亞等3個南海周邊國家都簽訂了合作協(xié)議。這說明南海周邊幾國對“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的認(rèn)可和支持[1]，也是加強(qiáng)國際合作、緩解南海海域區(qū)域爭端的良好契機(jī)。

3 適用特別敏感海域制度所面臨的問題及解決措施

3.1 面臨的問題

3.1.1 影響南海航行自由

目前，航經(jīng)南海海域的各類船舶（軍艦、公務(wù)船除外）享有航行自由，該海域未有指定航道或禁航區(qū)，也未執(zhí)行各類船舶報(bào)告制度。商業(yè)船舶享有高度航行自由，船舶依據(jù)慣用航路、航行偏好或推薦航路等制訂航線。若將南海海域設(shè)定為特別敏感海域，必定會在其海域內(nèi)設(shè)定相應(yīng)的強(qiáng)制引航、定線制等措施規(guī)范，該區(qū)域的可航范圍也必將會被壓縮。

3.1.2 周邊國際環(huán)境復(fù)雜

由于歷史遺留問題，目前南海海域還存在一些領(lǐng)海爭端問題，周邊國家規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊情況復(fù)雜，甚至出現(xiàn)兩國間乃至多國間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的重疊問題；因此，盡管南海海域已滿足建立特別敏感區(qū)的條件，但想要在近期得到認(rèn)可，還存在相當(dāng)大的難度。由于IMO規(guī)定無論是一國或者多國向其提出建立特別敏感海域的申請，IMO均有義務(wù)將該提案的詳細(xì)內(nèi)容反饋給其他沿海各國，如果其他沿海國中任何一個有反對意見，都會影響提案的通過。如果部分沿海國一方提出建立特別敏感海域申請，其他沿海國基于共同利益持反對意見，那么特別敏感海域是無法成立的。

3.2 解決措施

3.2.1 多途徑申請適用特別敏感海域制度

南海海域周邊國家可以在不違背《UNCLOS》和《鑒定指南》的情況下，制訂相應(yīng)條約或者合作備忘錄，共同防治南海水域海洋污染，在合作共贏的基礎(chǔ)上共同向IMO提出申請。同時，在申請?zhí)貏e敏感海域制度時，可以借鑒其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前荷蘭瓦登（Wadden）海域、歐洲西北部水域、澳大利亞大堡礁（GBR）及托雷斯（Torres）海峽水域、波羅的海海域和博尼法喬（Bonifacio）海峽等5個特別敏感海域均是采用共同申請的方式而成功設(shè)立的；因此，周邊各沿海國應(yīng)在擱置爭議、共同開發(fā)的前提下，共同申請?jiān)O(shè)立南海特別敏感海域。申請時，可循序漸進(jìn)，在爭議相對少的水域先行設(shè)立，待時機(jī)成熟后，再共同申請較大面積的水域。同時，申請文件應(yīng)一國牽頭，多國共同參與，制定的保護(hù)措施也應(yīng)符合南海海域?qū)嵡椋?jīng)科學(xué)研究后共同商定。

3.2.2 我國應(yīng)起牽頭作用

我國應(yīng)采取積極態(tài)度，在與各方談判的基礎(chǔ)上，充分維護(hù)權(quán)利，履行沿海國義務(wù)，起到申請?jiān)O(shè)立南海特別敏感海域的牽頭作用。

申請成功之后，可根據(jù)《國際海上人命安全公約》在管理特別敏感海域時的規(guī)定，在周邊設(shè)置相應(yīng)的航標(biāo)，并與船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）結(jié)合，將該水域納入沿海VTS監(jiān)管區(qū)，對過往船舶進(jìn)行遠(yuǎn)程識別和動態(tài)跟蹤，使該區(qū)域船舶有序航行。

4 結(jié) 語

鑒于海洋對人類的重要意義和南海生態(tài)環(huán)境復(fù)雜而脆弱，我國在實(shí)施“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的同時，加強(qiáng)與周邊國家合作，主動作為，積極引導(dǎo)，與其他國家共同申請將南海適用特別敏感海域制度。此舉將會是保護(hù)南海海洋環(huán)境和開發(fā)南海資源的有效保證措施，同時也是加強(qiáng)國際合作、共同保護(hù)世界海洋環(huán)境的重要手段。

參考文獻(xiàn)：

[1] “一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2017（Z2）：89-93.