從“鄰避”角度看如何加強(qiáng)核電公眾溝通

邱志超華能山東石島灣核電有限公司 山東 威海 264200

正文：

一、核電鄰避問(wèn)題

（一）鄰避概念及成因分析

“鄰避”一詞，源于英語(yǔ)短語(yǔ)“Not in My Back Yard” （簡(jiǎn)譯：“不要建在我家后院”），指的是當(dāng)?shù)孛癖娀蚱笫聵I(yè)單位由于擔(dān)憂(yōu)附近公共設(shè)施（如垃圾場(chǎng)、殯儀館、核電站等）對(duì)其周邊環(huán)境質(zhì)量、自身健康和房產(chǎn)土地價(jià)值等帶來(lái)各種不良影響，進(jìn)而激發(fā)他們的排斥情緒，甚至采取強(qiáng)烈而堅(jiān)決的高度情緒化的群體反對(duì)和抗?fàn)幮袨椤?/p>

1980年，美國(guó)《基督教科學(xué)箴言報(bào)》首次用“鄰避”這個(gè)詞來(lái)表述美國(guó)民眾對(duì)化工垃圾的排斥和反抗。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)由機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、垃圾填埋場(chǎng)、戒毒服務(wù)中心等公共設(shè)施選址建設(shè)引發(fā)的沖突越來(lái)越普遍。同時(shí)，在歐洲和亞洲的一些工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)，也陸續(xù)出現(xiàn)了以反對(duì)環(huán)境污染為主題的鄰避運(yùn)動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)，由于對(duì)鄰避問(wèn)題應(yīng)對(duì)不力、處置不當(dāng)導(dǎo)致的鄰避事件在我國(guó)也相繼發(fā)生，部分鄰避項(xiàng)目甚至被“污名化”，嚴(yán)重透支了政府公信力和項(xiàng)目業(yè)主信用。

相比西方，國(guó)內(nèi)關(guān)于鄰避問(wèn)題的研究起步較晚，但近年來(lái)非?；钴S，取得了一些成果和共識(shí)。 中國(guó)無(wú)論是在政治、經(jīng)濟(jì)，還是文化、意識(shí)形態(tài)等方面，都有著不同于西方的國(guó)情，鄰避問(wèn)題產(chǎn)生的原因自然有別于西方。國(guó)內(nèi)鄰避問(wèn)題是多種因素綜合作用的結(jié)果，首先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀結(jié)果。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，涉及鄰避的公共設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目必然要配套發(fā)展，隨著公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，鄰避沖突和矛盾也伴隨而至。這其中，一個(gè)重要原因就是公眾溝通不足甚至失效。公眾溝通缺乏主動(dòng)性、科普宣傳缺乏針對(duì)性、利益補(bǔ)償缺乏合理性、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏安全性……，以上做法和現(xiàn)象，使重大鄰避項(xiàng)目喪失了通過(guò)與公眾溝通化解沖突的契機(jī)，甚至可能步入“塔西佗陷阱”。

（二）核電鄰避問(wèn)題概況

核電作為高效穩(wěn)定的清潔低碳能源，在調(diào)整國(guó)家能源結(jié)構(gòu)、保障國(guó)家能源安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，我國(guó)核電進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展速度較快、發(fā)展規(guī)模較大的新階段，國(guó)內(nèi)在運(yùn)核電裝機(jī)容量已居世界第四，在建規(guī)模世界第一，并且保持著良好的運(yùn)行業(yè)績(jī)和安全水平。與此同時(shí)，我國(guó)核電鄰避問(wèn)題日益凸顯，公眾溝通更加困難，尤其是日本福島核事故后，公眾擴(kuò)大了對(duì)我國(guó)核電安全的質(zhì)疑，對(duì)核電的信任度和支持度業(yè)在降低，“恐核”心態(tài)普遍，“反核”聲浪高漲，多個(gè)涉核項(xiàng)目由于鄰避事件推進(jìn)困難甚至下馬?？梢哉f(shuō)，核電已成為國(guó)內(nèi)目前最難最敏感的重大鄰避項(xiàng)目，公眾的接受度直接影響核電項(xiàng)目的順利落地。在此背景下，如何有效地與公眾溝通，重建公眾信心，獲得其支持，從而破解核電鄰避問(wèn)題，已成為相關(guān)政府部門(mén)和核電業(yè)界必須共同應(yīng)對(duì)的重大課題。

（三）核電鄰避問(wèn)題成因分析

由于核電的特殊性，核電鄰避問(wèn)題產(chǎn)生的原因相對(duì)復(fù)雜，除具有其他鄰避項(xiàng)目普遍存在的問(wèn)題外，還有自身的一些特點(diǎn)：

一是核電的科普宣傳和公眾溝通沒(méi)有形成政府主導(dǎo)的機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，這些工作主要由核電企業(yè)主導(dǎo)和承擔(dān)，政府的投入并不充分。核電企業(yè)雖然投入大量的人力物力，取得了一定成效，但由于是直接利益相關(guān)方，公眾對(duì)其存在天然的不信任感，公眾懷疑心理難以有效化解。

二是公眾缺乏對(duì)核電知識(shí)的基本了解。一直以來(lái)我國(guó)核電產(chǎn)業(yè)相對(duì)封閉，且相關(guān)科普宣傳和公眾溝通滯后，加之核電的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，知識(shí)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，造成公眾對(duì)核電的“神秘感”，容易被一些負(fù)面言論迷惑，尤其是日本福島核事故后，更是談核色變。

三是宣傳方法有待改進(jìn)。主要通過(guò)教育、灌輸?shù)葐蜗虻母嬷头绞剑嬖趯?zhuān)業(yè)對(duì)外行、居高臨下、不接地氣、“老王賣(mài)瓜”等現(xiàn)象，造成公眾聽(tīng)不懂、理解難、不信任。此外，宣傳周期集中在項(xiàng)目啟動(dòng)前期，科普活動(dòng)的權(quán)威性、獨(dú)立性容易受到質(zhì)疑。

四是對(duì)利益相關(guān)者的重視和引導(dǎo)不夠。一些潛在的利益相關(guān)方未得到有效重視，如房地產(chǎn)商、30公里之外民眾等。對(duì)一些不合理的訴求，軟讓退縮，反而造成負(fù)面影響。

五是對(duì)反核、棄核輿情管控不足。核安全高度敏感，易被境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力炒作和利用，造成較大不良影響。

二、國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。梳理總結(jié)國(guó)內(nèi)外核電領(lǐng)域公眾溝通的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，可以為我國(guó)妥善處置核電鄰避問(wèn)題提供良好的參考和借鑒。

（一）國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外主要核電大國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了關(guān)于公眾溝通的較為完善的法規(guī)體系和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，主要?dú)w納如下：

一是法規(guī)體系健全，開(kāi)展公眾溝通工作有法可依。主要的法規(guī)體系包括環(huán)境保護(hù)法、原子能法、信息公開(kāi)法和配套的條例。

二是尊重公民的知情權(quán)，在法規(guī)中直接明確公眾取得核電信息的權(quán)利，并在實(shí)踐中充分保障公民的這一知情權(quán)。

三是公眾溝通的開(kāi)展范圍廣、透明度高。概括地講，只要是涉及公眾健康、環(huán)境影響、安全的信息和公眾關(guān)心的其他信息，都可以作為公眾溝通的內(nèi)容。

四是政府在公眾溝通中的定位在于制定政策框架和決策程序，搭建溝通平臺(tái)，引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，并聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，但不應(yīng)影響國(guó)家政策的執(zhí)行。

五是實(shí)現(xiàn)溝通的雙向性，與公眾對(duì)話(huà)的目的不僅是向其提供信息，更要善于從中獲取公眾的訴求。

六是轉(zhuǎn)變核電行業(yè)公共宣傳的傳統(tǒng)觀念及做法，從“公眾是理性的，行業(yè)往往是不理性的”的角度去理解并分析公眾產(chǎn)生恐核心態(tài)的原因，要學(xué)會(huì)講好發(fā)展核電的故事，從是清潔低碳能源的角度進(jìn)行宣傳，不斷向公眾提供正能量，而非過(guò)于頻繁或刻意地強(qiáng)調(diào)核電的安全風(fēng)險(xiǎn)，偏離核電發(fā)展初衷

（二）國(guó)內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)

秦山核電站和大亞灣核電站是我國(guó)最早建成的兩個(gè)核電項(xiàng)目，為我國(guó)核電發(fā)展包括公眾溝通探索出了可復(fù)制可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)際上，秦山核電站的落戶(hù)和發(fā)展過(guò)程同樣伴隨有當(dāng)?shù)孛癖姷囊蓱]與不安。建設(shè)初期，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)核電知之甚少，加上不久蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故發(fā)生，部分人甚至將核電站與核武器混為一談。在項(xiàng)目啟動(dòng)之初，為消除民眾顧慮，當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目業(yè)主不間斷地開(kāi)展了大量的公眾溝通工作，通過(guò)核電科普宣傳月、核電科技館等渠道向周邊民眾普及核能和平利用的一些常識(shí)。為提高公信力，當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目業(yè)主都定期組織當(dāng)?shù)鼐用窈推渌麩嵝娜耸繀⒂^現(xiàn)場(chǎng)，核電工作人員耐心向來(lái)訪(fǎng)人員介紹關(guān)于核電站運(yùn)行和管理的基本知識(shí)。另外，國(guó)家和省級(jí)環(huán)保部門(mén)通過(guò)獨(dú)立的輻射監(jiān)測(cè)設(shè)施對(duì)核電站周邊的環(huán)境狀況開(kāi)展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，定期向社會(huì)公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

大亞灣核電站建設(shè)籌備之初，也曾歷經(jīng)波折。籌備期間，先后發(fā)生了多起香港民眾集會(huì)抗議建設(shè)核電站的群體事件。為化解公眾疑慮，廣東、香港相關(guān)方面創(chuàng)立了大亞灣核電安全咨詢(xún)委員會(huì)，兩地政府、項(xiàng)目投資方和業(yè)主方、專(zhuān)家、公眾代表都參與其中，核電站最終于1987年動(dòng)工建設(shè)。這也被視為我國(guó)開(kāi)展核能公眾溝通的成功典型。在多年的實(shí)踐中，大亞灣核電站建立透明之制，確定透明之策，傾聽(tīng)社會(huì)聲音，接受公眾監(jiān)督，獲得了社會(huì)的支持。

三、改進(jìn)建議

綜合對(duì)核電鄰避問(wèn)題特點(diǎn)和成因，以及我國(guó)核電公眾溝通工作存在的短板和薄弱環(huán)節(jié)的分析，下文針對(duì)性地提出了七條改進(jìn)建議，以加強(qiáng)公眾溝通，將鄰避問(wèn)題化解在前期和萌芽狀態(tài)，為我國(guó)核電可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

（一）確?，F(xiàn)有核電項(xiàng)目安全萬(wàn)無(wú)一失

安全是核電發(fā)展的生命線(xiàn)。說(shuō)的安全怎么也不如做的安全，現(xiàn)有在運(yùn)在建核電機(jī)組良好的安全記錄，是核電一切工作的前提，是開(kāi)展公眾溝通、重拾公眾信心、有效化解鄰避效應(yīng)最具說(shuō)服力的金字招牌。

核電的安全問(wèn)題沒(méi)有國(guó)界。核電行業(yè)是一個(gè)利益共同體，可以說(shuō)是一損俱損，一榮俱榮。對(duì)待核電安全，全體從業(yè)人員包括政府管理部門(mén)人員必須要時(shí)刻保持敬畏之心，切不可有麻痹大意思想。

（二）建立政府主導(dǎo)、政企合作、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制

核電敏感性強(qiáng)，公眾溝通涉及面廣，尤其是核電項(xiàng)目立項(xiàng)籌備階段，正是工作難度最大、最需凝聚共識(shí)的關(guān)鍵時(shí)期。僅依靠項(xiàng)目業(yè)主和當(dāng)?shù)乜h市政府推進(jìn)這項(xiàng)工作，好似“小馬拉大車(chē)”，應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)的能力和成效有限。必須提高工作層級(jí)，組建國(guó)家主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)牽頭、省級(jí)黨委政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成大范圍的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，高效穩(wěn)妥地推進(jìn)核電公眾溝通和科普宣傳的相關(guān)工作。

同時(shí)，基層相關(guān)工作也要落實(shí)到位。核電有別于常規(guī)項(xiàng)目，公眾溝通要與當(dāng)?shù)鼐用衩鎸?duì)面，尤其是項(xiàng)目周邊區(qū)域，必須進(jìn)村、進(jìn)社區(qū)，甚至入戶(hù)見(jiàn)人。沒(méi)有強(qiáng)有力的基層組織，這項(xiàng)工作就很難有效推進(jìn)，也不可能做好。應(yīng)當(dāng)指出，由于基層政府專(zhuān)業(yè)性不夠，項(xiàng)目業(yè)主在其中要發(fā)揮建設(shè)性作用，努力提高基層政府工作人員的專(zhuān)業(yè)水平，與其同頻共振，讓公眾溝通真正落地。

（三）要區(qū)分細(xì)化溝通對(duì)象

核電項(xiàng)目面對(duì)的公眾類(lèi)別復(fù)雜，不同人群關(guān)切點(diǎn)不同、利益訴求也不同，溝通不能一刀切，而應(yīng)細(xì)致區(qū)分，按類(lèi)施策。對(duì)于一般民眾，要做好基礎(chǔ)溝通，重在解決常識(shí)認(rèn)知問(wèn)題；對(duì)于利益相關(guān)方，屬于重點(diǎn)溝通人群，要合理穩(wěn)妥地解決利益訴求問(wèn)題；而對(duì)于惡意炒作者包括敵對(duì)勢(shì)力，決不可縱容綏靖，必須有效防控、堅(jiān)決打擊。

此外，還要特別重視對(duì)關(guān)鍵少數(shù)人士的爭(zhēng)取。關(guān)鍵人群包括當(dāng)?shù)攸h政干部、媒體記者、在校師生等，做好與這些人群的溝通，就能起到事半功倍的效果。另一方面，核電公眾溝通通常以項(xiàng)目附近30公里之內(nèi)的公眾為主，對(duì)“30公里之外”民眾的溝通往往不夠忽視。而近年來(lái)的幾起核電相關(guān)的鄰避事件，恰恰由30公里以外的人群挑起，因此，項(xiàng)目業(yè)主和當(dāng)?shù)卣仨毝ㄆ陬A(yù)判和密切關(guān)注項(xiàng)目周邊更大范圍內(nèi)的社情民意，及時(shí)有效地消除苗頭性的隱患。

（四）科普宣傳要由“應(yīng)急式”轉(zhuǎn)變成“常態(tài)式”

核電項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，社會(huì)關(guān)注度高，科普宣傳要提前規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，要覆蓋包括項(xiàng)目選址、立項(xiàng)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)在內(nèi)的全過(guò)程，不能臨時(shí)抱佛腳，等到項(xiàng)目建設(shè)需要的關(guān)鍵期才應(yīng)急式入手，更不能等到群體事件發(fā)酵時(shí)才被動(dòng)開(kāi)展，此時(shí)效果必會(huì)大打折扣，公眾信服力進(jìn)而嚴(yán)重不足。

另外，核電專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，對(duì)于普通民眾顯得比較高冷，因此，科普宣傳要讓包括兩院院士在內(nèi)的核電權(quán)威專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)人士發(fā)聲，在中央電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體開(kāi)設(shè)專(zhuān)題節(jié)目或定期專(zhuān)欄，為科普知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性、可信度“背書(shū)”，另一方面要注重通俗性，接地氣，深入工程現(xiàn)場(chǎng)，用公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式和語(yǔ)言講述，讓公眾聽(tīng)得懂、記得住、信得過(guò)，真正提升科普宣傳的實(shí)效。

（五）要完善核電信息公開(kāi)制度

應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)已明確了核電信息公開(kāi)程序，《核安全法》有專(zhuān)門(mén)章節(jié)對(duì)“信息公開(kāi)與公眾參與”進(jìn)行規(guī)定，但僅僅規(guī)定了信息公開(kāi)的基本要求。核電項(xiàng)目要想得到公眾的廣泛支持，必須借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的核電信息公開(kāi)制度，進(jìn)一步明確核電信息公開(kāi)的內(nèi)容、方法、法定公開(kāi)事項(xiàng)等，以適應(yīng)公眾和社會(huì)團(tuán)隊(duì)更為廣泛的監(jiān)督和質(zhì)疑，加強(qiáng)核電信任環(huán)境建設(shè)。

此外，不能把公眾只當(dāng)作科普的對(duì)象，他們還是參與的主體。定期舉辦核電公眾開(kāi)放活動(dòng)，使公眾通過(guò)近距離的感受和體驗(yàn)，提升對(duì)核電的認(rèn)同感。通過(guò)權(quán)威媒介、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主動(dòng)向社會(huì)公布相關(guān)信息并回應(yīng)公眾關(guān)切，解決好信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，防止別有用心人士炒作渲染。

（六）要建立完善的利益補(bǔ)償與平衡機(jī)制

構(gòu)建合理的利益共享機(jī)制是開(kāi)展好核電公眾溝通工作的關(guān)鍵所在。要在政策允許范圍內(nèi)，對(duì)周邊民眾和村鎮(zhèn)組織合法給足經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)涉及征地拆遷、移民安置等的民眾要就高不就低進(jìn)行補(bǔ)償，充分滿(mǎn)足群眾的利益訴求，但政策底線(xiàn)絕不能突破，對(duì)無(wú)理訴求要堅(jiān)決說(shuō)“不”，同時(shí)要因地制宜，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受損，誰(shuí)受償”的原則，摸索建立生態(tài)補(bǔ)償和長(zhǎng)期利益分享機(jī)制。要努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厝诤习l(fā)展，讓周邊群眾和地方政府在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有更多獲得感，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)等方面享受到實(shí)實(shí)在在的好處。

（七）要正確引導(dǎo)輿論，有力管控輿情

核電鄰避問(wèn)題是輿論關(guān)注的熱點(diǎn)，也是輿情處置的難點(diǎn)。一是要充分發(fā)揮傳統(tǒng)主流媒體的正面作用，同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)、新媒體的運(yùn)用和管控，可以通過(guò)與知名意見(jiàn)領(lǐng)袖和網(wǎng)絡(luò)團(tuán)體合作，依托全媒體渠道和社交平臺(tái)，針對(duì)特定人群和區(qū)域，進(jìn)行靶向宣傳與引導(dǎo)溝通；二是要嚴(yán)防線(xiàn)上線(xiàn)下、境內(nèi)外不好好意人士對(duì)核電項(xiàng)目妖魔化和負(fù)面炒作；三是要加強(qiáng)突發(fā)輿情事件的處置，將輿情應(yīng)對(duì)納入企業(yè)和地方的核應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)調(diào)整完善輿情處置機(jī)制。