山東省實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革現(xiàn)狀與建議

黃 乾，王 薇，呂寧江

（山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

1　農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革開展情況

2014年10月，全國(guó)27個(gè)省80個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)了深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作。山東省的沂源、安丘、莒南、禹城、博興5個(gè)縣（市）也開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，為全省推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)。2016年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供了基本遵循。根據(jù)該意見，山東省人民政府于2016年9月印發(fā)了《山東省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確了山東省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的路線圖和時(shí)間表。

2　農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施內(nèi)容和目標(biāo)

此次改革的總體目標(biāo)計(jì)劃用10年左右時(shí)間（2016—2025年），在山東省農(nóng)田有效灌溉面積范圍內(nèi)，開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立起合理反映農(nóng)業(yè)供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。改革完成主要指標(biāo)包括：農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格達(dá)到水利工程運(yùn)行維護(hù)成本水平，具備條件的地區(qū)可達(dá)到全成本水平；農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)措施廣泛應(yīng)用；農(nóng)村基層用水組織和管理組織規(guī)范組建、長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收到位；建立合理的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。

《方案》制定了全省改革進(jìn)度安排：2016—2017年，各設(shè)區(qū)市分別選擇一個(gè)以上縣（市、區(qū)）開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。到2018年累計(jì)完成面積達(dá)到有效灌溉面積的20%；到2019年累計(jì)完成面積達(dá)到有效灌溉面積的40%；到2020年累計(jì)完成面積達(dá)到有效灌溉面積的60%；2025年完成全部547.20萬hm2有效灌溉面積的改革任務(wù)。目前，全省各市已在《方案》的基礎(chǔ)上，制定了市級(jí)實(shí)施方案，縣級(jí)實(shí)施方案也完成1/2。部分農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）已加快推進(jìn)改革的速度，準(zhǔn)備用4~5年時(shí)間，即在2020年前率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，這也將極大的推動(dòng)全省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的前進(jìn)步伐。

3　經(jīng)驗(yàn)做法

1）領(lǐng)導(dǎo)重視，部門配合，有利于工作開展。前期工作開展順利的設(shè)區(qū)市和有關(guān)縣（市、區(qū)），及早成立了市長(zhǎng)或分管市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、物價(jià)、水利等部門負(fù)責(zé)同志為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立辦公室（一般設(shè)在水利局）。水利局設(shè)立農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革辦公室，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)靠上抓，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓。凡涉及有關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的會(huì)議，各部門通氣，相關(guān)人員都參會(huì)討論，落實(shí)任務(wù)。

2）重視實(shí)施方案編制，提前謀定規(guī)劃藍(lán)本。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方案不宜“一刀切”，使用一個(gè)模板、一個(gè)“套路”，須探索符合本地實(shí)際、各具特色的做法。不少地市選擇有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)的科研院所、設(shè)計(jì)單位編制符合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案，反復(fù)調(diào)研論證，為后期實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)。例如，有的縣根據(jù)本地地形地貌、水源工程特點(diǎn)，在方案中提出先分區(qū)、分水源，再分級(jí)、分類、分檔制定水價(jià)，定價(jià)思路非常有針對(duì)性；有的設(shè)區(qū)市在編制市級(jí)實(shí)施方案前，先組織編制本地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉計(jì)量設(shè)施配套規(guī)劃和剩余高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，摸清家底，為后期工作提供依據(jù)。

3）加強(qiáng)組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，為后期實(shí)施儲(chǔ)備力量。部分市水利局在省廳組織水價(jià)改革培訓(xùn)以后，及時(shí)向市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，組織設(shè)區(qū)市發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、物價(jià)等相關(guān)部門和縣（市、區(qū)）水利局人員進(jìn)行培訓(xùn)，趁熱打鐵，將水價(jià)改革精神貫徹到位，縣（市、區(qū)）水利局邀請(qǐng)相關(guān)專家和實(shí)施方案編制單位技術(shù)人員對(duì)縣水利局各科室業(yè)務(wù)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站長(zhǎng)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，并組織試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)灌區(qū)管理單位和水利站人員，赴江西、廣西、云南、安徽等地考察學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。

4）用水計(jì)量方式和計(jì)量設(shè)備選配符合實(shí)際。計(jì)量設(shè)施是此次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的關(guān)鍵硬件設(shè)備，在選擇使用時(shí)，應(yīng)按照滿足取用水管理、計(jì)量收費(fèi)需要的原則，選擇經(jīng)濟(jì)適用的產(chǎn)品，合理確定供水計(jì)量控制層級(jí)，采用群眾易于接受的測(cè)水量水方式和方法，加快計(jì)量體系建設(shè)。一些縣（市、區(qū)）和灌區(qū)管理部門根據(jù)工程規(guī)模和水源工程分類，確定計(jì)量等級(jí)，明確計(jì)量方式。例如在井灌區(qū)實(shí)行按方計(jì)量，但也可“以電定水”、“以時(shí)折水”或“水電雙控”等計(jì)量方式進(jìn)行補(bǔ)充或替代；小水源灌區(qū)采用“以表計(jì)量”、“以畝折水”等計(jì)量方式；河道取水按流量進(jìn)行計(jì)量等。合理的水量計(jì)量可降低人力和維護(hù)成本，同時(shí)起到節(jié)水效果。

4　相關(guān)建議

1）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一規(guī)劃。《方案》要求，各級(jí)要明確部門分工，細(xì)化落實(shí)責(zé)任，協(xié)同推進(jìn)改革。筆者認(rèn)為，在落實(shí)責(zé)任之前，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)更為重要。一是水價(jià)改革本身認(rèn)識(shí)問題。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作全面推動(dòng)確實(shí)不易，但并非不能，隨著水資源緊缺和土地經(jīng)營(yíng)制度的快速變化（如土地流轉(zhuǎn)、托管、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等），很多現(xiàn)在難以推進(jìn)的問題會(huì)慢慢解決，這種統(tǒng)一認(rèn)識(shí)要從上而下建立起來。二是技術(shù)認(rèn)識(shí)問題。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中“夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工程基礎(chǔ)，建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)用水獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式”五大任務(wù)是一個(gè)統(tǒng)一整體，如同一臺(tái)計(jì)算機(jī)，有硬件有軟件，先建硬件還是先安裝軟件，還是同步推進(jìn)，需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。三是統(tǒng)一規(guī)劃問題。《方案》中明確了各部門責(zé)任，其中水利部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理、水利工程建設(shè)和管理，但由于我國(guó)“多龍治水”的現(xiàn)實(shí)，發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門也是農(nóng)田水利工程建設(shè)的主體，其管轄負(fù)責(zé)的工程建設(shè)和建后管理，水利部門無權(quán)也無力承擔(dān)，建議在水價(jià)改革工程建設(shè)中各部門也要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一要求，避免水利部門唱獨(dú)角戲的局面。

2）先難后易，逐步推進(jìn)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革從開始按項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)到全面推開已經(jīng)歷近20年，說明其難度之大。因此，從鞏固已有到擴(kuò)大周邊，從開創(chuàng)新建到完善提升，可以遵循先易后難的方式，例如先試點(diǎn)新建項(xiàng)目區(qū)，一次性配套完成工程體系和計(jì)量設(shè)施，后開展已經(jīng)老化失修、計(jì)量不配套的區(qū)域；先試點(diǎn)水資源緊缺、農(nóng)戶易于接受的地區(qū)，后實(shí)施水量豐沛、農(nóng)戶對(duì)節(jié)水認(rèn)知程度低的地區(qū)；先實(shí)施易計(jì)量井灌區(qū)，再實(shí)施難以計(jì)量的渠灌區(qū)等等。逐步推進(jìn)有利于作為經(jīng)驗(yàn)點(diǎn)全面推廣，避免全面發(fā)力受挫而影響信心，也易于形成良好的改革氛圍。

3）加大頂層設(shè)計(jì)和財(cái)政資金支持力度。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革調(diào)研和督導(dǎo)過程中，不少市水價(jià)參與部門都要求加強(qiáng)省級(jí)頂層設(shè)計(jì)，特別是制定并出臺(tái)省級(jí)針對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方面的涉農(nóng)涉水財(cái)政資金整合的指導(dǎo)意見。同時(shí)，無論是改革中的夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工程基礎(chǔ)，還是建立農(nóng)業(yè)用水獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等，從目前來看，還需要大量的財(cái)政支持，設(shè)定省市級(jí)專項(xiàng)財(cái)政資金渠道是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的物質(zhì)保障。