第三批PPP示范項目水務(wù)行業(yè)類別劃分及趨勢分析

唐雷彬

(遼寧省水文局，遼寧 沈陽 110003)

2016年10月財政部發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》(財金[2016]91號)文，第三批PPP示范項目名單公布。與第二批PPP示范項目對比，本次公布的項目在行業(yè)劃分方面出現(xiàn)巨大變化，一是在一級行業(yè)基礎(chǔ)上增加二級行業(yè)劃分，二是取消水務(wù)行業(yè)劃分。本文綜合對比第二批和第三批PPP項目，以研究水務(wù)行業(yè)的類別調(diào)整及水務(wù)行業(yè)趨勢分析。

1 項目類別

1.1 行業(yè)劃分

第二批PPP示范項目(財金[2015]109號)行業(yè)類別分別是市政、水務(wù)、交通、醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、科技、旅游、體育，合計10大領(lǐng)域。第三批示范項目劃分為市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、養(yǎng)老、教育、水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、能源、旅游、文化、保障性安居工程、體育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會保障和其他共18個一級行業(yè)。對比二期和三期行業(yè)劃分，水務(wù)行業(yè)取消，增加水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等共8個行業(yè)。

文獻(xiàn)[1]對二期50個水務(wù)項目進(jìn)一步劃分為污水處理、引供水、流域綜合整治、水資源開發(fā)利用、灌溉工程共5個細(xì)分領(lǐng)域[1]。第三批項目在一級行業(yè)的基礎(chǔ)上增加二級行業(yè)劃分，上述5個二級行業(yè)在第三批PPP示范項目中被分散到水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政三個一級行業(yè)中。

綜上，第三批PPP示范項目水務(wù)行業(yè)劃分被取消，取代的是水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，市政三個一級行業(yè)，其中市政主要涉及二級行業(yè)的供水、排水、污水處理和海綿城市。

1.2 二級行業(yè)

水利建設(shè)二級行業(yè)劃分為防洪、灌溉、水庫、水利樞紐、引水和其他共6個領(lǐng)域。為更好地分類、統(tǒng)計，本文按項目內(nèi)容把其他類項目進(jìn)一步細(xì)化為供水和綜合治理兩個二級行業(yè)。

生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)二級行業(yè)劃分為濕地保護(hù)、綜合治理和其他。綜合治理類項目中進(jìn)一步細(xì)化，與水務(wù)不相關(guān)的包括古城改造和煤炭沉陷區(qū)治理(僅2個項目)，與水務(wù)相關(guān)的細(xì)化為黑臭水體、污水處理、引水工程和綜合治理。其他類項目重新歸類為綜合治理[2- 3]。

市政與水務(wù)相關(guān)的二級行業(yè)包括供水、排水、污水處理和海綿城市，其中一個排水工程屬于綜合治理。

綜上，二級行業(yè)包括防洪、灌溉、水庫、水利樞紐、引水、供水、排水、污水處理、綜合治理、濕地保護(hù)、黑臭水體、海綿城市，合計12個領(lǐng)域。與文獻(xiàn)[1]相比增加防洪、濕地保護(hù)、黑臭水體、海綿城市等，其中水庫和水利樞紐包括在引供水和水資源開發(fā)利用行業(yè)中。

2 數(shù)量與結(jié)構(gòu)

2.1 項目數(shù)量

按原二期口徑統(tǒng)計水務(wù)項目數(shù)量，其中水利建設(shè)項目17個；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目46個，其中2個與水務(wù)無關(guān)，實際44個；市政項目74個，其中污水處理項目40個，供水項目24個，排水項目5個，海綿城市項目5個；三大類合計135個。

三期示范項目516個，水務(wù)項目135個，占總量的26.2%。二期示范項目206個，水務(wù)項目50個，占總量的24.3%。絕對數(shù)量上，三期比二期增加85個，增長270%；相對水量上，與二期基本持平略有增加。

三期市政項目排除水務(wù)類(減去水務(wù)項目74個余149個)占總量的28.9%，總數(shù)仍為行業(yè)第一，水務(wù)緊隨其后仍為行業(yè)第二；水務(wù)類市政項目占223個市政項目的33.2%；說明水務(wù)項目仍是PPP模式的主要實施領(lǐng)域。

2.2 水務(wù)結(jié)構(gòu)

水務(wù)類項目累計135個，其中污水處理43個、綜合治理36個、供水25個、水庫7個、海綿城市5個、排水4個、濕地保護(hù)4個、引水4個、黑臭水體3個、水利樞紐2個、防洪1個、灌溉1個。其中污水處理占水務(wù)項目總量的31.8%，綜合治理占水務(wù)項目總量的26.7%，供水占水務(wù)項目總量的18.5%，前三者占到項目總量的77%。

文獻(xiàn)[1]分析二期50個水務(wù)項目中污水處理類19個，占總量的38%；引供水14個，占總量的28%；流域綜合整治14個，占總量的28%；水資源開發(fā)利用2個，占總量的4%；灌溉工程1個，占總量的2%。

對比兩期項目結(jié)構(gòu)，位于前三的行業(yè)類別不變，但順序略有調(diào)整，總占比由94%下降到77%，其中污水處理仍然是第一大領(lǐng)域，綜合治理超過供水成為第二大領(lǐng)域。海綿城市、濕地保護(hù)、黑臭水體等領(lǐng)域發(fā)展迅速，占比合計提高到8.9%；灌溉和防洪發(fā)展仍然緩慢。上述結(jié)果說明PPP模式實施范圍逐步擴(kuò)展，流域治理、海綿城市逐漸成為水利投資的新領(lǐng)域[4- 5]；隨著《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)文實施，污水處理作為強(qiáng)制試點項目之一，污水處理仍是PPP實施重要領(lǐng)域；灌溉與防洪依然需要進(jìn)一步挖掘潛力，增加PPP模式實施數(shù)量[6- 7]。

污水處理43個項目中，廠網(wǎng)一體化達(dá)到7個，占比16.3%，一體化逐漸成為污水處理操作的主要操作模式。供水25個項目中，供水一體化7個，供排一體化3個，一體化占比40%，也說明一體化成為供水主要操作模式。兩者都說明PPP模式的整合功能正充分發(fā)揮作用。

3 投資與性質(zhì)

3.1 項目投資

水務(wù)項目總投資1632.64億元，占所有項目投資額的13.9%。平均投資12.09億元，其中最大值143.27億元，為安徽省阜陽市城區(qū)水系綜合整治(含黑臭水體治理)PPP項目，最小值0.39億元，為江西省南昌市進(jìn)賢縣溫圳污水處理廠(一期)建設(shè)工程PPP項目。

在一級行業(yè)中，水利建設(shè)項目平均投資12.50億元，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目平均投資17.68億元，市政項目平均投資7.94億元，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目投資最大。

在二級行業(yè)中，平均投資排在前三的是黑臭水體治理項目55.96億元，水利樞紐項目55.37億元，海綿城市建設(shè)項目41.78億元。排在后三的是污水處理項目4.88億元，灌溉工程項目3.09億元，排水項目2.52億元。

對項目投資進(jìn)行帕累托圖分析，其中49個項目的投資額為1312億元，占總投資額的80%；49個項目占項目總數(shù)的36.3%，說明項目投資較集中。

3.2 項目性質(zhì)

本文所分析的項目性質(zhì)主要是項目的投資回報方式，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)主要分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種。

以二級行業(yè)進(jìn)行劃分，黑臭水體、海綿城市、防洪工程、綜合治理、濕地保護(hù)、排水工程等以政府付費(fèi)為主。水利樞紐、引水工程、水庫工程以可行性缺口為主。供水工程、污水處理、灌溉工程以使用者付費(fèi)為主。

從平均投資規(guī)?？?，政府付費(fèi)項目一般投資額較大，說明政府充利用PPP模式優(yōu)點，撬動社會資本投資。使用者付費(fèi)項目一般投資額較小，原因既有項目性質(zhì)決定投資規(guī)模，也與使用者付費(fèi)的項目風(fēng)險有關(guān)[8- 9]。

4 實施主體

135個水務(wù)項目由水務(wù)行政部門負(fù)責(zé)項目實施的共45個，水務(wù)行政部門只負(fù)責(zé)其中的33%，行政部門包括水利局、水務(wù)局、農(nóng)牧林水局、南水北調(diào)建管局、水庫管理局等。

水利建設(shè)全部17個項目由水務(wù)行政機(jī)構(gòu)實施。44個生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目中共9個，涉及濕地保護(hù)和綜合治理。74個市政項目中共19個，其中市政項目中24個供水項目中11個，40個污水處理項目中6個；其他2個則不屬于水務(wù)項目而有水務(wù)行政部門參與，一是廣東省佛山市順德區(qū)順德北部片區(qū)華陽南路一環(huán)互通立交、菊花灣大橋、南沙新橋及北引道建設(shè)工程，由國土城建和水利局合作實施，水利局參與主要原因涉及橋梁建設(shè)。另一個是內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里中俄蒙風(fēng)情大道綜合整治工程，由滿洲里市農(nóng)牧林業(yè)水務(wù)局實施，該機(jī)構(gòu)是個大部制綜合部門。

水務(wù)部門主要實施領(lǐng)域還是供水工程、水庫工程、引水工程和供水工程等[10- 11]，屬于水務(wù)傳統(tǒng)領(lǐng)域。排水、海綿城市和黑臭水體治理項目全部沒有水務(wù)部門參與。這說明水務(wù)部門在實施項目的數(shù)量和行業(yè)方面，都需要積極拓展。

5 趨勢分析

對比分析二期和三期的項目數(shù)量、結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模、項目性質(zhì)和實施主體，水務(wù)項目主要發(fā)展趨勢為：

(1)水務(wù)項目的范圍在擴(kuò)展，流域治理、海綿城市逐漸成為水利投資的新領(lǐng)域。

(2)傳統(tǒng)水務(wù)項目仍需挖掘潛力，灌溉與防洪項目需要試點推行。

(3)PPP模式整合能力顯現(xiàn)，污水廠網(wǎng)一體化、供水一體化、供排一體化比重逐漸增加。

(4)水務(wù)性質(zhì)部門需樹立大水務(wù)意識，增加實施項目數(shù)量和范圍。

6 結(jié)論

第三批PPP示范項目取消水務(wù)一級行業(yè)，細(xì)化擴(kuò)容為水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程三類，說明涉水項目類別更加豐富。135個水務(wù)項目占所有項目總量的26.2%，說明水務(wù)項目仍然是PPP模式主要投資領(lǐng)域；污水處理、綜合治理和供水工程項目數(shù)量位居前三，三者總量占水務(wù)項目總量的77%，是水務(wù)項目的主要實施領(lǐng)域。水務(wù)項目總投資1632.64億元，其中49個項目的投資額1312億元，占總投資額的80%；49個項目占項目總數(shù)的36.3%，說明項目投資較集中。

水務(wù)行政部門負(fù)責(zé)實施的項目共45個，主要集中在供水工程、水庫工程、引水工程和供水工程等。水務(wù)項目發(fā)展趨勢是泛水類項目，如流域治理、海綿城市等，該類項目既發(fā)揮了PPP模式的整合優(yōu)勢，也滿足了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題治理的迫切需要。水務(wù)部門要增加泛水類一體化打包項目的比重，積極參與海綿城市和黑臭水體治理等項目規(guī)劃建設(shè)。