小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理長效機制研究

閆莉莉

(建昌縣水利局，遼寧 葫蘆島 125300)

隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，伴隨而來的是大量工業(yè)和生活污水造成的水環(huán)境污染問題。相關(guān)研究表明，我國小城鎮(zhèn)的廢水處理率僅有27%，遠低于大城市的平均水平[1]。當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境污染物的主要來源是生活污水、工業(yè)污水、化肥農(nóng)藥廢水以及養(yǎng)殖業(yè)廢水。由于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模不大，財政收入水平較低，在環(huán)境設(shè)施方面投入不足，政府主導(dǎo)的單一治理模式難以滿足水環(huán)境治理需求。因此，要提升小城鎮(zhèn)水污染治理效果，必須要構(gòu)建多元治理主體的長效機制。

1 小城鎮(zhèn)水環(huán)境特征

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心，是連接大城市和鄉(xiāng)村的紐帶，是我國農(nóng)村城市化建設(shè)的重點，具有重要的政治、經(jīng)濟和社會價值[2]。

近年來隨著農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加速，小城鎮(zhèn)得益于相對低廉的勞動力獲得了快速發(fā)展，而生產(chǎn)技術(shù)和管理方式的落后，也使得小城鎮(zhèn)在水環(huán)境治理方面面臨著新的問題。

1.1 區(qū)位特點造成水環(huán)境面污染嚴(yán)重

我國小城鎮(zhèn)一般處于城市和鄉(xiāng)村結(jié)合部，由于緊鄰農(nóng)村，不僅會產(chǎn)生大量的工業(yè)和生活污水，養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、農(nóng)藥、殺蟲劑、化肥等面污染也十分嚴(yán)重，對小城鎮(zhèn)的飲水安全和生活環(huán)境造成明顯的負(fù)面影響，制約了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[3]。

1.2 人口構(gòu)成復(fù)雜

我國的小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，雖然主要由非農(nóng)人口構(gòu)成，但是其前身均是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的集鎮(zhèn)發(fā)展而來，農(nóng)業(yè)人口仍然占據(jù)較大比例，使人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的特點[4]。另一方面，由于我國的小城鎮(zhèn)發(fā)展起步較晚，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，污水處理系統(tǒng)難以配套，沒有形成規(guī)范、完善的排水設(shè)施。

1.3 經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間矛盾突出

由于我國的小城鎮(zhèn)仍處于迅速發(fā)展時期，部分地區(qū)政府追求經(jīng)濟增長，引進污染嚴(yán)重的生產(chǎn)工藝技術(shù)，加重了區(qū)域水污染狀況。環(huán)保法指出，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾時，必須要將環(huán)境利益放在首位，但是部分小城鎮(zhèn)政府對環(huán)境保護的重要性認(rèn)識不足，很難在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間做出正確的選擇。

2 小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理效果歸因分析

2.1 部門職責(zé)劃分不清晰

受宏觀管理體制特征影響，我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理領(lǐng)域的主要問題是“多龍治水”導(dǎo)致的各職能部門權(quán)責(zé)界定不清晰，并由之造成明顯的公共資源浪費[5]。近年來，為了破解上述問題，部分地方政府提出了“五水共治”、“河長制”等一系列應(yīng)對舉措，但是由于涉及的管理機構(gòu)眾多，經(jīng)常會陷入橫向權(quán)力分散的“碎片化治理”盲區(qū)。例如，水利部門和環(huán)保部門都會對轄區(qū)內(nèi)的河道進行水質(zhì)監(jiān)測，由于兩部門之間缺乏必要的溝通的機制，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)或缺失現(xiàn)象，不利于信息資源共享和數(shù)據(jù)利用率的提升。

2.2 經(jīng)濟利益驅(qū)使

在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟模式下，對地區(qū)GDP的追求，獲取短期經(jīng)濟利益，而忽視經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。在這種思想的指導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)地方政府在環(huán)保與經(jīng)濟之有可能降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或以罰代管的方式變相允許企業(yè)排污。如果繼續(xù)沿用上述傳統(tǒng)治理模式，水環(huán)境惡化問題必然會不斷積累并最終爆發(fā)。因此，小城鎮(zhèn)政府必須要樹立綠色GDP觀念。

2.3 缺乏多元主體協(xié)同治理

在水環(huán)境治理過程中，政府、市場和社會公眾是密不可分的三個治理主體，但是在現(xiàn)實中卻存在管理體制封閉的特征[7]。對小城鎮(zhèn)而言，由于其人口結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，農(nóng)村人口仍占相當(dāng)比重，因此構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的難度更大。就小城鎮(zhèn)政府而言，其工作重心主要在水環(huán)境的末端治理方面，而在信息開放和引導(dǎo)社會公眾參與方面的工作力度較小。此外，由于政策和資金的供給有限，也無法實現(xiàn)水環(huán)境治理的長遠效果。從社會公眾角度來看，由于小城鎮(zhèn)居民中存在大量農(nóng)村人口，受制于其文化素質(zhì)，其水環(huán)境保護意識不高，也缺乏參與水環(huán)境保護和治理的意愿。從污染企業(yè)角度來看，由于小城鎮(zhèn)政府采取以罰代管的政策，普遍認(rèn)為治理水環(huán)境是政府的責(zé)任和義務(wù)，繳納罰款之后就可以繼續(xù)排污。

2.4 治理成本高治理效果不理想

近年來，在黨和政府的支持和引導(dǎo)下，我國小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理力度不斷加大，在工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域投入大量資金整改，但是治理效果仍然較差，究其原因，主要有幾個方面：一是沒有因地制宜，采用適合小城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)和設(shè)備，造成農(nóng)忙季節(jié)或旅游旺季產(chǎn)生的過量污水不能及時處理；二是小城鎮(zhèn)的污水來源比較復(fù)雜，污染物的濃度時空變化明顯，給污水處理帶來了相當(dāng)?shù)碾y度；三是小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理資金投入不足，特別是污水處理設(shè)施的后期運行維護資金投入不足，難以維系設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)；四是缺乏專業(yè)的人員配備，管理經(jīng)驗不足；五是部分小城鎮(zhèn)存在一些高污染行業(yè)，必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改變行業(yè)屬性，僅依靠環(huán)境整治只能是治標(biāo)不治本。

3 小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理長效機制的構(gòu)建路徑

3.1 構(gòu)建完善的部門合作機制

針對當(dāng)前我國“多龍治水”機制的弊端，在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中，當(dāng)?shù)卣枰扇∮行Т胧?，保證水環(huán)境治理主體的一致性，通過管理資源整合改善現(xiàn)有的管理體制缺陷，明確部門權(quán)責(zé)，構(gòu)建水環(huán)境治理領(lǐng)域的部門合作機制?；谏鲜稣J(rèn)識，建議小城鎮(zhèn)政府建立統(tǒng)一的治水工作小組，小組成員應(yīng)來自各個職能部門，基于協(xié)作聯(lián)合思想，對各部門的職責(zé)權(quán)限進行界定，進而實現(xiàn)合作協(xié)調(diào)治理，共同推進小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效化。建議構(gòu)建區(qū)域性水環(huán)境治理信息數(shù)據(jù)資源平臺，積極探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，專人負(fù)責(zé)管理，實現(xiàn)部門之間的信息共享和信息使用效率的最大化。為保證各部門之間的長久合作，需要相關(guān)制度和管理機制約束，強調(diào)合作共享、資源共享以及互相信任，最終形成合作共識。

3.2 構(gòu)建完善的部門追責(zé)機制

目前，在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中，尚未形成完善的部門追責(zé)機制，一旦水環(huán)境出現(xiàn)問題，各職能部門不能主動承擔(dān)責(zé)任[8]。建議從以下幾方面入手，構(gòu)建起以小城鎮(zhèn)地方政府為主導(dǎo)的水環(huán)境部門追責(zé)機制。一是構(gòu)建注重環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保投資、排污治理的綠色政績考核制度，并將其作為地方政府官員績效考核的重要依據(jù)。二是建立健全水環(huán)境治理責(zé)任問責(zé)制，對造成水環(huán)境污染、水環(huán)境治理不達標(biāo)的責(zé)任人實行一票否決制。三是在建立考核問責(zé)制度的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起反饋上報制度，并根據(jù)上報結(jié)果分析，及時制定整改措施。四是建立健全績效管理制度，保證考核結(jié)果的客觀性、真實性和準(zhǔn)確性。

3.3 強化水環(huán)境治理規(guī)劃管理

在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中要堅持規(guī)劃先行，著眼長遠、通盤考慮、統(tǒng)籌設(shè)計、突出重點，切實提高污水收集率和治理水平。第一，要根據(jù)小城鎮(zhèn)的排污狀況，制定相應(yīng)的水環(huán)境治理規(guī)劃，確保污水處理設(shè)備與污水量之間的匹配性。第二，要針對小城鎮(zhèn)水污染中的不同污染源，采取合適的控制措施。例如，對農(nóng)業(yè)面污染問題，應(yīng)該提倡病蟲害防治，盡量減少農(nóng)藥使用；針對工業(yè)污水問題，在強化工業(yè)污水處理的同時，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少污水產(chǎn)生量。第三，要積極拓寬水環(huán)境治理資金籌措渠道，在發(fā)揮政府投資主體作用的前提下，積極使用杠桿作用，撬動社會資金支持水環(huán)境治理。

3.4 積極構(gòu)建多中心治理模式

以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)的單一主體治理模式不利于小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理問題的解決，建議整合當(dāng)?shù)卣?、市場以及社會公眾三方面力量，?gòu)建多中心治理模式。具體而言，政府作為權(quán)利向?qū)В瑧?yīng)該積極與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、社會公眾建立共存并治的合作治理模式，積極引導(dǎo)社會各方力量進入水環(huán)境治理過程，以保證小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效性。此外，要保證社會公眾的參與度，有必要建立水環(huán)境信息公開制度，通過手機APP、網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等多種傳播手段實施水環(huán)境治理信息公開，保證社會公眾的知情權(quán)，確保水環(huán)境治理信息受到社會公眾的監(jiān)督。

3.5 充分發(fā)揮市場競爭機制的作用

在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中，政府與市場直接關(guān)系到治理的持續(xù)性和有效性，而政府的主要作用是彌補市場缺陷，直接擔(dān)負(fù)起提供公共物品的職能。在小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理過程中，要積極引入市場機制，有效融合政府的有形之手和市場的無形之手，不斷提升水環(huán)境治理效率。例如，在水環(huán)境治理過程中，政府要積極倡導(dǎo)和實施碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度等資源有償使用制度，通過政府的政策導(dǎo)向和市場競爭調(diào)節(jié)相結(jié)合，實現(xiàn)可持續(xù)的水環(huán)境治理。

4 結(jié)語

小城鎮(zhèn)不同于大城市，普遍存在污水治理水平低、基礎(chǔ)設(shè)施和管理滯后的問題。面對經(jīng)濟發(fā)展和污染壓力的矛盾，必須重視和構(gòu)建小城鎮(zhèn)水環(huán)境長效治理機制。政府是水環(huán)境治理的唯一主體，企業(yè)、社會組織和公眾的參與十分薄弱和被動。小城鎮(zhèn)在今后的水環(huán)境治理過程中，要積極嘗試引入多中心治理模式，集全社會之力從根本上解決小城鎮(zhèn)水環(huán)境治理的長效化問題。具體措施一定要基于小城鎮(zhèn)的自身狀況，因地制宜，切不可急功近利、操之過急。