高職院校治理結(jié)構(gòu)困境與優(yōu)化研究

韓剛

摘 要：優(yōu)化與完善符合高職院校特點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)，既需要頂層設(shè)計，也需要實(shí)踐檢驗(yàn)，這是促進(jìn)高職院校走內(nèi)涵式發(fā)展道路的主體需求。高職院校治理能力現(xiàn)狀與其治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)還有比較大的差距。高職院校治理結(jié)構(gòu)與治理能力存在的問題包括高職院校辦學(xué)自主權(quán)問題、行政化問題、內(nèi)部監(jiān)督管理問題、社會組織參與治理問題等。高職院校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑包括建立體現(xiàn)高職教育特點(diǎn)的治理體系、優(yōu)化高職院校治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新高職院校治理的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而提升高職院校治理能力，實(shí)現(xiàn)高職院校治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：高職院校；治理結(jié)構(gòu)；治理能力；優(yōu)化路徑

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0214-02

我國高職院校經(jīng)過多年的發(fā)展，辦學(xué)實(shí)力不斷提升，社會影響力不斷增強(qiáng)。隨著發(fā)展模式從規(guī)模擴(kuò)張型向內(nèi)涵提升型轉(zhuǎn)變，高職院校治理能力提升與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題越來越突顯，因?yàn)檫@關(guān)系到高職院校根本性、長期性、綜合性的發(fā)展問題與治理能力現(xiàn)代化問題，更是促進(jìn)高職院校走內(nèi)涵式發(fā)展道路的主體需求。本文主要從高職院校治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀分析出發(fā)，探討高職院校治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題以及優(yōu)化路徑方向。

一、高職院校治理能力與治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

基于治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的范疇，從當(dāng)前高職院校治理能力的建設(shè)來看，無論是內(nèi)部管理、體制機(jī)制建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)，還是外部治理、法人制度、組織制度和管理制度建設(shè)等，都取得了一定的成效，建立了具有大學(xué)特征的職教特色的治理結(jié)構(gòu)。一是建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行。黨委居于高職院校的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，總攬全局、協(xié)調(diào)各方；校長負(fù)責(zé)行政執(zhí)行權(quán)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)相應(yīng)的行政管理工作，執(zhí)行黨委決定的相關(guān)事項(xiàng)。二是初步建立教授治學(xué)機(jī)制。部分高職院校建有學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會等機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和院校管理中的作用。三是初步建立民主管理體制。各高職院校通過黨代會、教代會、職代會等形式，對學(xué)校的重大改革事項(xiàng)和制度建設(shè)等問題進(jìn)行有效參與治理和民主監(jiān)督。四是建立院系二級組織管理體制。有的高職學(xué)院在改革實(shí)踐中初步建立院系二級管理體制，使二級學(xué)院成為承擔(dān)學(xué)校主要職能的重要載體，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校管理機(jī)構(gòu)的扁平化改造，優(yōu)化了院校治理結(jié)構(gòu)。五是以大學(xué)章程為核心統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校制度建設(shè)。通過大學(xué)章程的制定與完善，以章程為總遵循與引領(lǐng)，來全面推進(jìn)依法治校。

在外部治理上，主要表現(xiàn)為高職院校與行業(yè)企業(yè)等社會組織進(jìn)行有效的融合共治，產(chǎn)教融合、校企合作，開放辦學(xué)。有的高職院校初步建立董（理）事會制度，行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理，完善高職院校多元化治理結(jié)構(gòu)。

高職院校治理能力現(xiàn)狀與高職院校治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)還有比較大的差距，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理能力層面來看：一是高職院校黨委與行政的關(guān)系存在一定的張力，體現(xiàn)為權(quán)責(zé)交叉、權(quán)力清單不規(guī)范；二是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系存在一定的張力，表現(xiàn)為行政權(quán)力的中心性與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊緣性、附屬性。從外部治理結(jié)構(gòu)與治理能力層面來看：一是政府與學(xué)校的關(guān)系沒有理順，表現(xiàn)為學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)未能得到有效落實(shí)；二是學(xué)校與社會的關(guān)系沒有理順，相關(guān)社會利益主體參與高職院校治理積極性不高。

需要指出的是，基于高職院校治理能力與治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的觀察分析，高職教育近年來在辦學(xué)理念、發(fā)展道路、人才培養(yǎng)模式改革方面與社會組織、市場主體結(jié)合日趨緊密。因此，在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面，高職院校相對于普通高校更具靈活性與開放性。

二、高職院校治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

高職院校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與治理能力提升首先需要尋找治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制中存在的主要問題，即高職院校治理結(jié)構(gòu)困境。

（一）高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題

一是高職院校辦學(xué)自主權(quán)問題。政府是高職院校最主要的舉辦者與管理者，二者之間存在著依附關(guān)系。在辦學(xué)權(quán)方面體現(xiàn)為以政府計劃模式為主，政府依靠行政手段和行政命令的傳統(tǒng)的治理模式進(jìn)行辦學(xué)。高職院校辦學(xué)自主權(quán)未能得到有效落實(shí)、法人治理結(jié)構(gòu)制度安排缺失。政府行政性過度干預(yù)背離了教育法制化的初衷，在一定程度上造成高職院校治理困境。政府作為高職院院校舉辦者的職能定位未能轉(zhuǎn)變到“放、管、服”上，即有效的放權(quán)、管理與服務(wù)。政府與學(xué)校二者之間的關(guān)系需要有效理順，明確權(quán)力清單與各自職責(zé)，政府遵循高職教育發(fā)展的客觀規(guī)律，落實(shí)并擴(kuò)大高職院校辦學(xué)自主權(quán)是實(shí)現(xiàn)高等教育法治化的基礎(chǔ)[1]。同時，完全忽視政府在高職院校治理中的地位與作用是不現(xiàn)實(shí)的，也與我國國情不相符。

二是高職院校行政化問題。主要表現(xiàn)為行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化。從宏觀層面看，高職院校行政化問題與辦學(xué)自主權(quán)密切相關(guān)，這里既有歷史發(fā)展的路徑依賴邏輯，也有高職院校內(nèi)部自身組織的科層化邏輯，更深層次的邏輯是“官本位主義”，不僅是高校取消行政級別這么簡單。目前高職院校行政化問題的有效解決對策是合理劃定以行政權(quán)力為代表的權(quán)力邊界，尊重教育發(fā)展規(guī)律，解決高職院校行政權(quán)力過大、學(xué)術(shù)權(quán)力式微的問題。

三是高職院校內(nèi)部監(jiān)督管理問題。主要表現(xiàn)為教職工民主參與和監(jiān)督的弱化。一方面相關(guān)民主參與和監(jiān)督的制度不健全，另一方面教職工參與院系民主管理和監(jiān)督的渠道不暢。意見表達(dá)與利益訴求的運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)為碎片化、彌散性，缺乏制度性、結(jié)構(gòu)性的體制機(jī)制。高職院校基本建立了教代會制度，但是院系普遍沒有建立相應(yīng)的二級教代會制度，已有的教代會制度在成員組成、議事規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制等方面也存在問題，實(shí)際運(yùn)行上表現(xiàn)為學(xué)校重要文件和決議的表決器，教代會制度成為形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的民主監(jiān)督管理的實(shí)質(zhì)作用。

（二）高職院校外部治理結(jié)構(gòu)問題

這方面主要表現(xiàn)為社會組織參與高職院校治理的機(jī)制沒有形成。高職教育的跨界屬性要求高職院校開放性辦學(xué)，與市場的連接緊密度較高，需要與社會組織有效聯(lián)系與整合，具體表現(xiàn)為行業(yè)企業(yè)參與、校企合作的高等職業(yè)教育多元治理的基本特征。行業(yè)企業(yè)是高職院校辦學(xué)的重要合作者、重要利益相關(guān)者，應(yīng)該有效參與到高職院校的治理過程中[2]。然而在治理實(shí)踐中，很多高職院校、院系的理事會、學(xué)術(shù)委員會都沒有行業(yè)企業(yè)代表參與，或者形式參與而實(shí)質(zhì)未參與。從頂層設(shè)計看，政府在政策法規(guī)方面沒有對行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理進(jìn)行有效制度規(guī)約與法規(guī)制定；從治理過程看，行業(yè)企業(yè)并沒有真正有效地參與到學(xué)校的治理中；從治理架構(gòu)看，學(xué)校層面沒有建立行業(yè)企業(yè)參與學(xué)校、院系治理的實(shí)質(zhì)性體制機(jī)制，行業(yè)企業(yè)參與高職院校治理缺乏強(qiáng)有力的組織和制度保障；從治理模式看，并未真正引入市場運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建由多元利益相關(guān)主體組成的共同治理結(jié)構(gòu)。

三、高職院校治理能力提升與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

（一）健全高職院校治理體系

高職院校治理體系建設(shè)涉及一系列制度體系與規(guī)章制度安排。首先，制定高職院校章程，這是實(shí)現(xiàn)高職院校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。高職院校章程的制定要遵循國家與政府的法律法規(guī)，廣泛集合校內(nèi)外多方意見與建議，體現(xiàn)高職教育規(guī)律與特色，結(jié)合自身辦學(xué)傳統(tǒng)與辦學(xué)實(shí)踐，形成高職院校治?？偩V領(lǐng)。其次，在高職院校章程指引下，完善與修訂學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度、各類制度安排，包括教學(xué)管理制度、教師管理制度、學(xué)生管理制度、科研管理制度、安全管理制度、財務(wù)管理制度、人事管理制度、后勤管理制度等一系列制度安排。構(gòu)建全方位、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、系統(tǒng)銜接、有效運(yùn)作的符合高職教育特征的管理制度體系，實(shí)現(xiàn)高職院校的良性治理。

（二）優(yōu)化高職院校治理結(jié)構(gòu)

優(yōu)化高職院校治理結(jié)構(gòu)是提升治理的重點(diǎn)。第一，落實(shí)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)核心地位，依法保證校長行使職權(quán)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制。第二，充分發(fā)揮院校學(xué)術(shù)委員會的作用。有效協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，充分尊重學(xué)術(shù)主體性，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在專業(yè)建設(shè)、科研建設(shè)、學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面的重要作用，充分支持學(xué)術(shù)委員會在其職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)。第三，不斷完善民主管理、民主監(jiān)督的建設(shè)[3]。要正確認(rèn)識教代會、職代會、學(xué)代會在高職院校治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用，進(jìn)一步完善教代會、職代會、學(xué)代會的具體工作制度，充分發(fā)揮教代會、職代會、學(xué)代會的民主管理與民主監(jiān)督職能。第四，創(chuàng)新社會組織參與高職院校治理的形式。建設(shè)制度化治理架構(gòu)，健全各利益相關(guān)方的聯(lián)席會、董事會、理事會等治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，使行業(yè)企業(yè)等社會組織真正有效參與高職院校治理。

（三）創(chuàng)新高職院校治理的運(yùn)行機(jī)制

制度的生命力在于執(zhí)行與有效運(yùn)作。提升高職院校治理能力，必須健全高職院校治理的運(yùn)行機(jī)制。第一，建設(shè)和完善行政決策機(jī)制。高職院校應(yīng)該健全黨委議事制度、院長辦公會議事制度和黨政聯(lián)席議事制度，劃分權(quán)力清單，進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化議事規(guī)則和議事程序、實(shí)施細(xì)則，堅(jiān)持民主集中制，嚴(yán)格按規(guī)定的程序和原則進(jìn)行依法決策。第二，健全責(zé)權(quán)利明晰的內(nèi)部管理和執(zhí)行體系。優(yōu)化管理層級，建設(shè)扁平化組織模式和執(zhí)行體系，開展機(jī)構(gòu)再造、職責(zé)再造和流程再造，優(yōu)化內(nèi)部管理架構(gòu)。下放管理權(quán)限，建立和健全院系兩級管理制度，厘清各自職責(zé)范圍，明確相應(yīng)的責(zé)任，建立起責(zé)、權(quán)、利相一致的二級管理體系。第三，加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)[4]。在新的歷史條件下，高職院校要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督功能，落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，落實(shí)責(zé)任追究制度。運(yùn)用多種形式進(jìn)一步完善校務(wù)公開制度，使學(xué)院的教育和管理工作及時接受各方社會成員的監(jiān)督。通過創(chuàng)新高職院校治理的運(yùn)行機(jī)制，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的良性治理運(yùn)行機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]李小娃.高職院校治理改革：理論命題與實(shí)踐問題[J].職業(yè)技術(shù)教育，2015（16）：21-22.

[2]李志強(qiáng).高職院校院系治理問題與改革對策[J].教育與職業(yè)，2016（14）：39-40.

[3]雷世平.我國高職院校治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其優(yōu)化研究[J].職教通訊，2013（13）：35-37.

[4]雷世平，姜群英.高職院校治理能力提升路徑研究[J].職教通訊，2015（22）：1-5.