山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策探析

劉萍 井園欣

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化程度不斷提高，人口規(guī)模大、資源相對(duì)不足、生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均等問(wèn)題日益突出。特色小鎮(zhèn)作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快新型城鎮(zhèn)化和推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新抓手，山東省在將自身由經(jīng)濟(jì)、人口和文化的“大省”向“強(qiáng)省”過(guò)渡的過(guò)程中，更應(yīng)當(dāng)把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展契機(jī)，通過(guò)堅(jiān)持政策規(guī)劃引領(lǐng)、突出政策重點(diǎn)、不斷提升政府政策執(zhí)行能力、優(yōu)化政策環(huán)境來(lái)加強(qiáng)山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；發(fā)展政策；特色產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0029-03

山東省高度重視和大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)，對(duì)特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集聚、人口聚集，生活環(huán)境和自然環(huán)境，城鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化傳承等方面的政策做出調(diào)整和支持，進(jìn)一步優(yōu)化公共資源配置及公共服務(wù)供給，促進(jìn)“產(chǎn)、城、人、文”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，打造山東省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

一、山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策實(shí)施現(xiàn)狀

繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》第13條提出要加快特色鎮(zhèn)發(fā)展后，2016年國(guó)家住建部、發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，正式拉開(kāi)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的帷幕。山東省積極響應(yīng)號(hào)召制定了《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案》，明確了創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)建內(nèi)容和創(chuàng)建程序，并在用地、財(cái)政、金融和人才等方面提出支持政策，結(jié)合在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中已頒布的政策，山東省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)正在有序開(kāi)展。

（一）山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案》中提出到2020年，山東將創(chuàng)建100個(gè)左右產(chǎn)業(yè)上“特而強(qiáng)”、機(jī)制上“新而活”、功能上“聚而合”、形態(tài)上“精而美”的特色小鎮(zhèn)，成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地、產(chǎn)業(yè)投資洼地、休閑養(yǎng)生福地、觀光旅游勝地，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。

國(guó)家對(duì)山東省特色小鎮(zhèn)的試點(diǎn)建設(shè)給予了高度重視。經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委、住建部及財(cái)政部共同復(fù)核，首批發(fā)布了127個(gè)特色小鎮(zhèn)。其中，山東省7個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)分別是：青島市膠州市李哥莊鎮(zhèn)、淄博市淄川區(qū)昆侖鎮(zhèn)、煙臺(tái)市蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)、濰坊市壽光市羊口鎮(zhèn)、泰安市新泰市西張莊鎮(zhèn)、威海市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)崮山鎮(zhèn)、臨沂市費(fèi)縣探沂鎮(zhèn)，都具有自己的“特色”，如李哥莊鎮(zhèn)不僅僅是全國(guó)首批發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、青島市小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，還是山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、全國(guó)美麗宜居小鎮(zhèn)，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上具有良好基礎(chǔ)，可以起到一定的示范作用。

隨后山東省政府發(fā)布了兩項(xiàng)重要文件——《山東省設(shè)立新的中小城市試點(diǎn)方案》和《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案》，有關(guān)部門組織開(kāi)展了試點(diǎn)中小城市和特色小鎮(zhèn)的推薦、評(píng)選工作，最終將60個(gè)小鎮(zhèn)納入了省級(jí)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單中。見(jiàn)表1。

在這60個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)中，按照不同產(chǎn)業(yè)的定位，在分布數(shù)量上存在差異，產(chǎn)業(yè)分布如圖1所示：制造業(yè)類小鎮(zhèn)數(shù)量最多；生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意及文化旅游類小鎮(zhèn)數(shù)量次之；新型產(chǎn)業(yè)類小鎮(zhèn)數(shù)量最少。結(jié)合特色小鎮(zhèn)分布區(qū)域來(lái)看，魯東沿海地區(qū)的小鎮(zhèn)以海外貿(mào)易、休閑養(yǎng)生居多，魯西地區(qū)以文化創(chuàng)意、電商物流居多，魯中地區(qū)以制造業(yè)、文化旅游居多。

山東省特色小鎮(zhèn)類型又可以歸納為兩大類，即旅游和產(chǎn)業(yè)兩大類，其特色指標(biāo)如表2所示。依據(jù)區(qū)位條件的不同，地方政府在土地利用上需要做出合理規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行業(yè)態(tài)規(guī)劃及導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)PPP模式展開(kāi)與開(kāi)發(fā)商的合作，在現(xiàn)行政策規(guī)劃的基礎(chǔ)上配合規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)運(yùn)營(yíng)，與投資公司挖掘建設(shè)過(guò)程中的投資機(jī)會(huì)。由此，山東省前期的政策制定和規(guī)劃是重要的開(kāi)局，在地方原有資源稟賦特色的基礎(chǔ)上，更加重視產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)的有機(jī)結(jié)合，注重生產(chǎn)、生態(tài)、生活的融合發(fā)展，因而有必要對(duì)與特色小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的現(xiàn)行公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

（二）山東省特色小鎮(zhèn)公共政策實(shí)施現(xiàn)狀

山東省正處在特色小鎮(zhèn)發(fā)展初期，優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)條件和制度保障創(chuàng)造了良好的公共政策環(huán)境，為公共政策的產(chǎn)生、存在和發(fā)展打下基礎(chǔ)。如圖2所示，山東省特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)要把握住四大要素：主體、政策、項(xiàng)目和資金，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的大背景下，使戶籍、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)等多方面公共政策逐漸發(fā)揮其應(yīng)有作用，處理好主體間、資本間的關(guān)系，使各個(gè)項(xiàng)目可以有效落地。

1.戶籍政策

人口聚集是特色小鎮(zhèn)建設(shè)落地的基礎(chǔ)，人口的聚集必將對(duì)生產(chǎn)、生活、休閑、娛樂(lè)、居住、教育、醫(yī)療等多種公共資源產(chǎn)生需求。山東省戶籍制度改革在整體上走在全國(guó)戶籍制度改革道路的前端，已于2004年取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分；2012年全省實(shí)施居住證制度，創(chuàng)新人口管理；2014年以穩(wěn)定住所和就業(yè)為條件采取差別化落戶，戶籍政策實(shí)施效果明顯。截至2016年，山東城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得新成績(jī)，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.02%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到49%，均保持了兩個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)率，到2020年左右常住人口總數(shù)將破億。

2.財(cái)政政策

2012年山東省出臺(tái)了《山東省人民政府關(guān)于開(kāi)展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的意見(jiàn)》，發(fā)展目標(biāo)是在3—5年時(shí)間內(nèi)打造100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)，每年安排10億元的示范鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，且每年為100個(gè)示范鎮(zhèn)安排不少于5 000畝的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。2016年，山東省統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)等資金，用以支持特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建，年初財(cái)政廳撥付了首批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的啟動(dòng)資金1.1億元，支持各市先行開(kāi)展特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建基礎(chǔ)性工作。在此基礎(chǔ)上2017年再撥資金1.1億元，按照每個(gè)小鎮(zhèn)200萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，支持相關(guān)地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，用新發(fā)展理念統(tǒng)籌指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。

3.產(chǎn)業(yè)政策

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的亮點(diǎn)就在于以特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，帶動(dòng)周圍企業(yè)和資金的聚集，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用關(guān)系到整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異調(diào)整、產(chǎn)業(yè)分工及資源配置劃分是否更加合理。2016年山東省三次產(chǎn)業(yè)比為7.3∶45.4∶47.3，首次實(shí)現(xiàn)了從“二三一”向“三二一”的歷史性轉(zhuǎn)變。在重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，山東省產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和規(guī)劃具有重要意義。

二、山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策存在的問(wèn)題

（一）特色小鎮(zhèn)政策內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)

山東省在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案，兩者之間政策的銜接缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和協(xié)調(diào)性，與其他省份政策內(nèi)容上區(qū)別度不高，缺乏政府的統(tǒng)籌規(guī)范，單項(xiàng)政策的適用性有待提升，政策落地效果尚不明顯。另外各地市缺少本地的具體方案細(xì)則，省里的政策在每個(gè)小鎮(zhèn)特色的“個(gè)性”與“普適性”上尚無(wú)法良好融合。如戶籍政策上，山東省戶籍改革與就業(yè)、醫(yī)療、住房等其他政策的改革步調(diào)不一致，無(wú)法保證基本公共服務(wù)的均等享有，導(dǎo)致戶籍制度改革受阻、戶籍政策實(shí)施有偏差；省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)戶籍制度進(jìn)展步調(diào)不一致，地區(qū)間差異顯著。

（二）特色小鎮(zhèn)政策落地存在偏差

特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及社會(huì)多個(gè)主體，從政府角度和開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商等社會(huì)角度對(duì)政策的理解不同，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果。從政府角度上，一方面，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是將“產(chǎn)、城、人、文”多項(xiàng)社會(huì)功能相融合的綜合項(xiàng)目，涉及多個(gè)職能部門，各部門職責(zé)不明確，住建、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃等職能部門缺乏牽頭抓總的機(jī)構(gòu)，省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，導(dǎo)致政策資金分散使用，集聚效果不明顯，難以形成“集中力量辦大事”的局面；而且地方財(cái)政力量薄弱，僅靠上級(jí)撥付的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)期建設(shè)和發(fā)展。另一方面，政策文件廣出多門，實(shí)施難以形成合力。山東省出臺(tái)的政策是“實(shí)施方案”，各地市缺少具體的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政策文件大多停留在市級(jí)層面或者部門層面，縣區(qū)一級(jí)主動(dòng)對(duì)接不夠，導(dǎo)致政策傳播范圍小、利用率低。國(guó)家和山東省政府各部門雖然很大程度上支持特色小鎮(zhèn)的試點(diǎn)及全面推廣，由于特色小鎮(zhèn)這一概念的提出比較新，還不能很好地為企業(yè)單位和社會(huì)公眾所理解和認(rèn)可，人們的積極性雖高但實(shí)際參與程度不夠高，繼而無(wú)法配合政策的執(zhí)行開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。

（三）特色小鎮(zhèn)政策執(zhí)行的監(jiān)督和評(píng)估欠缺

由于特色小鎮(zhèn)政策執(zhí)行過(guò)程涉及多個(gè)職能部門，因此容易導(dǎo)致因利益沖突而引發(fā)的政策執(zhí)行失范。政府作為政策執(zhí)行主體所采用的方法和手段不當(dāng)，行政手段和經(jīng)濟(jì)手段使用多于法律手段，在一定程度上為尋租行為埋下隱患，在政策自上而下執(zhí)行階段，受利益驅(qū)使各環(huán)節(jié)容易滋生腐敗、包庇等行為。另外，由于缺少獨(dú)立于部門外的監(jiān)督主體，政策執(zhí)行監(jiān)督管理不足，對(duì)執(zhí)行內(nèi)容的監(jiān)督和考評(píng)的透明度不高，其績(jī)效考核的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和政策效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也尚未形成完整框架，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行中發(fā)生偏差。

三、優(yōu)化山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持政策規(guī)劃引領(lǐng)

規(guī)劃是引領(lǐng)有序發(fā)展的重要手段，特色小鎮(zhèn)作為一項(xiàng)新生事物，是涵蓋產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、空間、文化等多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程，堅(jiān)持政策規(guī)劃先行，規(guī)劃小組主體要多元化、智庫(kù)化，以保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)性與延續(xù)性。由于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目周期長(zhǎng)短不一，因此特色小鎮(zhèn)政策要注意產(chǎn)業(yè)升級(jí)、文化培育、旅游發(fā)展、人才需求等引發(fā)的長(zhǎng)期性要求，將政策規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施效果與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、城市治理相結(jié)合，避免出現(xiàn)追求短期效應(yīng)的現(xiàn)象，不可急功近利，避免出現(xiàn)千城一面的問(wèn)題。同時(shí)，在建設(shè)過(guò)程中要根據(jù)階段性發(fā)展進(jìn)行大量的政策儲(chǔ)備，建立完整周密的政策體系。

（二）突出政策重點(diǎn)

特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策在堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)突出政策重點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力。從小鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)角度上，特色小鎮(zhèn)的“特”，必須從創(chuàng)新中尋求、從資源優(yōu)化重組中尋求，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，最終形成自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而在政策上也要突出重點(diǎn)，層次分明，先后兼顧。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主流方向應(yīng)該以高端產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)為落腳點(diǎn)，占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，而不是容易做出面子工程和樣板工程的旅游小鎮(zhèn)。圍繞新型城鎮(zhèn)化打造特色產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌抓好教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、住房、土地等配套政策，形成政策合力。要根據(jù)地區(qū)資源稟賦的特性，按照一鎮(zhèn)一業(yè)、一鎮(zhèn)一品的要求，因勢(shì)利導(dǎo)，有選擇地兼顧新型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。

（三）不斷提升政府政策執(zhí)行能力

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的最終結(jié)果在于落地運(yùn)營(yíng)，要吸引優(yōu)質(zhì)資本、打造特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，就必須依托于更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)滿足開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商和當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求，這既包括自然風(fēng)貌、生活配套等“硬”設(shè)施，更包括財(cái)政稅收、用地優(yōu)惠、簡(jiǎn)政放權(quán)等“軟”設(shè)施，如對(duì)空間布局的優(yōu)化，在土地利用方面，要擯棄傳統(tǒng)依賴土地開(kāi)發(fā)的追求增量模式，破解傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)區(qū)模式遭遇的“土地瓶頸”。通過(guò)存量規(guī)劃、空間有機(jī)更新等多種手段提高土地利用率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市建設(shè)的有效融合，尊重市場(chǎng)規(guī)律，用企業(yè)模范效應(yīng)吸引更多的企業(yè)有序集聚。另外，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的宣傳，更多地以方向引領(lǐng)者、規(guī)則制定者和維護(hù)者、制度供給者的角色，對(duì)政府能力提出更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員自身思想理念和工作能力有所提升，靈活申報(bào)、評(píng)選和推薦國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)特色小鎮(zhèn)，做到“寬進(jìn)嚴(yán)出”。

（四）優(yōu)化政策環(huán)境

特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)不僅是外部物質(zhì)環(huán)境優(yōu)化的平臺(tái)建設(shè)，更要關(guān)注的是促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策設(shè)計(jì)和寬松公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化，打造一套“新而活”的政策制度，實(shí)行政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化的運(yùn)作模式。由于特色小鎮(zhèn)的選定一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)地區(qū)，處于政策普及范圍邊緣，資源分配少，因而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量較多，而基礎(chǔ)設(shè)施一類的項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，回報(bào)率低，企業(yè)都不愿涉足這類項(xiàng)目，因此要正確處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)間的關(guān)系，提供良好的政策環(huán)境，在規(guī)劃階段就充分考慮不同行業(yè)、不同專業(yè)及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響因素，從而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃進(jìn)行細(xì)分，結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引入PPP模式，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施中的公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品進(jìn)行搭配，以吸引更多的社會(huì)資本投資。這樣一來(lái)將特色小鎮(zhèn)的建設(shè)管理交給企業(yè)運(yùn)營(yíng)商，政府負(fù)責(zé)總體的監(jiān)督，將權(quán)力下放，使得社會(huì)資本可以大展拳腳，提高綜合管理的效率，也有利于突破政府治理瓶頸。

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