新形勢下地方融資平臺發(fā)展研究

【摘要】地方融資平臺起于上世紀90年代分稅制后，因中央及地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配應(yīng)運而生，為解決地方城市建設(shè)資金短缺等問題而存在。不過其諸多不規(guī)范操作為市場埋下了巨大的風險。

【關(guān)鍵詞】地方融資平臺 事權(quán) 財權(quán)

一、地方融資平臺發(fā)展歷程

地方融資平臺，通俗來說就是由地方政府作為發(fā)起方，通過一系列資產(chǎn)的拼湊，包裝出來的一個在資產(chǎn)和現(xiàn)金流都達融資標準的公司，加之政府的補貼作為償付承諾，通過貸款、債券等形式吸收資金，將資金投資于城市建設(shè)、公共事業(yè)等不同的項目。

其發(fā)展可歸納為以下四個階段。

誕生期（1994年～2001年），起因是分稅制改革。1994年，我國進行分稅制改革，這就產(chǎn)生了財權(quán)、事權(quán)兩者之間的矛盾，即兩者不匹配。財權(quán)大量的集中在中央，地方政府的財政收入大部分依靠于稅收即地稅，而新型地方城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求靠地方政府微薄的稅收收入是不能滿足的。同時，同年推出的《預(yù)算法》又掐死了地方政府融資的“命門”：規(guī)定地方政府不能利用債務(wù)進行融資。在外部形勢的壓迫下，地方政府采取了新的融資方式—建立地方融資平臺，用以滿足地方對資金的需求。

緩慢發(fā)展期（2001年～2008年），劃分依據(jù)是起始于中國加入WTO，結(jié)束于美國次貸危機。借著外部環(huán)境，地方政府放開雙手，以擁抱的姿勢歡迎外來的投資者。為更快更好的滿足地方城建的需要，政府加大了對基礎(chǔ)建設(shè)以及民生服務(wù)等項目的投資建設(shè)。從2001年起，各大融資平臺開始發(fā)展起來。但是，基于根基不足、組織架構(gòu)不健全、相應(yīng)人才短缺、政策限制地方政府的隱形擔保等原因，融資平臺主要的融資渠道是銀行貸款。

飛速發(fā)展期（2008年～2014年），起始于美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機，中國政府的4萬億救市計劃，結(jié)束于國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱43號文）。2008年，全球經(jīng)濟危機席卷我國市場，國家出臺了4萬億救市計劃，以期刺激經(jīng)濟增長，拉動經(jīng)濟需求。這一救市政策要求地方政府至少拿出同等數(shù)量的投資刺激方案，投資于城市建設(shè)、民生服務(wù)等方面，地方政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生服務(wù)方面的資金大幅增加，地方融資平臺借著這個好勢頭，瘋狂席卷市場。

陣痛期（2014年～至今）。起始于43號文出臺。2014年，43號文和新《預(yù)算法》對地方融資平臺提出了新的規(guī)定要求：地方政府不能新增政府負債，以及不能超額舉債，并將地方融資平臺的融資功能剝離出來。若其想生存下去，必須要認真思考轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。

地方融資平臺誕生至今20年載為地方城市建設(shè)及民生服務(wù)等方面帶來了巨大的改善。

緩解地方政府融資瓶頸。分稅制改革之后，事權(quán)、財權(quán)得不到很好的匹配，且《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債融資，地方政府資金來源大幅縮減，加之外部城市建設(shè)以及民生服務(wù)等方面需要大量的投入，從而出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面。政府因政策限制不能直接向外部融資，因此地方融資平臺應(yīng)運而生，為幫助政府在市場上直接融資從而獲得資金，而因政府充當?shù)胤饺谫Y平臺的隱性擔保人，出于對地方政府的信任，地方融資平臺易于從商業(yè)銀行等機構(gòu)籌措資金。且地方融資平臺也不拘泥于單一的銀行貸款方式籌措資金，直接發(fā)債、與信托公司合作推出產(chǎn)品如信政產(chǎn)品。融資方式多樣化趨勢明顯。

加快推進地方城鎮(zhèn)化進程，提高地方政府資源配置效率。新型城鎮(zhèn)化是城市發(fā)展的路徑規(guī)劃，也是城市繁榮發(fā)展的必由之路。城鎮(zhèn)化要求多、標準高，使得政府單一的稅收收入難以滿足城鎮(zhèn)化的需求。因此，城市城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開地方融資平臺。其為地方政府籌集大量資金，并投資于基建、民生服務(wù)等方面，大大的推動了城鎮(zhèn)化的進程。另外，政府通過地方融資平臺，也加大了對資金的合理有效的配置，使資金充分發(fā)揮作用，也進一步的提高的政府的資源配置效率。

二、地方融資平臺發(fā)展存在的隱患

（一）經(jīng)營方向單一，融資成本大，償債壓力大

平臺初始意愿是服務(wù)于地方城市建設(shè)和投資于公益事業(yè)，涉及的項目大多都是公益和半公益業(yè)務(wù)，這使得融資平臺的投資方向較為單一，且融資平臺所投資的項目大多都是不能直接獲利的項目，難以準確定價，導致無法在市場進行銷售轉(zhuǎn)現(xiàn)。大多數(shù)融資平臺本身的資本金不充足，自身創(chuàng)造價值能力不強，抗風險能力弱。僅僅靠政府作為隱形擔保人進行融資，可以看出，地方融資平臺市場化程度不高。地方融資平臺設(shè)立之初未有嚴格的法律法規(guī)對其進行規(guī)范，以至于平臺形式五花八門，有重復(fù)挪用資本金于多家平臺公司；有注入無經(jīng)濟收益的實物資產(chǎn)充當資金等。因此公司資本金單一，且投資的大多都是非直接獲利的項目，如城市公路建設(shè)，銀行貸款利率頗高，給平臺增加了諸多的償債壓力。

（二）信息披露制度不合理，平臺治理結(jié)構(gòu)不完善

在43號文頒布之前，融資平臺的債務(wù)最終都是有地方政府進行償付的，各融資平臺都不向財政部門報備財務(wù)報表，地方政府不了解平臺的投資方向、相應(yīng)期限以及負債金額，只是一味的充當隱形擔保人。地方融資平臺不透明的信息披露，助長了諸多腐敗問題，導致了實際政府資金投資運行效率不高。43號文頒布之后，盡管剝離了地方融資平臺的融資功能，但是平臺信息不透明現(xiàn)象依舊未能改善。且因為政府主導融資平臺，導致了政企關(guān)系不清晰。由近期的數(shù)據(jù)可以看出，城投債的規(guī)模相當龐大，說明平臺未能充分把握債務(wù)風險控制機制。與此同時，從外部來看，對于融資平臺之間相互擔保、資產(chǎn)相互抵押等情況，未形成管制措施，對風險缺乏管控。

（三）助推房地產(chǎn)市場泡沫化

地方融資平臺主觀意向是市場未來發(fā)展是利好的，推測地方財政收入在未是會大幅上升。為了保障地方融資平臺的發(fā)展順暢，地方政府需要維持并抬高房價，讓其不按照市場內(nèi)在需求的趨勢發(fā)展，使得房地產(chǎn)市場供求關(guān)系扭曲發(fā)展。近幾年國內(nèi)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)庫存大量堆積，但房價只升不降的原因，與其有很大關(guān)聯(lián)。不顧及房地產(chǎn)市場發(fā)展規(guī)律，一味的維護保障平臺發(fā)展順暢的發(fā)展理念實不可取的，這會使房地產(chǎn)市場滋生大量泡沫，一旦泡沫破滅，后果會很嚴重。

三、對策

（一）拓寬經(jīng)營方向，優(yōu)化資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)

目前，房地產(chǎn)市場庫存堆積，一線城市房價火熱，三四線城市房價大量堆積，而大多數(shù)地方融資平臺為房地產(chǎn)企業(yè)，這為地方政府帶來了巨大的償債壓力。43號文以及新《預(yù)算法》的頒布，要求地方政府與地方融資平臺的債務(wù)相剝離，一部分債務(wù)歸政府，一部分當屬平臺自身。在巨大的負債壓力下，平臺應(yīng)該順應(yīng)新形勢下經(jīng)濟金融的發(fā)展潮流，不應(yīng)局限于基建等項目，應(yīng)放眼教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等現(xiàn)今供給量不足的行業(yè)進行投資，以期能做大做強。平臺需要通過產(chǎn)品和服務(wù)升級的契機，進行轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)型至公共服務(wù)行業(yè)。通過吸引資金進行注資，擴充自身資本金，加大自身抗風險能力。不應(yīng)通過加杠桿的形式吸納數(shù)倍于自身資本金的負債進行發(fā)展，因基于自身實力以及未來發(fā)展前景進行投資。

（二）健全信息披露制度，完善平臺治理結(jié)構(gòu)

投資者永遠是平臺最大的客戶，因此平臺應(yīng)及時準確的公布相應(yīng)的數(shù)據(jù)，以供投資者參考。并且平臺應(yīng)按照企業(yè)會計準則，定時編制相應(yīng)的三表即資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表、損益表，用以真實反映企業(yè)的財務(wù)狀況、現(xiàn)金流量情況以及經(jīng)營成果狀況。對于現(xiàn)今規(guī)模龐大的城投債，需要平臺在報表上完整的披露真實借款金額、期限、方式、利息以及擔保問題。在43號文頒布之后，要明確政企之間的關(guān)系。平臺的職能是盈利，而政府是利用行政職能對地方事務(wù)進行干預(yù)管理，雙方應(yīng)明確各自的職能，不能越界管理。地方融資平臺作為一個企業(yè)，應(yīng)遵循《公司法》相應(yīng)規(guī)定，依據(jù)《公司法》構(gòu)建完備的公司治理結(jié)構(gòu)。明確企業(yè)的實際決策者是企業(yè)的投資者，防止管理層與投資者的矛盾滋生。且公司內(nèi)部應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的風險管控機制，做到管控風險到人，普及風險帶來的危害，讓每個員工明確各自的職責。并且公司應(yīng)定期檢查內(nèi)部的資產(chǎn)負債情況，并對其進行分析，提出相應(yīng)的完善措施。

（三）提升經(jīng)營能力，推進市場化改革

43號文出臺之后，地方融資平臺融資功能被剝離，融資平臺若想生存，必須走向轉(zhuǎn)型道路。有以下兩個方向，首先是可以轉(zhuǎn)型為專門的投資公司，從事投行業(yè)務(wù)，結(jié)合之前的投資經(jīng)驗，并對市場上做的好的投行業(yè)務(wù)的公司進行分析，結(jié)合自身實際情況進行相應(yīng)發(fā)展，切勿好高騖遠，應(yīng)實事求是。第二，可以轉(zhuǎn)型成資產(chǎn)管理公司，順應(yīng)現(xiàn)行的大資管時代潮流，收人錢財，代人理財，這種舉措不僅對自身的資本金要求不高，且風險性較低，通過收取相應(yīng)的手續(xù)費進行發(fā)展，復(fù)合服務(wù)行業(yè)的發(fā)展趨勢。最關(guān)鍵的是，地方融資平臺不管未來會走向何種道路，都應(yīng)與時俱進，而順應(yīng)時代發(fā)展的最關(guān)鍵的一點是要有優(yōu)秀人才支撐，因此，地方融資平臺應(yīng)把吸納優(yōu)秀人才作為發(fā)展的重要話題，而不應(yīng)故步自封。只有這樣，才不會被社會所淘汰。

參考文獻

[1]吳蔚，艾軍衛(wèi).地方政府投融資平臺風險管理研究[J].對外經(jīng)貿(mào)，2012（03）：57-59.

作者簡介：尹行，男，安徽馬鞍山，安徽大學，金融碩士。