推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐

焦利

【摘要】?jī)?nèi)部控制體系建設(shè)是提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀需要、是提升內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，預(yù)防腐敗的內(nèi)在需求，本文根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的內(nèi)部控制規(guī)范的指引，對(duì)照單位具體情況具體分析，認(rèn)為內(nèi)部控制體系的建立需要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，全員參與，形成共識(shí)，具體業(yè)務(wù)流程個(gè)性化設(shè)計(jì)，明確職責(zé)崗位的責(zé)、權(quán)、利，以點(diǎn)帶面，從而循序漸進(jìn)將內(nèi)部控制落到實(shí)處。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)背景

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位治理能力，防控風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），各地方財(cái)政部門也紛紛發(fā)文要求各單位做好內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。為貫徹文件精神，形成相互監(jiān)督制衡的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系，各部門各單位抓緊時(shí)間結(jié)點(diǎn)，如火如荼開展內(nèi)部控制建設(shè)，根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范照鏡子、根據(jù)單位業(yè)務(wù)劃重點(diǎn)，但因普遍存在內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)差、人員配置不齊、認(rèn)識(shí)不夠、時(shí)間緊、任務(wù)重的具體情況，內(nèi)部控制體系普遍存在照本宣科的情況，內(nèi)控制度建設(shè)工作質(zhì)量和效果普遍不高。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵控制點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)兼顧單位之間差異

內(nèi)部控制規(guī)范的重點(diǎn)工作有：預(yù)算管理、收入支出程序、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同六類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。在實(shí)際工作中要結(jié)合單位業(yè)務(wù)尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，在內(nèi)部控制規(guī)范的指引下兼顧單位的個(gè)體差異，系統(tǒng)性梳理單位權(quán)利清單、業(yè)務(wù)職權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)防控，采用崗位代入法站在政策執(zhí)行者的角度來分析業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并選擇應(yīng)對(duì)策略，形成了內(nèi)部控制操作手冊(cè)。從而形成規(guī)劃科學(xué)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、實(shí)施監(jiān)督、追溯可查的管理運(yùn)行機(jī)制，避免權(quán)力濫用、提高法治水平。全面提升單位風(fēng)險(xiǎn)防范能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的規(guī)范化與系統(tǒng)化，避免內(nèi)部控制成為空中樓閣，保證其執(zhí)行到位。

（二）內(nèi)部控制注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全員參與

內(nèi)部控制的建設(shè)不是憑一己之力閉門造車，而是需要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立內(nèi)部控制建設(shè)小組，將綜合科（辦公室）為內(nèi)部控制牽頭科室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，形成單位領(lǐng)導(dǎo)掛帥、全體參與、集體決策、第三方中介機(jī)構(gòu)參與相結(jié)合的議事決策機(jī)制。各個(gè)部門各個(gè)科室根據(jù)崗位設(shè)置梳理業(yè)務(wù)活動(dòng)的權(quán)限范圍、職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)、專家和中介機(jī)構(gòu)運(yùn)用專業(yè)力量把關(guān)，通過繪制控制流程圖、崗位職責(zé)說明說等方面進(jìn)行闡述。然后牽頭科室匯總相關(guān)流程圖及文檔資料，根據(jù)各流程相互關(guān)聯(lián)銜接關(guān)系形成單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程大循環(huán)圖。

（三）內(nèi)部控制關(guān)注重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)監(jiān)管

內(nèi)部控制涉及到范圍經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，對(duì)于關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位應(yīng)更加重視、防范未然、注重監(jiān)管。每年通過定期和不定期檢查的方式加強(qiáng)單位風(fēng)險(xiǎn)崗位（特別是A級(jí)風(fēng)險(xiǎn)崗位）的監(jiān)督檢查并通過輪崗來加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管。暫時(shí)不具備輪崗條件的崗位每年實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)、以定期和不定期的抽查檢查、專項(xiàng)考核等措施來加強(qiáng)監(jiān)管。

三重一大事項(xiàng)應(yīng)該嚴(yán)格控制、高度重視，由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（比如重大金額的確定）規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更，做到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)相分離、相互制衡。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，建立組織機(jī)構(gòu)保障

在市公共資源交易中心內(nèi)部控制體系的建立和落實(shí)得到了管理層鼎力支持，高度重視，中心主任任組長(zhǎng)，成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起分工明確、權(quán)責(zé)清晰、齊抓共管的組織管理結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合科作為日常協(xié)調(diào)工作，綜合協(xié)調(diào)單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督、紀(jì)檢各個(gè)職能部門，相互配合，相互制衡，相互監(jiān)督。各科室制定科室工作和崗位工作職責(zé)表，優(yōu)化設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程圖，比照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范對(duì)已有的內(nèi)部制度進(jìn)行比對(duì)梳理，針對(duì)審定的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充完善或重新修訂。

（二）組織培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)

為學(xué)習(xí)內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，單位專門召開內(nèi)控規(guī)范實(shí)施動(dòng)員暨培訓(xùn)大會(huì)，學(xué)習(xí)相關(guān)的政策法規(guī)，分析違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和中央八項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)控案例，理解內(nèi)部控制的原理、工作要求和工作方法。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，保護(hù)干部群眾，建立反腐敗、反舞弊的長(zhǎng)效機(jī)制，從“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獌?nèi)控”思想上來，積極改變舊思想、舊習(xí)慣、形成積極主動(dòng)的工作氛圍。

為了鼓勵(lì)和幫助全體員工全面掌握公共資源交易工作所需要的知識(shí)、技能，進(jìn)一步提高自身的綜合素質(zhì)，更好推進(jìn)AB崗（相互之間定崗補(bǔ)位）工作制度，在執(zhí)行輪崗制度的同時(shí)，制定崗位輪訓(xùn)學(xué)分制，單位干部職工必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成多崗位的頂崗輪訓(xùn)，掌握其他崗位的操作規(guī)范和業(yè)務(wù)技能。

（三）專家參與，提高內(nèi)部控制制度的專業(yè)性

為科學(xué)全面地開展內(nèi)控建設(shè)工作，單位聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)參與到內(nèi)部控制制度的建立中來，中介機(jī)構(gòu)深入到具體工作崗位和流程中，配合疏理內(nèi)控制度，科學(xué)分析制度執(zhí)行效果，深入查找監(jiān)管漏洞，站在專業(yè)的角度對(duì)癥下藥，對(duì)單位已建立的內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化打磨，建立健全以預(yù)防為核心，防微杜漸的內(nèi)部防控機(jī)制。

（四）建立信息化系統(tǒng)，將內(nèi)部控制嵌入系統(tǒng)開發(fā)

一是公共資源交易中心本身承擔(dān)政府采購的代理機(jī)構(gòu)職責(zé)，不僅僅為各類公共資源交易（政府采購、工程招投標(biāo)、國(guó)土礦權(quán)交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等）搭建交易平臺(tái)，更是站在政府采購政策宣傳解讀的前線。為此交易中心每年根據(jù)新的政策法規(guī)編寫《政府采購文件摘編》等各交易領(lǐng)域的文件匯編分發(fā)各行政事業(yè)單位等市場(chǎng)交易參與者，并利用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、受眾多的優(yōu)勢(shì)，在網(wǎng)站開辟政策法規(guī)宣傳專欄。

二是充分運(yùn)用信息技術(shù)，開辟了市縣一體化的網(wǎng)上競(jìng)價(jià)交易平臺(tái)，將電商平臺(tái)系統(tǒng)的價(jià)格引入系統(tǒng)中，實(shí)施政府采購網(wǎng)上競(jìng)價(jià)全透明全公開、交易數(shù)據(jù)留痕、提高采購效率、節(jié)約采購成本。啟用電子輔助評(píng)審系統(tǒng)，將招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)辦法植入評(píng)審系統(tǒng)，減少評(píng)審專家人工操作，避免計(jì)算錯(cuò)誤，提高評(píng)審質(zhì)量和效率。

三是注重財(cái)務(wù)信息網(wǎng)建設(shè)，開發(fā)完成財(cái)務(wù)綜合信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上跨行繳納和清退保證金。建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)公開制度，公示解退結(jié)果并細(xì)化到具體項(xiàng)目具體投標(biāo)人，增加財(cái)務(wù)透明度。建立保證金數(shù)據(jù)庫，啟動(dòng)保證金電子化對(duì)賬系統(tǒng)，支持EXCEL數(shù)據(jù)導(dǎo)入、導(dǎo)出、查詢、統(tǒng)計(jì)等功能，自動(dòng)生成銀行存款余額調(diào)節(jié)表。解決保證金筆數(shù)多、金額大、資金往來頻繁，人工對(duì)賬無法操作且不能追溯的問題。在財(cái)務(wù)信息化建設(shè)中充分體現(xiàn)減少人工干預(yù)，操作數(shù)據(jù)留痕，開標(biāo)前繳納信息保密，操作權(quán)限相互制約制衡的原則。

（五）突出重點(diǎn)，抓重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，循序漸進(jìn)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)

內(nèi)部控制體系的建立不是一蹴而就的，需要循序漸進(jìn)推進(jìn)，在預(yù)算管理、收入支出程序、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同六大業(yè)務(wù)中選擇適合本單位的幾項(xiàng)業(yè)務(wù)，按照不相容崗位相互分離的原則制定防控措施，建立“以預(yù)決算管理為脈絡(luò)、以資金活動(dòng)管控為抓手”的內(nèi)部控制體系。在梳理中心業(yè)務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，明確各崗位業(yè)務(wù)授權(quán)范圍、崗位責(zé)任書及相關(guān)責(zé)任。按照內(nèi)部控制規(guī)范對(duì)公共資源交易全流程進(jìn)行比對(duì)，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)16個(gè)。再對(duì)各個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重要程度、自由裁量權(quán)、服務(wù)社會(huì)關(guān)聯(lián)度、行權(quán)頻率、廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及危害程度等方面進(jìn)行分析評(píng)估，由單位干部職工討論、內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究討論，將保證金清退、財(cái)務(wù)審核、評(píng)標(biāo)專家隔離、采購文件編制等4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評(píng)定為A級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，另外確定B級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)6個(gè)、C級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)6個(gè)。對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的A級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)崗位的履職時(shí)間、地點(diǎn)、方式、結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行臺(tái)賬式管理，使A級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作有章可依、有規(guī)可循、有賬可查。

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