關(guān)于“三權(quán)分置”政策下征地移民相關(guān)問題的探討

顏 青 唐志堅 廖卓強(qiáng) 王炳宏

1 “三權(quán)分置”政策簡析

從20世紀(jì)80年代初，我國確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，經(jīng)過30多年來農(nóng)村改革和深化發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)不斷豐富完善。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，標(biāo)志著新一輪土改大幕開啟?！叭龣?quán)分置”政策是農(nóng)村土地制度改革方略的核心，它的思想指針是形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。“三權(quán)分置”下，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。在三權(quán)的共同履行和約定下，以期達(dá)到節(jié)約集約使用農(nóng)村集體土地，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增收的目的。

在農(nóng)村土地集體所有權(quán)下，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)被賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能，土地承包者始終持有土地的承包權(quán)，理論上任何法人、組織及自然人均可成為土地新的經(jīng)營者，獲得土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營的市場化空間顯著擴(kuò)大。從當(dāng)前實際出發(fā)，實施“三權(quán)分置”的重點是放活土地經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。

2 “三權(quán)分置”與征地移民的關(guān)系

在工程項目建設(shè)過程中，大多數(shù)項目不可避免地涉及到征收、征用農(nóng)村集體土地，并對所涉及的失地農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和搬遷安置。

根據(jù)項目的不同性質(zhì)，農(nóng)村征收土地是將農(nóng)村集體所有的土地由國家或企業(yè)進(jìn)行征收，其用地性質(zhì)由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，權(quán)屬也由集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地或企業(yè)土地，因此，被征收的農(nóng)村集體土地的“三權(quán)”將不復(fù)存在。農(nóng)村征用土地則是根據(jù)工程需要，將農(nóng)村集體土地短期征用，工程完工后對征用土地進(jìn)行復(fù)墾，土地權(quán)屬關(guān)系和用地性質(zhì)并不變，農(nóng)村集體土地的“三權(quán)”繼續(xù)存在。在移民安置過程中，根據(jù)移民安置規(guī)劃對搬遷安置移民劃撥的宅基地，以及對生產(chǎn)安置移民可劃撥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，可使失地農(nóng)民重新獲得農(nóng)村集體土地的承包權(quán)。

農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即在保留承包權(quán)的前提下，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)，可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、置換等方式流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)民將承包土地的經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)化企業(yè)、合作社等轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；l(fā)展。

農(nóng)村集體建設(shè)用地可通過土地經(jīng)營權(quán)的合作、入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，鼓勵集體建設(shè)用地向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中。其核心是在不改變集體土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，建立以土地經(jīng)營權(quán)為股份的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，把農(nóng)民承包的集體土地經(jīng)營權(quán)從實物形態(tài)變?yōu)閮r值形態(tài)，讓流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民獲得股權(quán)后能夠安心從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)；而得到土地經(jīng)營權(quán)的另一部分農(nóng)民可以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)由傳統(tǒng)零散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)型，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和現(xiàn)代化程度。

“三權(quán)分置”政策的核心在于將農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分開，既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，又使土地經(jīng)營權(quán)能夠流動起來，激活農(nóng)村土地的基本潛能，增加農(nóng)民收入。對建設(shè)征地部分土地被征收的農(nóng)戶來說，“三權(quán)分置”與移民安置方式的選擇存在必然的聯(lián)系。因此，“三權(quán)分置”政策與征地移民息息相關(guān)，直接關(guān)系到被征地移民的切身利益，更關(guān)系到征地區(qū)的社會穩(wěn)定。

3 “三權(quán)分置”對庫周剩余資源的管理應(yīng)用

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定，移民遠(yuǎn)遷后，在水庫周邊淹沒處理范圍以外屬于移民個人所有的零星樹木、房屋等財產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，但不包括其所承包的剩余土地資源。因此，移民在水庫淹沒處理范圍之外所承包的集體土地承包權(quán)雖然尚存，但其經(jīng)營權(quán)基本無法利用，將對其造成實際損失和影響，這是全國水庫征地普遍存在的問題。在“三權(quán)分置”的政策下，上述剩余土地資源，可采用經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行處理，使庫周剩余資源得到充分利用，并使移民的權(quán)益得以保障。

（1）由移民戶自行轉(zhuǎn)讓、出租剩余承包土地的經(jīng)營權(quán)，個人以流轉(zhuǎn)或入股方式參與到當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)、土地承包大戶或?qū)I(yè)合作社中，并取得相應(yīng)的權(quán)益。但應(yīng)注意的是，現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有兩點限制性規(guī)定：一是法定規(guī)范方式，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式局限于轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及其他符合法律和國家政策的方式；二是對轉(zhuǎn)讓條件限制，不僅需要承包方既有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，或者有穩(wěn)定的收入來源，而且還應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意，方可將全部（或者部分）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他承包土地。

（2）由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一流轉(zhuǎn)，進(jìn)行開發(fā)?？捎傻胤秸闪⑾鄳?yīng)的平臺，對線上土地行使經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行統(tǒng)一管理，所得收益給予有土地所有權(quán)的集體或承包權(quán)的移民。湖南平江抽水蓄能電站上下庫的庫周剩余資源擬采用此種方式進(jìn)行處理。

（3）結(jié)合國家和地方政府現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行處理。結(jié)合退耕還林進(jìn)行處理，對林地劃入國家公益林，根據(jù)國家和地方政府相關(guān)政策對有所有權(quán)的集體和有承包權(quán)的移民進(jìn)行補(bǔ)貼。湖南椒花水利樞紐工程主要功能為供水，為保護(hù)水源，不宜對庫周剩余資源進(jìn)行開發(fā)管理，擬采用此種方式進(jìn)行處理。

4 “三權(quán)分置”對農(nóng)村宅基地征收問題的探討

國家《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。國家也出臺了相關(guān)政策，將對農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。但實際上，因為歷史遺留問題，許多移民戶的原宅基地面積大于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

目前大多數(shù)工程的移民搬遷安置人均建設(shè)用地面積及宅基地標(biāo)準(zhǔn)，基本采用《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，根據(jù)用地區(qū)間不同一般為60～140 m2/人。在當(dāng)前宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證的大形勢下，每家宅基地面積數(shù)量得以確認(rèn)，部分移民戶原宅基地面積大于《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定。實施搬遷安置與移民補(bǔ)償時，將會使這部分移民的權(quán)益受損，引起建設(shè)區(qū)的社會不穩(wěn)定。

宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)村集體組織重要的財產(chǎn)，關(guān)系到每個農(nóng)戶的切身利益。對于移民原宅基地與規(guī)劃宅基地面積的差額部分，可根據(jù)當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定采用土地區(qū)片價格或參照臨近耕地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。這樣可以有效解決糾紛，化解社會矛盾，為維護(hù)移民合法權(quán)益提供有效保障，從而促進(jìn)工程建設(shè)區(qū)及移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定與和諧。

2017年中央農(nóng)村工作會議提出了完善承包地“三權(quán)分置”制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地，可在“三權(quán)分置”政策原則下，通過土地征收制度改革，與國有土地同權(quán)同價，讓移民享受到土地增值收益。

5 “三權(quán)分置”對移民安置的作用

5.1 移民搬遷安置

在實施移民搬遷安置中，一般對移民進(jìn)行農(nóng)村安置，亦可根據(jù)移民意愿和地方政策采取城鎮(zhèn)化安置。

（1）對移民進(jìn)行農(nóng)村安置時，一般有集中或分散后靠安置2種方式，均需為失去宅基地的移民提供新的宅基地。

（2）對移民進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置時，根據(jù)“三權(quán)分置”政策，可保留移民對剩余農(nóng)村土地的承包權(quán)。讓移民在落戶城鎮(zhèn)后有保障，不會擔(dān)心找不到工作或者今后失業(yè)的問題。當(dāng)不方便自己經(jīng)營時，可把擁有承包權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方進(jìn)行經(jīng)營，作為移民生產(chǎn)生活的一個基本保障。

5.2 移民生產(chǎn)安置

移民生產(chǎn)安置時，充分利用移民農(nóng)村集體土地承包權(quán)，對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，根據(jù)國家及地方政策，開拓適應(yīng)當(dāng)?shù)匾泼竦纳a(chǎn)安置方式，不僅能促農(nóng)增收，而且能滿足移民生產(chǎn)生活的需要，從而保障移民權(quán)益。

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置：有土安置即直接在安置區(qū)開發(fā)土地供移民承包進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在難以開發(fā)土地的安置區(qū)，可根據(jù)自愿原則，從安置區(qū)原居民手中，有償調(diào)劑出部分土地供移民承包，供移民承包進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（2）長效實物補(bǔ)償安置：一般應(yīng)用于水電站、供水工程等收益較好的水利水電工程，此種安置方式能保障移民生活的基本需要，并有利于社會穩(wěn)定。

6 “三權(quán)分置”政策下工程建設(shè)征地方式的引申探討

在征收農(nóng)民土地時，長期存在2個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低。這些都是征地移民工作難以開展的潛在因素。

十九大報告中指出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。這就意味著農(nóng)民承包權(quán)期限將延長，如繼續(xù)按現(xiàn)有征收土地補(bǔ)償方式進(jìn)行補(bǔ)償，被征地農(nóng)民利益將受損。在“三權(quán)分置”政策的逐漸完善下，可以考慮工程建設(shè)征地不論是永久占地還是臨時用地，均按征用土地的方式處理，即在國家規(guī)定的集體土地承包權(quán)期限內(nèi)長期征用，保留農(nóng)村土地的“三權(quán)”，建設(shè)方只取得“經(jīng)營權(quán)”，待承包權(quán)到期后，再根據(jù)國家大政策進(jìn)行調(diào)整。生產(chǎn)安置可結(jié)合長效實物補(bǔ)償?shù)乳L效補(bǔ)償?shù)纳a(chǎn)安置方式來進(jìn)行安置。這樣將一定程度減少建設(shè)工程前期的投入，有利于征地工作的開展，并能充分保障移民的權(quán)益。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“臨時用地使用期限為2年，2年期滿后，如需繼續(xù)使用，應(yīng)該提出延期申請?！钡谰谜嫉夭捎弥徽饔貌徽魇盏姆绞?，實際卻在國家規(guī)定的合法承包權(quán)期內(nèi)長期征用，并存在長期改變土地地類的問題，這些都與國家土地相關(guān)政策相沖突。因此，這就需要各相關(guān)土地政策配套建設(shè)項目用地審批、立項審批、移民安置等政策進(jìn)行相應(yīng)修改，以保證建設(shè)項目的合法實施。因所涉及政策法規(guī)較多，故對此只作方向性分析探討，深入化探討研究尚須與當(dāng)前各類土地政策法規(guī)進(jìn)行對應(yīng)，再逐一探討其可行性與實用性。

7 展望

在“三權(quán)分置”政策逐漸實施中，堅持中央《“三權(quán)分置”意見》的4個原則：尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進(jìn)、堅持因地制宜。同時完善相關(guān)法律問題，出臺相關(guān)針對性政策，加強(qiáng)土地制度的實踐和創(chuàng)新。促使工程建設(shè)征地更順利開展。在明確土地公有制不動搖的前提下，使移民安置土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)更加公平，并更大程度地維持土地作為資本在移民安置收益中的平衡性，促進(jìn)社會公平，讓“三權(quán)分置”政策不僅能達(dá)到其原有的目的，亦能揚長避短，在工程建設(shè)征地與移民安置中發(fā)揮其最有利的一面。