水資源管理中的監(jiān)督問責機制研究

都吉龍

(遼寧省本溪市桓仁縣古城鎮(zhèn)政府，遼寧 本溪 117204)

隨著社會經濟的迅速發(fā)展，我國的水資源環(huán)境正面臨著前所未有的污染威脅。水污染加劇和水資源短缺正在成為制約我國經濟社會發(fā)展的重要因素[1]。為了解決水資源與經濟社會發(fā)展之間的突出矛盾，黨中央和國務院先后出臺了實施最嚴格水資源管理制度的文件[2-3]。為了保障制度的實施，2013年國務院出臺了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，以激發(fā)地方政府嚴格管理水資源的積極性[4]。顯然，上述文件的貫徹和實施，僅靠政府職能部門的自發(fā)行為是遠遠不夠的，必須建立起針對政府相關部門的監(jiān)督問責機制，以確保地方政府能夠充分貫徹和執(zhí)行中央文件精神，同時也為我國實施最嚴格水資源管理制度過程中產生的問題提供責任考核依據。

1 我國水資源管理監(jiān)督問責機制存在的問題

1.1 問責法制不健全

首先，水資源監(jiān)督問責機制方面沒有統(tǒng)一的立法。監(jiān)督形式、監(jiān)督權的行使以及監(jiān)督過程中的隱私保護等監(jiān)督管理中的一些根本性問題沒有明確的法律界定，而問責也只能參考《公務員法》的相關規(guī)定執(zhí)行。因此，法制的欠缺必然導致問責的監(jiān)督權威性不足，造成問責過程中的權力濫用、走過場甚至打擊報復的現(xiàn)象發(fā)生。其次，我國的法律法規(guī)主要針對的是具有嚴重危害性的責任事故的問責，而公職人員辦事拖拉、態(tài)度惡劣、推諉扯皮等現(xiàn)象，也會影響到最嚴格水資源管理制度的執(zhí)行，因此，有必要進行專門立法，約束政府工作人員的行為。

1.2 監(jiān)督問責程序不完善

我國水資源管理領域的問責程序并不完善，主要是沒有明確界定啟動條件。目前，水污染事件的問責機制啟動的依據是事件的損失程度和社會影響，具有較大的隨意性。例如，一個水污染事件發(fā)生后，本可以不追責，但是受媒體曝光產生的輿論壓力，就會啟動追責程序。相反，對于不受輿論關注的事件，當地政府出于自身形象的考慮，就不會進行責任追究。因此，明確界定問責程序的啟動條件，對規(guī)范問責機制具有重要意義。

1.3 問責機制的監(jiān)督不足

水資源管理是一個復雜的系統(tǒng)性問題，涉及流域內不同地區(qū)、部門和群體[4]。因此，要解決我國的水資源短缺和污染問題，必須要擴張水資源管理部門的權力。當前，這種權力的擴張與整合已經開始，而相應的監(jiān)督卻明顯滯后。部分政府部門的人員以犧牲公共利益為代價，換取部門或個人的利益。因此，政府應該創(chuàng)造良好的問責環(huán)境，積極引入社會監(jiān)督，實現(xiàn)社會監(jiān)督與行政問責并行，促使政府部門和工作人員更好地履行水資源管理職責。

2 水資源管理中監(jiān)督問責機制存在問題的深層原因

2.1 監(jiān)督問責機制不成熟

我國水資源管理中的監(jiān)督問責機制尚處于初創(chuàng)階段，人們對該機制的認識也不夠成熟[5]。首先，當前的水資源管理問責機制缺乏完善的法律基礎，問責缺乏明確的法律依據；其次，在水資源管理過程中啟動問責機制的經驗不足，這不僅有啟動問責的條件要求較高的原因，也有政府領導對啟動問責持較為審慎的態(tài)度的原因。最后，各級政府在啟動問責時主要依據上級領導的意見，而缺乏規(guī)范可行的程序，導致監(jiān)督問責機制難以發(fā)揮應有的作用。

2.2 監(jiān)督與問責制度執(zhí)行不到位

現(xiàn)行的政府機構監(jiān)督問責機制雖然在促進政府履行水資源管理責任方面發(fā)揮了重要作用，但是這種上級對下級的監(jiān)督和問責仍存在明顯的不足：當前，我國的水資源管理問責機制僅限于政府體制內的問責，也就是上級機關對下級部門的問責。由于問責主體是政府，是否啟動問責機制完全由上級領導決定，而問責行為對政府和工作人員的影響極大，這必然導致問責的主觀隨意性，并極易造成問責不利甚至體制內腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。所以，問責主體和方式的單一，是問責機制不能有效執(zhí)行以及部分水資源管理領域過錯事件逃脫責任追究的主要原因。

2.3 社會公眾監(jiān)督意識淡薄

目前，水資源管理領域的監(jiān)督問責機制仍停留在行政同體之間，社會公眾的監(jiān)督問責意識淡薄。隨著水資源領域的矛盾突出和大眾生態(tài)環(huán)保理念的提升，社會公眾通過各種媒體關注水資源與生態(tài)環(huán)境的意識大為提高[6]。但是，社會公眾對水資源管理的監(jiān)督問責意識仍然淡薄，難以通過網絡和媒體參與到問責之中。究其原因，一方面是民不與官斗的傳統(tǒng)思想在普通群眾的意識里仍然根深蒂固，降低了群眾的參與監(jiān)督問責的積極性；另一方面是政府和公眾在水資源管理領域的信息不對稱嚴重限制了社會公眾的參與，所有這些都使問責機制外部監(jiān)督乏力，水資源管理領域的公眾問責更是無從談起。

3 我國水資源管理監(jiān)督問責機制完善對策

3.1 推進服務型政府建設，引導社會公眾參與

長期以來，我國均采取一種統(tǒng)治型政府的管理模式，較少顧及社會公眾的民主權利[7]。在新的歷史背景下，政府工作必須轉變觀念，實現(xiàn)統(tǒng)治型政府向服務型政府的轉變，這勢必會對水資源管理工作帶來深刻影響。政府在今后的水資源管理工作中必須要和社會公眾、企業(yè)形成良好的合作局面，實現(xiàn)多方共贏，從而促進政府、社會和企業(yè)更加關注水資源管理工作。

就水資源管理的監(jiān)督問責機制而言，其一方面對改善水資源的開發(fā)利用與保護具有重要的促進作用，另一方面對被監(jiān)督問責者而言是一種典型的負激勵機制。因此，必須要依靠相關法律法規(guī)的規(guī)定，進行強制性的約束和行為修正。對水資源管理的監(jiān)督問責的社會參與而言，其負激勵機制的特征亦十分明顯。因此，要使社會公眾積極參與到水資源管理的監(jiān)督中來，就需要政府規(guī)范相關的管理制度，為社會公眾參與水資源管理提供政策環(huán)境[8]：首先，要積極利用微博、微信等新興網絡媒體，為社會參與水資源管理提供多元化平臺；其次，對取得良好監(jiān)督效果的行為，政府應該給予相應的獎勵，以激發(fā)全社會參與監(jiān)督的積極性；最后，對社會監(jiān)督行為，政府不可存在排斥心理，要保障監(jiān)督者的合法權益，尤其不能打擊報復。此外，在加強社會監(jiān)督的同時，還要進一步加強內部監(jiān)督，特別是加強監(jiān)察、審計、政協(xié)等部門的監(jiān)督力度，通過內部與外部監(jiān)督的有機結合，確保水資源管理部門能夠正確行使職能。

3.2 規(guī)范問責主體，強化組織保障機制

(1)要落實水資源管理監(jiān)督問責機制，就需要解決誰來問責的問題，也就是要明確責任主體，強化領導責任。具體而言，各級政府要成立必要的監(jiān)督問責管理機構，落實領導負責制。要構建相應的工作制度和具體的實施方略，逐級明確責任，構建組織嚴密、領導有力的組織保障機制。

(2)要完善水資源管理的監(jiān)督問責機制，還必須解決管理責任問題。對水資源管理執(zhí)法過程中的執(zhí)法不嚴等行為要嚴肅處理，對相關的責任人要依法進行問責。要進一步加大監(jiān)管和考核力度，賞罰分明，對先進人員要予以表彰和獎勵；對失職人員要給予相應的懲處。

(3)要落實水資源管理監(jiān)督問責機制，還必須強化內部監(jiān)督。建議在原有的問責制度基礎上，各級政府抽調水利專業(yè)人才構建水資源監(jiān)督問責工作小組，專職負責水資源管理制度和監(jiān)督問責機制的落實，實現(xiàn)事前提醒、事后監(jiān)督的工作模式，以充分發(fā)揮監(jiān)督的獨立性和專業(yè)性，有效預防行政不作為和亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 完善制度保障機制

制度是實現(xiàn)社會管理的基礎和行為準則，良好的制度是一切社會活動得以順利開展的前提。因此，要落實水資源管理監(jiān)督問責機制，解決當前的水資源管理困境，就必須要從以下幾個方面完善制度保障。

(1)要健全法律法規(guī)。當前，我國的社會法律法規(guī)均側重于水資源的開發(fā)、利用和保護，而在監(jiān)督問責方面沒有單獨立法。因此，建議出臺一部水資源管理領域的監(jiān)督問責法，對監(jiān)督范圍、形式和目標進行明確界定，對水資源管理部門的問責進行詳細規(guī)定，實現(xiàn)水資源管理監(jiān)督問責有法可依，促進監(jiān)督問責的標準化和規(guī)范化。

(2)要實施水資源管理監(jiān)督問責信息公開制度。社會公眾享有知情權，才能有效行使監(jiān)督權。信息的不公開、不透明是影響當前公共政策有效貫徹的重要因素。因此，各級政府要基于《政務信息公開條例》，主動公開政務信息，將水資源管理行為置于社會公眾的監(jiān)督和問責之下。此外，要實施政務信息公開，還要維護好新聞媒體的報道權，使社會能夠迅速、充分地獲取政府的政務信息，為實施水資源管理監(jiān)督問責機制提供信息支持。

(3)水資源管理不同于一般的政務管理，具有極強的技術性和專業(yè)性，這也給水資源管理的考核帶來了一定難度。因此，各級政府要基于水資源監(jiān)督問責工作小組，建立水資源管理監(jiān)督考核制度[9]。并將考核結果對社會公開通報，接受社會監(jiān)督。在考核制度的構建過程中要廣泛征求科研機構、高校和社會的意見和建議，綜合考量考核指標的科學性和操作性，確?？己酥贫鹊挠行鋵崱?/p>

3.4 完善問責程序

水資源管理監(jiān)督問責機制的運行，不僅需要構建完善的監(jiān)督問責制度，更有賴于一套科學、規(guī)范的運行程序。

(1)要完善水資源管理問責的啟動程序。當水資源管理部門出現(xiàn)行政失范行為后，有關部門應立即成立調查組展開調查，并最終出具調查結果。問責主體根據調查結果與危害程度依據有關法律法規(guī)決定是否啟動問責。在問責啟動過程中要堅持集體決策的形式，減少問責啟動失誤。

(2)要健全責任追究制度。責任追究制度是強化政府部門責任意識，確保政令暢通的重要手段。在問責程序啟動后，問責主體要依據調查結果，判定相關責任人的責任形式和大小，并作出相應的懲罰。此外，責任追究要和水資源管理監(jiān)督考核相結合，建立健全責任追究制度，做到出現(xiàn)問題及時處理。

(3)拓寬問責救濟途徑。救濟制度是社會法制化建設的重要內容，是監(jiān)督問責機制的重要補充。由于水資源管理的技術性和復雜性，在調查過程中極易出現(xiàn)偏差錯亂，因此完善救濟制度極為必要。當前，我國還沒有形成完善的法律救濟體系，問責救濟還不完善，特別是問責對象申訴困難，行政復議范圍過窄。因此，需要不斷拓寬問責救濟途徑，不冤枉一個好人。

4 結語

隨著經濟的迅速發(fā)展，我國社會對水資源的依賴程度不斷提高。面對水資源領域的突出問題，必須要明確各級政府在水資源管理方面的權力和責任，突出內部監(jiān)督與外部監(jiān)督方式，充分發(fā)揮全社會參與治理和管理的積極性。通過構建完善的水資源管理監(jiān)督問責機制，形成一套科學、完整的水資源管理模式，促進水資源和經濟社會的協(xié)調發(fā)展。