港口水域礙航養(yǎng)殖海事監(jiān)管法律問題分析

芮浩強(qiáng)

一、港口水域礙航養(yǎng)殖現(xiàn)狀及通航安全危害

近年來，中國(guó)沿海港口水域存在大量違法占道、礙航、養(yǎng)殖、捕撈問題。未經(jīng)合理規(guī)劃的養(yǎng)殖和捕撈的日益增加，使港口的航道、錨地等通航水域遭到嚴(yán)重侵占，特別是在魚汛期，進(jìn)出港主航道、錨地水域被大量定置漁網(wǎng)、浮網(wǎng)浮具等占據(jù)，這些捕撈漁船或設(shè)施沒有任何導(dǎo)、助航燈或標(biāo)志，使得進(jìn)出港商船的航行、錨泊十分困難，時(shí)常發(fā)生螺旋槳被纏繞甚至機(jī)損事故或者為了避讓礙航物而發(fā)生偏航導(dǎo)致擱淺事故。

非法養(yǎng)殖不僅有礙船舶進(jìn)出港通航安全，還惡化了通航環(huán)境和導(dǎo)航設(shè)施。在通航水域進(jìn)行大量的養(yǎng)殖和設(shè)置設(shè)施捕撈，通常會(huì)改變水流的流速、流向，造成航道回淤變淺，即使港口行政管理部門對(duì)航道疏浚和維護(hù)也較難進(jìn)行，從而對(duì)港口安全發(fā)展和船舶安全航行造成極大威脅。除此之外，一些港口養(yǎng)殖戶在眼前利益驅(qū)使下偷盜和破壞導(dǎo)航設(shè)施，最常見的是偷盜導(dǎo)航設(shè)施的電池，使航標(biāo)不能正常工作；還有部分漁船作業(yè)時(shí)將船舶系固在航標(biāo)浮筒上，嚴(yán)重時(shí)造成導(dǎo)航設(shè)施移位，誤導(dǎo)或者妨礙船舶安全航行。同時(shí)，這些非法養(yǎng)殖和捕撈也嚴(yán)重影響了港口工程建設(shè)進(jìn)度。

礙航養(yǎng)殖不僅影響船舶的安全航行、錨泊，破壞通航環(huán)境和導(dǎo)航設(shè)施，而且直接影響了正常的水上運(yùn)輸和港口生產(chǎn)。近年來，沿海港口水域養(yǎng)殖礙航與占道捕撈導(dǎo)致水域險(xiǎn)情多發(fā)，因漁業(yè)養(yǎng)殖礙航和侵占航道捕撈，轄區(qū)多次發(fā)生船舶與漁民的糾紛。在發(fā)生的險(xiǎn)情事故和引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛中，經(jīng)常出現(xiàn)非養(yǎng)殖戶惡意占道阻礙“碰瓷”牟利，給港口形象造成了負(fù)面影響，部分船方為避免此類糾紛賠償，不愿到此類港口，直接影響港口城市對(duì)外形象，對(duì)港口城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損失。

二、海事監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)

所謂“港口水域”，主要包括港池、航道與錨地。對(duì)于港口水域的違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為，海事機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）和《中華人民共和國(guó)港口法》（以下簡(jiǎn)稱《港口法》）的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)有責(zé)對(duì)其執(zhí)法監(jiān)管以保障船舶進(jìn)出港航行安全。

《海上交通安全法》第二十二條規(guī)定：“未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得在港區(qū)、錨地、航道、通航密集區(qū)以及主管機(jī)關(guān)公布的航路內(nèi)設(shè)置、構(gòu)筑設(shè)施或者進(jìn)行其他有礙航行安全的活動(dòng)。對(duì)在上述區(qū)域內(nèi)擅自設(shè)置、構(gòu)筑的設(shè)施，主管機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其所有人限期搬遷或拆除。”而根據(jù)本法第三條，主管機(jī)關(guān)即前身為港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的海事機(jī)構(gòu)。

《中華人民共和國(guó)海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《航行警告和航行通告》）第五條和第十七條都有明確規(guī)定和罰則。

《港口法》第三十七條規(guī)定：“禁止在港口水域內(nèi)從事養(yǎng)殖、種植活動(dòng)。”第五十四條規(guī)定：“在港口水域內(nèi)從事養(yǎng)殖、種植活動(dòng)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，強(qiáng)制拆除養(yǎng)殖、種植設(shè)施，拆除費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)；可以處一萬元以下罰款?！?/p>

此外，依據(jù)交通運(yùn)輸部規(guī)章《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》第二條、第五條和第三十三條的規(guī)定，海事機(jī)構(gòu)對(duì)沒有取得許可、可能影響通航安全的捕撈養(yǎng)殖等水上水下活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即停止施工作業(yè)，責(zé)令限期改正，并處五千元以上三萬元以下的罰款。處罰金額超出了法律規(guī)定的幅度范圍。

而另一部交通運(yùn)輸部規(guī)章《航行警告和航行通告》第三條、第五條和第十七條，也明確了進(jìn)行其他影響海上航行和作業(yè)安全的活動(dòng)，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)令其停止活動(dòng)，并可以處二千元以下罰款。

綜合上述法律及部門規(guī)章，海事機(jī)構(gòu)對(duì)管轄水域的違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令行為人停止該違法行為，特別是《港口法》第五十四條還賦予了海事機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，為強(qiáng)制拆除礙航漁網(wǎng)、漁具提供了法律支撐，監(jiān)管措施更加有力、到位。

三、海事監(jiān)管執(zhí)法問題與分析

由于存在多個(gè)海上執(zhí)法部門，法律法規(guī)的規(guī)定存在一定程度的交叉，港口水域的違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈的管轄問題也同樣因此變得復(fù)雜。前文列舉的法律及規(guī)章已明確應(yīng)由海事機(jī)構(gòu)主管，而《中華人民共和國(guó)航道法》（以下簡(jiǎn)稱《航道法》）和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》）卻有著不同的規(guī)定。

《航道法》第三十五條規(guī)定，“禁止在航道內(nèi)設(shè)置漁具或者水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施。”第四十二條規(guī)定,“由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令改正，對(duì)單位處五萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人處二千元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！鄙鲜鰲l款明確了航道養(yǎng)殖與捕撈問題的管轄機(jī)關(guān)是航道管理部門。而對(duì)于航道與港口水域的關(guān)系，對(duì)比《航道法》第二條“本法所稱航道，是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊等內(nèi)陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內(nèi)海、領(lǐng)海中經(jīng)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)可以供船舶通航的通道”與《港口法》第三條定義的港口“是指具有船舶進(jìn)出、停泊、靠泊，旅客上下，貨物裝卸、駁運(yùn)、儲(chǔ)存等功能，具有相應(yīng)的碼頭設(shè)施，由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域”，可知二者是一種有交叉但不隸屬的關(guān)系，港口水域內(nèi)存在航道，但航道不局限于港口水域內(nèi)。因此，在港口水域內(nèi)的航道中，如果存在養(yǎng)殖與捕撈現(xiàn)象，則航道管理部門和海事機(jī)構(gòu)均有管轄權(quán)。

《漁業(yè)法》第四十條規(guī)定，“未依法取得養(yǎng)殖證或者超越養(yǎng)殖證許可范圍在全民所有的水域從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，妨礙航運(yùn)、行洪的，責(zé)令限期拆除養(yǎng)殖設(shè)施，可以并處一萬元以下的罰款?！倍鶕?jù)本法第六條主管機(jī)關(guān)是漁業(yè)行政部門。也因此，在港口水域內(nèi)如出現(xiàn)該法第四十條規(guī)定的情形，漁業(yè)行政部門和海事機(jī)構(gòu)也都有管轄權(quán)。甚至于，如前述違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為是在港口水域的航道內(nèi)發(fā)生，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)還包括了航道管理部門。

在解決管轄權(quán)沖突的問題上，通常是報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄，但航道管理部門和漁業(yè)行政部門屬于屬地管理，由地方政府直接管理；海事機(jī)構(gòu)則是垂直管理，接受上級(jí)海事機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，三個(gè)行政主體共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院。然而個(gè)案情形紛繁復(fù)雜、各不相同，勢(shì)必不可能都由國(guó)務(wù)院指定管轄，因此港口水域違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈的管轄權(quán)沖突問題也就懸而未決，帶來了極大的監(jiān)管隱患，極有可能出現(xiàn)漁業(yè)、航道、海事部門相互推諉或者爭(zhēng)奪管轄的局面，或造成監(jiān)管上的真空，或?qū)е滦姓芾碣Y源的浪費(fèi)。

四、對(duì)策研究

為妥善解決行政管轄沖突，盡職履行監(jiān)管義務(wù)，杜絕港口水域違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈，保障船舶通航安全，筆者在此拋磚引玉，提出以下三種解決思路：

1.完善立法，明確管轄

港口水域違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈之所以出現(xiàn)管轄權(quán)沖突，乃是因?yàn)椤逗Ｉ辖煌ò踩ā贰陡劭诜ā贰逗降婪ā贰稘O業(yè)法》等多部法律確定的對(duì)這一問題的行政主管機(jī)關(guān)不一致，職能分工不統(tǒng)一所致。雖然這幾部同一效力等級(jí)的法律同屬全國(guó)人大立法，但考慮到立法歷史背景及立法技術(shù)所限，在制定某部法律時(shí)往往更關(guān)注自身框架內(nèi)容的完善，而容易忽略與其他法律條文的沖突，立法難以盡善盡美，這也正是不斷修法的必要之所在。完善立法，明確管轄，是一種根源性的解決方式。

就上述現(xiàn)行法律而言，航道管理部門的管轄范圍只限于航道，難以全面覆蓋整個(gè)港口水域，不能滿足監(jiān)管需求；而港口水域違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為破壞的法律關(guān)系客體是水上航行安全，由此指向了保障水上航行安全的法律關(guān)系主體——海事機(jī)構(gòu)，將海事機(jī)構(gòu)明確為管轄機(jī)關(guān)也就順理成章，此外，相較于另外兩個(gè)部門，只有海事機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，更能保障行政處理決定的實(shí)際有效執(zhí)行；但假如站在全局性層面考慮全國(guó)水域的違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈問題，則能夠主管全民所有的水域的海洋漁業(yè)部門更適宜作為管轄機(jī)關(guān)。從水域功能權(quán)限的劃分、受理養(yǎng)殖行政許可的申請(qǐng)、對(duì)未依法許可或者超越許可范圍從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的處罰這整個(gè)行政環(huán)節(jié)來看，均屬于海洋漁業(yè)部門的職責(zé)范圍，因而其作為管轄機(jī)關(guān)也就更能從整體流程上控制港口乃至于全民水域的違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈問題。

2.最先原則，排他管轄

三個(gè)行政執(zhí)法部門按照“誰先發(fā)現(xiàn)，誰處置”原則進(jìn)行處理，同時(shí)，因處罰形式都是責(zé)令停止違法行為和罰款，還應(yīng)遵循“一事不再罰”原則，其他行政執(zhí)法部門不再對(duì)該違法行為重復(fù)處理。也就是說，當(dāng)海事、海洋漁業(yè)、航道管理其中一個(gè)部門依職權(quán)對(duì)某一具體的港口水域內(nèi)違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為作出處理后，其他部門將不再重復(fù)處罰。在實(shí)際執(zhí)法過程中，三家行政機(jī)關(guān)需要建立通信機(jī)制，將監(jiān)管處理情況及時(shí)通報(bào)給另兩個(gè)行政機(jī)關(guān)，防止執(zhí)法資源的浪費(fèi)，也避免重復(fù)處罰導(dǎo)致行政相對(duì)人承擔(dān)過重的違法成本而違背過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。

但是這種方式需要各行政機(jī)關(guān)在第一時(shí)間對(duì)發(fā)現(xiàn)的航道內(nèi)違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈行為依職權(quán)進(jìn)行立案處置，完善相互間的執(zhí)法信息通報(bào)機(jī)制，杜絕相互推諉的懶政現(xiàn)象，完全依賴于各行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法主動(dòng)性和自覺性，雖能解決“都管”的問題，卻難以避免“都不管”的監(jiān)管漏洞。

3.科學(xué)規(guī)劃，安全發(fā)展

湄洲灣港區(qū)基本上屬于“先漁后港（航）”的情況，漁業(yè)養(yǎng)殖、捕撈關(guān)系著當(dāng)?shù)貪O民生計(jì)問題，在開展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖捕撈礙航整治的同時(shí)，充分考慮漁業(yè)養(yǎng)殖用海需求，優(yōu)化調(diào)整漁業(yè)養(yǎng)殖用海規(guī)劃，引導(dǎo)漁民合法合規(guī)養(yǎng)殖作業(yè)。

在湄洲灣港口通航規(guī)劃時(shí)，建議湄洲灣港口管理局等港口相關(guān)部門抓緊開展現(xiàn)有錨地容量及功能的評(píng)估，科學(xué)規(guī)劃港內(nèi)錨地設(shè)置，并結(jié)合抵港船型、船種等實(shí)際需求，按照相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，就錨地功能作進(jìn)一步的明確，消除危險(xiǎn)品船舶與其他船舶混用錨地的安全隱患。

4.聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，共同管轄

在現(xiàn)有執(zhí)法現(xiàn)狀下，通過協(xié)調(diào)地方政府組織海洋漁業(yè)、航道行政管理等有關(guān)部門成立整治工作小組，形成“政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，簽訂水上安全合作協(xié)議，聯(lián)合整治港口水域違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈問題，定期組織聯(lián)席會(huì)議和海上綜合執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同管轄。建議根據(jù)由當(dāng)?shù)厝嗣裾疇款^組織聯(lián)合清障，保障航道暢通對(duì)未按要求及時(shí)拆除的非法養(yǎng)殖，由沿海各縣市（區(qū)）政府牽頭，港口、海洋漁業(yè)、海事、邊防、海警等相關(guān)涉海部門聯(lián)合進(jìn)行強(qiáng)制清理，規(guī)范漁船、小型船舶在港內(nèi)捕魚、航行行為。還可以充分發(fā)揮海洋漁業(yè)部門的海域確權(quán)職能，全面掌握港口違法占道礙航養(yǎng)殖捕撈情況，進(jìn)行精準(zhǔn)打擊；同時(shí)有效行使海事機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)逾期不改正的進(jìn)行強(qiáng)制拆除礙航漁網(wǎng)、漁具，保障執(zhí)行到位。

總體而言，此種方式能夠提高執(zhí)法效率和實(shí)現(xiàn)海上行政執(zhí)法資源合理配置，最大程度上解決涉海部門職能交叉、多頭執(zhí)法、效能偏低、管理不到位等海上安全監(jiān)管現(xiàn)狀。

參考文獻(xiàn)：

［1]楊善利.析沿海水產(chǎn)養(yǎng)殖礙航嚴(yán)重的成因及防范［J].航海技術(shù),2002(1):80.

［2]陳海山.樂清灣港口進(jìn)港航道漁網(wǎng)礙航問題的研究及探討［J].中國(guó)港口,2012(8):44-45.